헌법재판소 2025. 4. 10. 선고 2024헌나6 결정 [법무부장관(박성재) 탄핵]

1. 사건개요

가. 국회의 피청구인에 대한 탄핵소추 의결 및 탄핵심판청구

(1) 피청구인은 2024. 2. 20. 법무부장관으로 임명되었다.

(2) 국회의원 김용민 등 170인은 피청구인이 대통령 윤석열의 내란죄에 가담하는 등 그 직무집행에 있어서 헌법과 법률을 위배하였다는 이유로 2024. 12. 10. 피청구인에 대한 탄핵소추안을 발의하였다.

(3) 국회는 2024. 12. 12. 제419회 국회(임시회) 제2차 본회의에서 피청구인에 대한 탄핵소추안을 총 투표수 295표 중 가 195표, 부 100표로 가결하였고(이하 ‘이 사건 소추의결’이라 한다), 소추위원은 2024. 12. 12. 헌법재판소법 제49조 제2항에 따라 헌법재판소에 소추의결서 정본을 제출함으로써 이 사건 탄핵심판을 청구하였다.

나. 탄핵소추사유 및 청구인의 변론 요지

(1) 대통령의 내란죄에 가담한 행위

피청구인은 다음과 같은 행위를 통해 대통령의 위헌ㆍ위법한 비상계엄 선포 등 내란행위에 가담하여 헌법 제7조 제2항, 형법 제87조 제2호 또는 제3호를 위반하였다.

(가) 비상계엄 선포 논의 참석 및 결정에 관여

대통령은 2024. 12. 3. 위헌ㆍ위법한 비상계엄을 선포하였다. 비상계엄 선포 전 피청구인은 다른 국무위원들과 함께 대통령실에 있었는데 당시 피청구인은 비상계엄 선포의 위헌성을 지적하거나 계엄선포를 막으려는 적극적 행동을 하지 않고 침묵으로 일관하였다. 이로써 피청구인은 묵시적ㆍ암묵적 동의를 통해 대통령의 위헌ㆍ위법한 비상계엄을 도왔다.

(나) 서울동부구치소 내 구금시설 마련 지시

피청구인은 위 비상계엄과 관련하여 국회의원 등을 불법 구금하기 위하여 2024. 12. 4. 01:00경 법무부 교정본부장 신○○에게 서울동부구치소 내에 구금시설을 마련하도록 지시함으로써 비상계엄의 중요한 실행행위를 분담하였다.

(다) 서울 삼청동 대통령 안전가옥에서의 회동

피청구인은 위 비상계엄이 국회에서 해제된 후인 2024. 12. 4. 밤 서울 삼청동 대통령 안전가옥에서 행정안전부장관 이상민, 법제처장 이완규, 대통령실 민정수석 김주현과 비밀회동을 하여 내란행위에 따른 법적인 후속 조치를 논의하고 대응방안을 모색함으로써 내란행위에 관여하였다.

(2) 자료 제출 거부를 통한 ‘국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률’ 등 위반

(가) ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료 제출 거부

피청구인은 국회 법제사법위원회(이하 ‘법사위’라 한다)로부터 검사(김○○) 탄핵소추사건 조사와 관련된 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’에 관한 자료 제출을 요구받고도 정당한 이유 없이 이에 응하지 아니하였다. 이로써 피청구인은 ‘국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률’(이하 ‘국회증언감정법’이라 한다) 제4조 제1항, 제12조 제1항, 국회법 제128조 제5항, 제132조, 형법 제227조, 제230조를 위반하였고, 헌법 제61조와 제65조에 정한 국회의 서류제출요구권 및 탄핵소추의결권을 침해하였다.

(나) 대전지방검찰청 10년간 특수활동비 사용내역 관련 자료 제출 거부

피청구인은 법사위로부터 대전지방검찰청의 10년간 특수활동비 사용내역 관련 자료 제출을 요구받고도 정당한 이유 없이 이에 응하지 아니하였다. 이로써 피청구인은 국회증언감정법 제4조 제1항, 제12조 제1항, 국회법 제128조 제5항 및 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’(이하 ‘국감국조법’이라 한다) 제10조 제4항을 위반하였고, 헌법 제61조에서 정한 국회의 국정감사권 및 서류제출요구권을 침해하였다.

(다) 국회의 자료 제출 요구의 내재적 한계 분석 문건 작성 및 배포

피청구인은 제22대 국회의 국정감사기간에 국회의 자료 제출 요구의 법적 근거인 국회증언감정법의 내재적 한계를 법무부 자체적으로 분석한 보고서를 작성하고 김용민 의원 등 5명의 의원실에 배포하여 국회증언감정법 제4조 제1항, 제12조 제1항, 정부조직법 제32조, 행정기본법 제40조를 위반하였고, 헌법 제40조에서 정한 국회의 입법권을 침해하였다.

(3) 국회 본회의 중 퇴장 행위를 통한 헌법 및 법률 위반

피청구인은 2024. 12. 7. ‘윤석열 대통령 배우자 김건희의 주가조작 사건 등의 진상규명을 위한 특별검사 임명 등에 관한 법률안’에 대한 재의가 이루어지는 국회 본회의에 국무총리를 대신해 출석하여 재의요구의 이유를 설명한 다음 표결 결과가 나오기 전 중도 퇴장하였다. 이로써 피청구인은 헌법 제62조 제2항, 국가공무원법 제56조를 위반하였고, 국회법 제93조에서 정한 국회의 안건심의권을 침해하였다.

(4) 헌법 및 법률 위반의 중대성

피청구인은 위와 같은 위헌·위법행위로 그 직무집행에 있어 헌법과 법률을 중대하게 위반하였으므로 파면되어야 한다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 법무부장관 박성재가 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반하였는지 여부 및 파면결정을 선고할 것인지 여부이다.

3. 적법요건에 대한 판단

가. 탄핵소추사유의 특정 여부

(1) 피청구인은 이 사건 소추사유 중 서울동부구치소 내 구금시설 마련 지시 부분, 삼청동 대통령 안전가옥에서의 회동 부분, 국회의 자료 제출 요구를 거부한 행위 부분은 탄핵소추사유가 특정되지 않았으므로, 이 부분에 관한 심판청구는 부적법하다고 주장한다.

(2) 헌법 제65조 제1항이 정하고 있는 탄핵소추사유는 ‘공무원이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한’ 사실이고, 여기에서 법률은 형사법에 한정되지 않는다. 그런데 헌법은 물론 형사법이 아닌 법률의 규정은 형사법과 같은 구체성과 명확성을 가지지 않은 경우가 많으므로 탄핵소추사유를 형사소송법상 공소사실과 같이 특정하도록 요구할 수는 없다. 따라서 소추의결서에는 피청구인이 방어권을 행사할 수 있고 헌법재판소가 심판대상을 확정할 수 있을 정도로 사실관계를 구체적으로 기재하면 되는바, 탄핵소추사유도 그 대상 사실을 다른 사실과 명백하게 구분할 수 있을 정도의 구체적 사정이 기재되어 있으면 충분하다(헌재 2024. 8. 29. 2023헌나4 참조). 그런데 서울동부구치소 내 구금시설 마련 지시 및 삼청동 대통령 안전가옥에서의 회동 부분에 관한 소추사유의 경우, 이 사건 소추의결서에 구체적인 시간이나 장소, 상대방 등이 특정되어 있어 다른 사실과 구분할 수 있을 정도의 구체적 사정이 기재되어 있다고 볼 수 있다. 또한 국회의 자료 제출 요구를 거부한 행위 부분에 관한 소추사유 역시 이 사건 소추의결서에 요구 시점, 요구 자료의 유형, 피청구인의 제출 거부 사유 등이 특정되어 있어 다른 사실과 구분할 수 있고, 청구인은 이 사건 심판청구 이후 제출한 서면을 통하여 이를 보다 구체화하였다. 따라서 서울동부구치소 내 구금시설 마련 지시 부분, 삼청동 대통령 안전가옥에서의 회동 부분, 국회의 자료 제출 요구를 거부한 행위 부분의 소추사유가 특정되지 아니하여 부적법하다는 피청구인의 주장은 이유 없다.

나. 탄핵소추권의 남용 여부

(1) 피청구인은, 이 사건 소추의결이 피청구인의 직무를 정지시키기 위한 정치적 목적에서 이루어졌고, 국회법 제130조 제1항에 의한 법사위의 조사나 국회 본회의에서의 질의 및 토론절차가 생략된 채 의결되었으며, 탄핵소추사유의 상당 부분이 특정되지 않았다는 점에서 탄핵소추권 남용에 해당하고, 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다고 주장한다.

(2) 그러나 탄핵소유사유 중 상당 부분이 특정되지 않았다는 피청구인의 주장은 앞서 살핀 바와 같이 받아들이기 어렵다. 또한 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때 피청구인이 주장하는 나머지 사정들만으로는 탄핵소추권을 남용하였다고 볼 수 없으므로, 피청구인의 탄핵소추권 남용 주장도 이유 없다.

(가) 국회의 탄핵소추안 의결 과정에서 필요한 법정절차가 준수되고 피소추자의 헌법 내지 법률 위반행위가 일정한 수준 이상 소명되었다면, 해당 탄핵소추의 주요한 목적은 위와 같은 위반에 대한 법적 책임을 추궁하고 동종의 위반행위가 재발하는 것을 예방함으로써 헌법을 수호하기 위한 것으로 보아야 하고, 설령 부수적으로 정치적 목적이나 동기가 내포되어 있다 하더라도 이를 들어 탄핵소추권이 남용되었다고 볼 수 없다(헌재 2025. 1. 23. 2024헌나1 참조). 기록에 의하면, 이 사건 소추의결 과정에서 헌법이나 법률이 정한 절차를 준수하지 못한 하자가 있었다고 볼 수 없고, 탄핵소추사유로 피청구인의 비상계엄 가담, 국회의 자료 제출 요구에 대한 거부 등 헌법 내지 법률 위반사항을 다루고 있음이 명백하며, 헌법 내지 법률 위반행위가 일정한 수준 이상 소명되었다고 볼 수 있으므로, 설령 부수적으로 정치적 목적이나 동기가 내포되어 있다 하더라도 이를 들어 탄핵소추권이 남용되었다고 단정할 수 없다.

(나) 국회법 제130조 제1항은 탄핵소추의 발의가 있을 때 그 사유 등에 대한 조사 여부를 국회의 재량으로 규정하고 있으므로, 국회가 탄핵소추사유에 대하여 별도의 조사를 하지 않았다고 하여 탄핵소추의결이 헌법이나 법률을 위반하였다고 볼 수 없다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1; 헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 헌재 2024. 8. 29. 2023헌나4; 헌재 2025. 1. 23. 2024헌나1 참조). 한편 국회법 제93조는 ‘본회의는 안건을 심의함에 있어서 질의·토론을 거쳐 표결할 것’을 규정하고 있으나, 법사위에 회부되지 않은 탄핵소추안에 대하여 “본회의에 보고된 때부터 24시간 이후 72시간 이내에 탄핵소추 여부를 무기명투표로 표결한다.”고 규정하고 있는 국회법 제130조 제2항을 탄핵소추에 관한 특별규정으로 보아 ‘탄핵소추의 경우에는 질의와 토론 없이 표결할 것을 규정한 것’으로 해석할 여지가 있으므로, 국회의 자율권과 법해석을 존중한다면 이러한 법해석이 자의적이거나 잘못되었다고 볼 수 없다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조). 따라서 이 사건에서 국회가 탄핵소추사유에 대한 별도의 조사나 본회의에서의 질의 및 토론 절차를 생략하였다고 하여 헌법이나 법률을 위반하였다고 볼 수 없다.

4. 탄핵심판의 의의 및 요건

가. 헌법은 탄핵소추사유를 ‘헌법이나 법률을 위배한 경우’라고 명시하고 헌법재판소가 탄핵심판을 관장하게 함으로써 탄핵절차를 정치적 심판절차가 아닌 규범적 심판절차로 규정하고 있다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조). 행정각부의 장은 정해진 임기가 없고, 정무직 공무원으로서 국가공무원법상 징계에 관한 규정이나 당연퇴직 등에 관한 규정이 적용되지 않으므로(국가공무원법 제3조 제1항, 제2항) 형사처벌을 받는 경우에도 곧바로 공직에서 추방되지 않는다. 국회는 국무위원인 행정각부의 장의 해임을 대통령에게 건의할 수 있지만(헌법 제63조), 해임건의에는 법적 구속력이 없다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조). 행정각부의 장에 대한 탄핵심판은 행정각부의 장이 직무집행에 있어 헌법이나 법률을 위반한 경우 고유한 법적 책임을 추궁하여 파면함으로써, 누구도 법 위에 있지 않다는 법의 지배 원리를 구현하고 국가권력을 통제하며, 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 제도이다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조).

나. 헌법 제65조는 행정각부의 장이 ‘그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’를 탄핵소추사유로 규정하고 있다. 여기에서 ‘직무’란 법제상 소관 직무에 속하는 고유 업무와 사회통념상 이와 관련된 업무를 말하고, 법령에 근거한 행위뿐만 아니라 행정각부의 장의 지위에서 국정수행과 관련하여 행하는 모든 행위를 포괄하는 개념이다. 또 ‘헌법’에는 명문의 헌법규정뿐만 아니라 헌법재판소의 결정에 따라 형성되어 확립된 불문헌법도 포함되고, ‘법률’에는 형식적 의미의 법률과 이와 동등한 효력을 가지는 국제조약 및 일반적으로 승인된 국제법규 등이 포함된다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조).

다. 헌법재판소법은 제53조 제1항에서 “탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다.”라고 규정하고 있다. 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 및 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 탄핵심판의 제도적 기능에 비추어보면, ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다. 즉, 행정각부의 장의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악이 중대하여 침해된 헌법질서를 다시 회복하고 헌법을 수호하기 위해 임명권자인 대통령을 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 행정각부의 장이 법 위반행위를 통하여 국민의 신임을 배반한 경우에 행정각부의 장에 대한 탄핵사유가 존재한다고 볼 수 있다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조).

라. 행정각부의 장은 정부 권한에 속하는 중요정책을 심의하는 국무회의의 구성원이자(헌법 제88조 제1항, 제94조) 행정부의 소관 사무를 통할하고 소속공무원을 지휘ㆍ감독하는 기관(헌법 제96조, 정부조직법 제7조 제1항)으로서 행정부 내에서 통치기구와 집행기구를 연결하는 가교 역할을 하므로, 그에 대한 파면 결정이 가져올 수 있는 국정공백과 정치적 혼란 등 국가적 손실이 경미하다고 평가하기는 어렵다. 다만 국가 원수이자 행정부의 수반으로서 국민의 선거에 의하여 선출되어 직접적인 민주적 정당성을 부여받은 대통령과 행정각부의 장은 정치적 기능이나 비중에서 본질적 차이가 있고, 양자 사이의 직무계속성의 공익이 다름에 따라 파면의 효과 역시 근본적인 차이가 있다. 따라서 ‘법 위반행위의 중대성’과 ‘파면 결정으로 인한 효과’ 사이의 법익형량을 함에 있어 이와 같은 점이 고려되어야 한다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조).

5. 대통령의 내란죄 가담행위에 대한 판단

가. 비상계엄 선포 논의 참석 및 결정 관여 부분

이 사건 기록에 의하면, 2024. 12. 3. 저녁 피청구인과 국무총리 한덕수, 국방부장관 김용현, 행정안전부장관 이상민은 다른 국무위원보다 먼저 대통령실에 도착하였고, 이후 외교부장관 조태열을 비롯하여 기획재정부장관 최상목, 농림축산식품부장관 송미령, 보건복지부장관 조규홍, 중소벤처기업부장관 오영주, 통일부장관 김영호 등이 대통령실 대접견실에 모였으며, 그 자리에서 대통령이 비상계엄 선포의 취지를 간략히 설명한 다음 비상계엄을 선포한 사실은 인정된다. 피청구인이 대통령의 비상계엄 선포에 가담한 것으로 평가하기 위해서는 대통령의 비상계엄 선포 결의를 강화하거나 그 실행을 용이하게 하는 행위를 하였음이 인정되어야 한다. 그런데 위 인정사실과 같이 대통령이 비상계엄 선포의 취지를 설명하는 자리에 참석하였다거나 비상계엄 선포를 적극적으로 만류하지 않았다는 사정만으로는 대통령의 비상계엄 선포 결의를 강화하거나 그 실행을 용이하게 하였다고 보기 어렵고, 달리 피청구인이 묵시적ㆍ암묵적 동의를 통해 대통령의 비상계엄 선포행위를 도왔음을 인정할 증거 또는 객관적 자료가 없다.

나. 서울동부구치소 내 구금시설 마련 지시 부분

이 사건 기록에 의하면, 피청구인이 대통령의 비상계엄 선포 직후 법무부 고위간부들을 긴급 소집하여 회의를 진행한 사실, 법무부 교정본부 종합상황실에서 2024. 12. 4. 00:01경 비상계엄 선포와 관련하여 각 산하 기관 상황관리관(상황실장)들에게 ‘수용관리 철저, 복무기강 확립, 신속한 상황관리 보고체계 유지’를 내용으로 하는 지시사항을 전달하고, 00:23경에는 각 산하 교정기관에 ‘5급 이상 간부들은 비상대기 바람’이라는 내용의 지시사항을 전달하였으며, 01:00경에는 서울동부구치소 소속 직원들에게 “[비상계엄 선포 관련 교정본부 업무연락] 직원 여러분께서는 즉시 응소할 수 있도록 비상연락체계를 유지하여 주시기 바랍니다.”라는 내용의 문자메시지가 전송된 사실, 법무부 교정본부장이 2024. 12. 4. 01:09경부터 약 10분간 교정시설 기관장들과의 영상회의를 진행하면서 ‘수용 여력을 확인하라’는 발언을 한 사실은 인정된다. 그러나 위와 같은 인정사실만으로 피청구인이 법무부 교정본부장에게 비상계엄과 관련하여 국회의원 등을 구금하기 위한 시설을 마련하도록 지시하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 피청구인이 국회의원 등을 불법 구금하기 위하여 서울동부구치소 내에 구금시설을 마련하도록 지시함으로써 비상계엄 선포행위의 중요한 실행행위를 분담하였음을 인정할 증거 또는 객관적 자료를 찾을 수 없다.

다. 서울 삼청동 대통령 안전가옥 회동 부분

이 사건 기록에 의하면, 피청구인과 행정안전부장관 이상민, 법제처장 이완규, 대통령실 민정수석비서관 김주현이 비상계엄이 해제된 2024. 12. 4. 저녁 서울 삼청동 대통령 안전가옥에서 회동한 사실은 인정된다. 그러나 비상계엄이 해제된 이후에 이와 같은 회동이 있었다는 사정만으로 피청구인이 내란행위에 따른 법적인 후속조치를 논의하고 대응방안을 모색함으로써 내란행위에 관여했다고 볼 수 없고, 달리 이 부분 소추사유를 인정할만한 증거 또는 객관적 자료를 찾을 수 없다.

라. 소결

이상과 같이 피청구인이 대통령의 비상계엄 선포에 가담하였다고 인정할 증거 또는 객관적 자료가 부족하므로, 이 부분 소추사유는 인정되지 않는다.

6. 국회의 자료 제출 요구를 거부한 행위에 대한 판단

가. ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료 제출 거부 부분

(1) 인정사실

(가) 법사위는 2024. 7. 31. 제416회 국회(임시회) 제6차 법사위 전체회의에서 ‘장○○와 특별한 관계에 있던 김○○ 검사가 2017. 12. 6. 장○○로 하여금 이○○의 항소심 재판에서 허위 증언을 하도록 교사하였다’는 내용이 포함된 김○○ 검사에 대한 탄핵소추안 조사를 위하여 법무부에 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료를 2024. 8. 9.까지 제출하도록 요구하는 안건을 의결하였고, 이에 따른 법사위 위원장 명의의 서류제출요구서가 2024. 8. 2. 법무부에 송달되었다. 위 서류제출요구서에는 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’과 관련하여 박균택, 장경태, 유상범, 박은정 위원이 장○○의 전체 또는 일부 수감기간에 대한 서울구치소 출정기록, 각 출정시 구치소 출발 및 귀소 시각, 출정일지, 호송계획서, 접견기록, 장○○에 대한 조사 횟수, 진술조서 사본 및 그 작성 일시와 김○○ 검사가 연관된 일체의 출정기록 등을 요구하는 내용이 기재되어 있었다.

(나) 법무부는 2024. 8. 9. 위 의결에 따른 서류 제출 요구에 대한 답변서를 제출하였는데, ① 장○○의 출정일지, 호송계획서, 접견기록, 김○○ 검사가 연관된 출정기록에 대해서는 보존기간이 경과하였다거나 별도 작성ㆍ관리하지 않는 정보로서 보유하고 있지 않다는 이유로 제출을 거부하였고, ② 장○○에 대한 조사 횟수, 진술조서 사본 및 그 작성 일시에 대해서는 수사ㆍ재판에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 염려가 있다는 이유로 제출을 거부하였으며, ③ 장○○의 출정기록, 출정시 구치소 출발 시각 및 귀소 시각에 대해서는 수사ㆍ개인정보에 관한 사항으로 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제4호 및 제6호에 따라 제출하기 어렵다는 이유로 제출을 거부하면서, 다만 장○○가 2016. 11.경부터 2017. 6.경까지 및 2017. 12.경부터 2018. 11.경까지 사이에 검찰과 법원에 각 출정한 횟수는 답변을 하였다.

(다) 법무부가 위와 같이 관련 자료의 제출을 거부하자 법사위는 2024. 8. 14. 제417회 국회(임시회) 제1차 법사위 전체회의에서 서울구치소에 대한 현장검증을 실시하기로 의결하고, 2024. 8. 19. 현장검증을 실시하였다. 법사위 소속 위원들은 현장검증에서 장○○의 2016. 11.경부터 2017. 6.경까지 및 2017. 12.경부터 2018. 7.경까지의 ‘개인별 출정이력’을 열람하였는데, 이 자료에는 장○○가 검찰이나 법원에 출석하기로 한 시각이 나와 있으나, 장○○가 출정을 위해 실제로 구치소를 출발한 시각과 환소한 시각은 나와 있지 않았다.

(라) 피청구인은 2024. 8. 23. 제417회 국회(임시회) 제2차 법사위 전체회의에 출석하여 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료의 제출을 요구하는 질의에 대해 ‘정보공개법이라든지 기본 개인정보 보호법에 관한 규정 이런 부분들도 종합해서 제출 여부를 결정할 수밖에 없다.’라고 발언하였다.

(마) 한편 서울구치소장은 2023. 1. 25. 및 2023. 2. 3. 서울중앙지방법원 2022가단5013554 사건과 관련한 법원의 사실조회에 대한 회신으로, 정문출입기록 등을 통해 확인한 장○○의 2017. 1. 4.자 및 같은 달 5.자 구치소 출발 및 복귀시각을 법원에 제출하였다. 이러한 사실이 위 현장검증 이후 언론보도 등을 통해 드러나자, 법무부 교정본부장은 2024. 8. 27. 장○○의 구치소 정문 출입 시각을 일부 확인할 수 있는 ‘외부인 정문 출입자’ 자료를 법사위 위원 중 일부에게 보고하였다.

(2) 국회증언감정법 제4조 제1항, 제12조 제1항 위반 여부

국회증언감정법은 국회에서 안건심의 또는 국정감사나 국정조사와 관련하여 서류 등의 제출 요구를 받은 때에는 국회증언감정법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 다른 법률에도 불구하고 누구든지 이에 따라야 한다고 규정하고(제2조), 국회로부터 국가기관이 서류 등의 제출을 요구받은 경우에 제출할 서류 등의 내용이 직무상 비밀에 속한다는 이유로 서류 등의 제출을 거부할 수 없도록 규정하고 있다(제4조 제1항 본문). 또한 정당한 이유 없이 이러한 서류 제출 요구를 거절한 자에 대해서는 3년 이하의 징역 또는 1천만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다(제12조 제1항). 법사위의 2024. 7. 31.자 의결에 따른 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료의 제출 요구는 김○○ 검사에 대한 탄핵소추사유 중 ‘장○○에 대한 모해위증교사’ 의혹을 조사하기 위하여 이루어진 것으로, 이와 같은 자료 제출 요구가 위증교사자와 위증자의 특별한 관계를 전제로 한 모해위증교사의 소추사유 조사와 관련성이 없다고 단정하기 어렵다. 또한 피청구인은 일부 자료에 대하여 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 염려가 있다는 이유로 제출을 거부하였으나, 수용시설 수감자의 출정 관련 자료가 개인의 사생활에 관한 사항이라고 보기는 어렵다. 피청구인은 정보공개법 제9조 제1항 제4호 및 제6호를 제출 거부의 사유로 들기도 하였으나, 국회의 자료 제출 요구에 대하여 다른 법률을 이유로 제출을 거부할 수 없도록 한 국회증언감정법 제2조 및 “정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.”고 규정한 정보공개법 제4조 제1항에 비추어 볼 때 이러한 사유가 거부의 정당한 사유라고 보기도 어렵다. 나아가 피청구인이 2016. 11.경부터 2017. 6.경까지 및 2017. 12.경부터 2018. 11.경까지 사이에 장○○가 검찰과 법원에 각 출정한 총 횟수를 답변하였다거나 사후적으로 법사위 위원들로 하여금 현장검증을 통해 장○○의 ‘개인별 출정이력’을 열람하게 하고 일부 위원들에게 ‘외부인 정문 출입자’ 자료를 보고하였다는 사실만으로 피청구인이 국회의 자료 제출 요구를 이행한 것으로 평가하기도 어렵다. 국회증언감정법 제2조는 서류 등의 제출 요구를 받은 때에는 ‘국회증언감정법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는’ 다른 법률에도 불구하고 누구든지 이에 따라야 한다고 규정하여 국회증언감정법상 특별한 규정에 따라 제출을 거부하는 것을 허용하고 있으나, 이 사건 기록상 피청구인이 국회증언감정법상 특별한 규정에 따라 자료 제출을 거부하였다고 인정할만한 증거 또는 객관적 자료를 찾기도 어렵다. 그렇다면 피청구인은 국회의 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료 제출 요구를 정당한 이유 없이 거부함으로써 국회증언감정법 제4조 제1항, 제12조 제1항을 위반하였다.

(3) 나머지 주장들에 대한 판단

(가) 청구인은 피청구인이 국회법 제128조 제5항에 따른 자료 제출기간을 위반하였다고 주장하나, 국회법 제128조 제5항은 제출기간을 따로 정한 경우를 적용대상에서 제외하고 있고 앞서 본 바와 같이 국회의 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료 제출 요구는 별도의 제출기간을 명시하고 있으므로, 국회법 제128조 제5항은 적용되지 않는다.

(나) 청구인은 피청구인이 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료의 제출을 거부한 행위가 헌법 제61조, 제65조 및 국회법 제130조, 제131조에서 정한 국회의 탄핵소추의결권과 서류제출요구권을 침해한 것이고, 국회법 제132조에서 정한 탄핵소추사건에 대한 국가기관의 협조의무를 위반한 것으로서 위헌ㆍ위법한 행위라고도 주장한다. 그러나 헌법 제61조, 제65조 및 국회법 제130조, 제131조는 탄핵소추의결이나 자료 제출 요구에 있어서 국회의 권한과 관련 절차에 관한 규정이므로 이를 통해 피청구인의 구체적인 의무를 상정하거나 그에 대한 위반행위를 판단하기는 어렵다. 또한 국회법 제132조는 탄핵소추사건의 조사를 받는 국가기관의 일반적 협조 의무에 대한 규정인데, 앞서 본 바와 같이 구체적인 자료 제출 요구 거부행위의 국회증언감정법 위반 여부에 대하여 판단한 이상, 국회법 제132조의 위반 여부에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다. 청구인은 형법 제227조, 제230조 위반을 언급하기도 하였으나, 이러한 주장은 2025. 3. 18. 변론기일에서 이 부분 제출거부행위의 위법한 정황을 설명하는 것으로 정리되었으므로 이에 대하여는 판단하지 아니한다.

나. 대전지방검찰청 10년간 특수활동비 사용내역 관련 자료 제출 거부 부분

(1) 인정사실

(가) 법사위 소속 김용민, 김승원, 박지원 위원은 2024년도 국정감사에 따른 서류 제출 요구의 일환으로 최근 10년간 또는 그중 일부 기간 동안 대전지방검찰청의 특수활동비 사용내역 일체 등을 2024. 9. 24.이나 같은 달 26일 또는 같은 달 27일까지 제출하도록 하는 서류제출요구목록을 법사위에 제출하였고, 법사위는 2024. 9. 24. 위 서류제출요구목록을 의정자료전자유통시스템을 통하여 전자적 방식으로 법무부에 송달하였다.

(나) 법사위는 2024. 9. 25. 제418회 국회(정기회) 제7차 법사위 전체회의에서 2024년도 국정감사계획서 채택 안건을 가결하고, ‘위원들이 2024. 9. 25. 오전까지 제출한 요구는 2024. 9. 25.자로 의결하고, 감사실시 7일 전까지 요구하는 서류는 위원장이 해당 기관에 제출을 요구한다’는 내용의 자료 제출 요구 안건을 가결하였다.

(다) 법무부는 2024. 10. 4. 서류제출 답변목록을 제출하여 ‘검찰 특수활동비는 기밀유지가 요구되는 수사·정보 등 국정수행활동에 소요되는 경비로서, 구체적인 배분 및 집행내역을 공개할 경우 수사 등 업무수행을 현저히 곤란하게 할 우려가 있어 국감국조법 제14조 제1항, 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 취지에 따라 제출하기 어려움을 양해하여 주기 바란다’는 내용으로 답변하는 등 위 자료 제출 요구를 거부하였다.

(2) 국회증언감정법 제4조 제1항, 제12조 제1항 위반 여부

국회 위원회가 청문회, 국정감사 또는 국정조사와 관련된 서류 등의 제출을 요구하는 경우에는 그 의결 또는 재적위원 3분의 1 이상의 요구로 할 수 있다(국회법 제128조 제1항 단서). 위원회가 국회증언감정법에 따른 서류 등의 제출을 요구할 때에는 위원장이 해당자나 기관의 장에게 요구서를 발부하고, 위 요구서는 늦어도 서류 등의 제출 요구일 7일 전에 송달되어야 한다(국회증언감정법 제5조 제1항, 제5항). 이와 같은 국회법과 국회증언감정법의 내용을 종합하면, 위원회의 서류 등의 제출 요구가 적법하기 위해서는 서류 등의 제출 요구에 대하여 위원회의 의결이 있거나 위원회 재적위원 3분의 1 이상의 요구가 있어야 하고, 위 요구서는 늦어도 제출 요구일 7일 전에 송달되어야 한다. 이러한 요건을 갖추지 못한 위원회의 서류 제출 요구를 거절한다고 하더라도 국회증언감정법 위반죄가 성립한다고 보기 어렵다(헌재 2025. 3. 13. 2024헌나2 참조). 그런데 김용민 위원 등이 제출한 서류제출요구목록은 ‘제출완료일자’가 2024. 9. 24.이나 같은 달 26일 또는 같은 달 27일로 되어 있음에도 2024. 9. 24.에 법무부에 송달되었으므로, 제출 요구일 7일 전에 송달되어야 한다는 국회증언감정법이 정한 절차를 준수하였다고 보기 어렵다. 청구인은 제출 요구일 7일 전에 요구서를 송달하도록 규정한 국회증언감정법 제5조 제5항이 훈시규정에 불과하다고 주장하나, 국회증언감정법 제5조 제5항은 그 규정 형식이나 위반 시 처벌의 엄격성 등을 고려할 때 자료 제출 요구에 있어 반드시 준수되어야 할 강행규정으로 봄이 타당하다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2009도13197 판결 참조). 따라서 국회의 대전지방검찰청 10년간 특수활동비 사용내역 관련 자료의 제출 요구는 국회증언감정법이 정한 적법한 절차에 따른 요구라고 보기 어려우므로, 이에 대한 피청구인의 거부행위가 국회증언감정법에 위반된다고 볼 수 없다.

(3) 그 밖의 주장에 대한 판단

청구인은 피청구인이 대전지방검찰청의 10년간 특수활동비 사용내역 관련 자료의 제출을 거부한 행위가 국회증언감정법 제4조 제1항, 제12조 제1항 외에도 국회법 제128조 제5항, 국감국조법 제10조 제4항을 위반한 것이고, 헌법 제61조에서 정한 국회의 국정감사권 및 서류제출요구권을 침해한 것이라고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 국회의 대전지방검찰청 10년간 특수활동비 사용내역 관련 자료의 제출 요구는 별도의 제출기간을 명시하고 있으므로, 국회법 제128조 제5항은 적용되지 않는다. 또한 이 부분 소추사유와 관련한 피청구인의 행위가 국회증언감정법 위반에 해당되지 않는다고 판단하는 이상, 이를 탄핵소추사건 조사에 협조하여야 할 국회법 제132조의 위반이라거나 헌법 및 국감국조법에 의한 국회의 국정감사권이나 자료제출요구권을 침해한 것으로 볼 수도 없다.

다. 국회의 자료 제출 요구의 내재적 한계 분석 문건 작성 및 배포 부분

이 사건 기록에 의하면, 법무부가 2024. 9.경에서 2024. 10.경 사이에 ‘국회 자료 제출 요구 관련’이라는 제목으로 국회 자료제출요구권의 법적 근거와 범위, 그리고 헌법에 따른 그 내재적 한계를 분석한 보고서를 작성하여 김용민, 박균택, 박지원, 이건태, 전현희 의원실에 각 배포한 사실을 인정할 수 있다. 그러나 위와 같은 문건 작성·배포 행위만으로 국회의 특정한 자료 제출 요구를 거부한 것으로 평가할 수는 없으므로, 이 부분 소추사실은 국회증언감정법 제4조 제1항 및 제12조 제1항 위반에 해당하지 않는다. 청구인은 법무부가 이와 같은 보고서를 작성한 행위가 법무부의 관장 사무를 정한 정부조직법 제32조, 법령을 소관하는 중앙행정기관의 장에게 법령해석을 요청할 수 있도록 한 행정기본법 제40조를 위반한 것이고, 헌법 제40조에서 정한 국회의 입법권을 침해한 것이라고 주장하나, 법무부의 법률적 견해를 의원실에 전달한 행위만으로 이와 같은 헌법 및 법률 위반행위를 구성한다거나 입법권을 침해하였다고 보기는 어렵다.

7. 국회 본회의 중 퇴장 행위에 대한 판단

가. 피청구인이 2024. 12. 7. 국회 본회의에 출석하여 ‘윤석열 대통령 배우자 김건희의 주가조작 사건 등의 진상규명을 위한 특별검사 임명 등에 관한 법률안’에 대한 재의요구의 이유를 설명한 뒤 그 표결 결과가 나오기 전에 퇴장한 사실은 다툼이 없다. 탄핵소추의결서의 이 부분 소추사유에는 피청구인이 재의요구 이유를 설명한 뒤 자리로 돌아가는 과정에서 야당 대표를 노려보았다는 내용이 기재되어 있고, 피청구인은 이 부분에 대해서도 판단을 하여야 한다는 취지의 주장을 하나, 이러한 내용은 당시의 정황에 대한 서술이므로 별도의 판단 대상으로 삼지 아니한다. 이하에서는 피청구인이 국회 본회의장에서 중도 퇴장한 행위가 헌법 제62조 제2항, 국회법 제93조 및 국가공무원법 제56조 위반에 해당하는지 살펴본다.

나. 헌법 제62조 제2항 위반 여부

헌법 제62조 제2항은 국회나 그 위원회의 요구가 있는 경우 국무위원 등이 출석·답변하여야 할 의무를 규정하고 있다. 그런데 이 부분 소추사실에서 피청구인이 국회 본회의에 출석한 것은 재의요구된 법률안에 대한 이유를 설명하기 위한 것이고, 국회가 이와 관련하여 달리 피청구인의 출석·답변을 요구하였음을 인정할 자료를 찾아보기 어렵다. 따라서 국회의 국무위원에 대한 출석·답변 요구를 전제로 하는 헌법 제62조 제2항은 이 부분 소추사실에 적용될 수 없으므로, 피청구인이 국회 본회의 중에 퇴장한 행위가 헌법 제62조 제2항을 위반하였다고 볼 수 없다.

다. 국회법 제93조 위반 여부

국회법 제93조는 국회 본회의의 안건 심의에 대한 규정으로, 본회의가 안건을 심의할 때 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의·토론을 거쳐 표결하도록 하고, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하도록 정하고 있다. 청구인은 법률의 재의요구안은 정부가 제안자인 안건이므로 정부의 대표자로 출석한 피청구인이 본회의장에서 퇴장한 것은 법률 재의요구안에 대한 국회의 질의·토론이 성립되지 못하게 하여 국회의 안건심의권을 침해한 것이라고 주장한다. 그러나 증거로 제출된 당시의 회의록을 보면 재의요구안에 대한 질의·토론이 있었다고 보기 어렵고, 피청구인은 국회법 제93조에서 질의·토론의 다음 단계로 규정된 표결이 이미 시작된 뒤에 본회의장에서 퇴장한 것을 알 수 있다. 따라서 피청구인이 국회 본회의장에서 퇴장한 행위가 국회법 제93조를 위반하여 국회의 안건심의권을 침해하였다고 볼 수 없다.

라. 국가공무원법 제56조 위반 여부

국가공무원법 제56조는 “모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다.”라고 하여 공무원의 성실의무를 규정하고 있다. 이러한 성실의무는 공무원에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무로서 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전 인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행하여야 하는 것을 그 내용으로 한다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1; 대법원 2017. 12. 22. 선고 2016두38167 판결 참조). 국무위원이 국회 본회의에서 법률안의 재의요구 이유를 설명한 후 표결이 마감될 때까지 퇴장해서는 안 된다는 법령상의 근거를 찾아보기 어렵고, 이러한 의무가 위에서 살핀 공무원의 성실의무로부터 당연히 도출된다고 볼 자료도 부족하다. 따라서 표결 결과가 나오기 전에 퇴장하였다는 사실만으로 국가공무원법 제56조의 법령준수의무나 성실의무를 위반하였다고 인정하기는 어렵다.

마. 소결

피청구인이 국회 본회의 중 퇴장한 행위가 헌법 제62조 제2항, 국회법 제93조, 국가공무원법 제56조에 위배된다고 볼 수 없다.

8. 피청구인을 파면할 것인지 여부

헌법재판소법 제53조 제1항에서 규정한 ‘탄핵심판청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위배가 있는 때를 말한다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조). 피청구인은 국회의 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료 제출 요구를 정당한 이유 없이 거부함으로써 국회증언감정법 제4조 제1항, 제12조 제1항을 위반하였다. 그러나 법사위가 2024. 7. 31. 의결에 따라 피청구인에 대하여 제출을 요구한 ‘장○○ 서울구치소 출정기록’ 관련 자료의 범위가 방대하여 피청구인 측에서는 제출할 자료의 범위를 고민했을 수 있는 점, 법사위 소속 위원들이 2024. 8. 19. 서울구치소에 대한 현장검증을 할 당시 피청구인이 위원들이 요구한 자료를 열람할 수 있도록 한 점 및 이후 특정 일자에 장○○가 구치소를 출발한 시각과 환소한 시각이 법원에 제공된 사실이 문제되자 법무부 교정본부장이 직접 일부 위원들에게 관련된 추가 자료를 보고한 점 등의 사정을 종합하여 보면, 피청구인이 법질서에 역행하고자 하는 적극적인 의도로 법률을 위반하였다고 보기는 어렵다. 따라서 피청구인의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악의 정도가 중대하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도에 이르렀다고 보기는 어려우므로, 파면을 정당화할 사유가 존재한다고 볼 수 없다.

9. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선