창원지방법원 2022. 6. 16. 선고 2020구합52267 판결 [도시개발구역지정고시등 무효확인]

주문과 같다.

1. 처분 경위

가. 피고는 2018. 1. 5. 피고보조참가인으로부터 김해시 G 일대 165,380㎡를 공동주택 목적의 도시개발구역으로 지정해달라는 내용의 제안서를 받고, 같은 해 3. 6. 피고보조참가인에게 위 제안을 수용한다고 통보한 후, 2018. 3. 7. 도시개발법 제7조 및 같은 법 시행령 제11조에 따라 주민의견을 듣기 위한 공람·공고를 하였다.

나. 피고는 2018. 6. 22. 김해시 고시 D로 아래와 같은 내용의 C지구 도시개발사업 도시개발구역 지정, 개발계획 수립 및 지형도면 고시를 하였다(이하 ‘이 사건 도시개발구역 지정 고시’라 하고, 위 고시에 따른 C지구 도시개발사업을 ‘이 사건 사업’이라 한다). 위 고시에는 토지 등의 세목과 그 소유자 및 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ’토지보상법‘이라 한다)’ 제2조 제5호의 규정에 따른 관계인의 성명·주소 등이 별첨되어 있다. 원고는 이 사건 도시개발구역 지정 고시에 의하여 도시개발구역에 편입된 김해시 H 대 501㎡ 및 I 답 11㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다.

경상남도 김해시 고시 D C지구 도시개발사업 도시개발구역 지정, 개발계획 수립 및 지형도면 고시

김해시 G 일원에 「도시개발법」제3조, 제4조에 따라 C지구 도시개발구역 지정 및 개발계획을 수립하고, 같은 법 제9조 및 같은 법 시행령 제15조에 따라 고시하고, 「토지이용규제 기본법」제8조 및 동법 시행령 제7조에 따라 지형도면을 고시하오니, 이해 관계인은 김해시청(도시개발과)에 비치된 관계서류를 보시기 바랍니다.

2018. 6. 22. 김 해 시 장

Ⅰ. 도시개발구역지정(개발계획 수립)

1. 도시개발구역의 명칭

- C지구 도시개발구역

2. 도시개발구역의 위치 및 면적

- 위치 : 경상남도 김해시 G 일원 - 면적 : 164,370㎡

3. 도시개발구역의 지정 목적

- 도시기본계획상 주거용지로 계획되어 있는 J지역의 계획적·체계적 개발을 통하여 상위계획의 도시 미래상 실현 - 적정 기반시설 확보 및 친환경적인 계획으로 건전하고 지속가능한 도시환경 조성 및 도시의 균형개발 도모

4. 도시개발사업의 시행자와 그 주된 사무소의 소재지

- 사업시행자 : 주식회사 B 대표이사 K, L - 주소 : 경상남도 김해시 M

5. 도시개발사업의 시행기간 및 시행방법

- 시행기간 : 도시개발구역 지정고시일 ~ 공사완료공고일(2020. 12. 31.) - 시행방식 : 수용 또는 사용방식 (이하 생략)

다. 피고는 2018. 7. 27. 피고보조참가인에 대하여 이 사건 사업에 관하여 도시개발사업시행자 지정처분을, 2018. 10. 25. 김해시 고시 E로 도시개발구역 지정(변경)처분 고시를, 2018. 12. 7. 김해시 고시 F로 도시개발계획 변경 및 실시계획 인가 처분 고시를 각 하였다{이하, 각 ‘이 사건 사업시행자 지정처분’, ‘이 사건 도시개발구역 지정(변경)고시’, ’이 사건 실시계획 인가처분 고시‘라 한다}.

라. 경상남도지방토지수용위원회는 2020. 7. 28. 이 사건 토지 등에 관하여 수용개시일을 2020. 8. 27.로, 손실보상금을 합계 17,094,441,450원으로 하는 수용재결을 하였다. 이에 대하여 원고 등이 이의하며 수용재결이 취소되어야 한다는 등의 주장을 하였으나, 중앙토지수용위원회는 2021. 6. 24.자 이의재결로 일부 손실보상금을 증액하는 내용으로 변경하고, 나머지 이의신청은 기각하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을가 제1 내지 4호증, 을 나 제28호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장 요지

이 사건 각 처분은 아래와 같이 위법하고, 그 하자가 중대·명백하므로 당연무효에 해당한다.

1) 도시개발법 제22조에 의하면 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용하려면 사업대상 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다(이하 ’토지 소유자 동의 요건‘이라 한다). 피고보조참가인은 위 토지 소유자 동의 요건을 갖추지 못하게 되자 피고보조참가인 소유 토지를 허가 없이 31개 필지로 분할하고 피고보조참가인의 직원 등에게 명의신탁하여 토지 소유자 동의 요건을 위법하게 충족시켰다.

2) 피고는 토지보상법 제21조 및 같은 법 시행령 제11조에서 정한 이해관계자에 대한 의견청취절차가 필수임에도 이러한 절차를 전혀 거치지 않았고, 중앙토지수용위원회에 대한 의견청취절차도 누락하였다. 또 이 사건 사업은 위 위원회가 제시한 조건부동의의 조건도 충족시키지 못하였고, 공익성과 수용의 필요성이 결여되었음은 물론 오히려 공익에 반하는 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 인정사실

앞서 든 증거에 갑 제16, 17, 22, 24, 25, 26호증, 을가 제9호증, 을나 제22, 23, 24, 31, 32, 33호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하면 다음의 사실이 인정된다. ① 피고보조참가인은 2017. 9. 1. 피고에게 아래 그림과 같이 이 사건 토지가 포함된 김해시 G 일대 100필지 150,580㎡를 도시개발구역으로 지정해 달라는 제안을 하였다가, 2017. 9. 27. 별지2 기재 [표1]과 같이 위 100필지 중 N 등 2개 필지를 13필지로 분할등기한 후 2018. 1. 5. 사업구역을 133필지 165,380㎡로 수정하는 내용의 제안을 하였다. 도시개발법 등에 따라 시행하는 도시개발사업의 시행상 필요한 세부적인 사항을 정한 ’도시개발업무지침(국토교통부 훈령 제778호)‘ 제1편 제2장(도시개발구역의 지정기준) 1-2-7의 (3) 및 1-2-8에 따르면 도시개발법 제11조 제1항 제5호에서 정한 도시개발구역의 토지 소유자가 도시개발구역 지정을 제안하는 경우로서 제안일 이전에 급격하게 분할된 토지 등이 포함된 때에는 시장·군수 등 도시개발구역의 지정권자가 정상적인 사업추진 여부를 고려하여 최대한으로 종전의 토지 소유자들이 부당하게 소외되지 않는 결정이 되도록 충분히 검토하여 제안서(개발계획안)의 수용 또는 반려 여부를 결정하되, 공유 및 분할된 토지에 대하여는 도시개발구역 지정·고시일 전에 ’부동산실권리자 명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라 한다)‘에 따라 토지소유의 적정성 여부를 면밀하게 검토하여야 한다고 되어 있는데, 위와 같이 제안서가 수정되는 과정에서 토지분할 여부 및 분할된 토지의 소유권 이전 관계 등에 관한 확인은 이루어지지 않았다.

② 도시개발법 제9조 제5항에 의하면, 도시개발구역지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 도시개발구역에서 토지 분할을 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 한다. 그런데 피고보조참가인은 도시개발구역 지정에 대한 주민 의견 수렴을 위한 공람·공고 이후인 2018. 4. 26. 피고의 허가 없이 별지2 기재 [표2]와 같이 이 사건 사업예정지 내 O(805㎡)과 P(105,298㎡) 등 2필지를 건축법 시행령 제80조에 따른 토지분할 최소면적 기준(공업지역 150㎡) 등에 부합하게 각각 5필지(O, Q~R) 및 16필지(P, S~T) 합계 21필지로 분할등기하였다. ③ 피고보조참가인은 위와 같이 분할등기한 토지에 대하여, 별지2 기재 [표1], [표2]와 같이 피고보조참가인의 직원 등과 명의신탁 약정을 체결한 후 2018. 6. 12.부터 2018. 6. 20. 사이에¹⁾ 위 명의신탁 약정에 따라 명의수탁자 명의로 소유권이전등기를 경료하였다(피고보조참가인 대표이사 L는 2021. 7. 23. 위와 같이 부동산실명법을 위반하였다는 범죄사실로 기소되었다). 이후 허가 없이 분할된 토지 및 명의수탁자 명의로 변경된 토지세부목록이 포함된 이 사건 도시개발구역 지정 고시가 이루어졌다. ④ 위와 같은 위법한 토지 분할 및 명의신탁으로 인하여, 아래 표와 같이 피고보조참가인이 피고에게 제안서를 제출하고 주민의견 청취를 위한 공람·공고한 시점과 달리 이 사건 도시개발구역 지정 고시일 기준 부동산 사업예정지 필지 및 등기사항전부증명서상 토지 소유자 총수가 급격히 증가하게 되었다. 피고는 그에 따라 이 사건 도시개발구역 지정 고시 전에 토지세부목록을 수정하면서도 토지분할의 적법성 및 부동산실명법 위반 여부 등에 대한 검토는 하지 않았다(이와 관련하여 피고보조참가인은 피고가 정밀조사를 실시하였다고 주장하나, 증거로 제출된 을나21호증에 의하면 위 조사는 이 사건 도시개발구역 지정 고시 이후인 2020년경에야 이루어진 것으로 보이고, 달리 피고가 이 사건 도시개발구역 지정 고시 전에 토지분할의 적법성 및 부동산실명법 위반 여부 등에 대한 검토를 하였다고 볼 자료는 없다).

⑤ 도시개발법 제22조 제1항에 의하면, 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역 지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함하고 이를 동의한 자의 수로 산정한다. 이 사건 도시개발구역 지정 고시일 기준 토지 소유자 총수가 96명으로 확정되었고, 이 사건 사업에 관한 공람‧공고일 이후 수용재결일까지 이 사건 사업에 반대하는 소유자 수가 줄어들지 않았음에도 불구하고, 피고보조참가인은 위 고시일 이후인 2019. 6. 24. 매매예약가등기 등을 근거로 위와 같이 증가한 토지 소유자 31명으로부터 토지를 모두 재매수함으로써 35.4%에 불과하던 동의율이 55.7%이 되어 수용재결의 요건인 토지 소유자 동의요건을 충족할 수 있게 되었다. ⑥ 감사원은 이 사건 도시개발구역 지정 고시 등에 관한 업무 처리에 대한 감사 결과, ’시장·군수 등 지정권자가 도시개발구역 지정을 제안받은 경우에는「도시개발업무지침」등에 따라 당해 개발계획(안)에 포함된 토지세부목록의 필지별 등기사항전부증명서 등을 통해 사업구역 내에 토지분할이 있었는지 여부를 확인하여, 토지분할이 있었다면 그 사유가 동의율을 왜곡할 목적이었는지 여부를 검토한 후 제안서를 수용할지 또는 반려할지 검토하여야 하고, 또 도시개발구역을 지정·고시하기 직전까지 제안서 수용전 분할된 토지 및 도시개발구역 지정을 위한 공람·공고를 한 후에 분할된 토지 등에 대해서는 부동산실명법에 따라 토지 소유의 적정성 유무를 면밀하게 검토하여야 하고, 그 과정에서 부동산실명법 위반사실이 확인된 경우에는 명의신탁자와 명의수탁자를 수사기관에 고발함과 아울러 위반행위자에게 과징금을 부과하고 같은 법 제4조에 따라 명의신탁약정을 무효화하여 왜곡된 토지 소유자 총수를 바로잡는 동시에 이와 같은 부동산실명법 위반사실을 고려하여 도시개발구역 지정·고시 여부를 판단하여야 하며, 도시개발구역 지정을 위한 주민 공람·공고 이후 도시개발사업 예정지 내 토지분할은 시장·군수의 허가를 받아야 하는 사항이므로, 시장·군수는 토지분할을 위한 지적측량 신청 및 분할측량결과도를 받으면 행위(토지분할) 허가를 받도록 안내하되, 행위 허가 신청 목적이 토지 소유자 총수를 늘려 동의율을 왜곡하는 등 도시개발사업 시행에 지장이 있을 경우에는 허가를 하여서는 아니 된다. 김해시 소속 업무 담당자들은 토지분할·매도에 따른 필지 수 및 토지 소유자 총수가 증가한 사실을 쉽게 확인할 수 있었음에도 불구하고,「도시개발업무지침」에 따른 급격한 토지분할 여부 및 부동산실명법 위반 여부를 조사 하지 않는 등 아무런 조치도 하지 않아 도시개발구역 지정을 위한 부동산실명법 위반 조사 업무를 태만히 하였다‘고 판단하고, 피고에게 관련 업무 담당자들에 대한 중징계 처분 및 피고보조참가인에 대한 부동산실명법 위반 혐의에 따른 고발 및 과징금 부과 조치 등을 취할 것을 요청하였다. ⑦ 피고는 이 사건 소송이 계속 중이던 2021. 11. 5. 피고보조참가인에 대하여, ’도시개발법 제9조 제5항(토지분할 허가), 제53조(조성토지등의 준공 전 사용) 및 같은 법 시행령 제70조에 따른 허가를 득한 것으로 볼 수 없으므로 도시개발법 제75조 제2호 및 제12호에 의거 경상남도지방토지수용위원회 수용재결된 토지(공동주택부지 토지제외)에 대하여 공사중지를 명령한다’는 내용의 공사중지 명령을 하였다.

2) 이 사건 도시개발구역 지정 고시에 대한 판단

행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적․의미․기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결 등 참조).

위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합할 때, 이 사건 도시개발구역 지정 고시는 허가 없이 이루어진 토지분할 및 위법한 명의신탁에 따른 토지 소유자를 기준으로 이루어짐에 따라 토지 소유자 총수가 잘못 산정·확정된 잘못이 있고, 그 하자는 중대·명백하다고 봄이 상당하므로 이 사건 도시개발구역 지정 고시는 당연무효라고 할 것이다. 따라서 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살필 필요 없이, 이 사건 도시개발구역 지정 고시는 무효이고, 피고가 이를 다투는 이상 그 확인의 이익도 인정된다.

① 도시개발법 제3조 제1항은 시·도지사나 대도시 시장 등은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 정하고, 같은 법 제11조 제5항은 도시개발구역의 토지 소유자 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다고 정하고, 같은 조 제6항은 토지 소유자 등이 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다고 정하고 있으며, 같은 조 제1항 제5호에 의하면 지정권자는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 도시개발사업의 시행자로 지정할 수 있다. 이러한 법 규정의 내용 및 취지 등에 비추어 볼 때, 시·도지사 등 지정권자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있고, 토지 소유자 등의 개발구역지정제안은 지정권자가 도시개발구역을 지정하는 데 반드시 필요한 절차가 아니라 단순히 지정권자의 권한 행사를 촉구하는 것에 불과하다고 할 것이며, 나아가 도시개발구역 지정 이후 사업시행자 지정 단계에서도 토지면적의 3분의 2 이상을 소유할 것을 요건으로 할 뿐, 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의가 요구되는 것은 아니므로, 도시개발구역 지정 당시 피고보조참가인이 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻지 못하였다고 하더라도, 그와 같은 사유로 인하여 이 사건 도시개발구역 지정 고시가 위법하다고 할 수는 없다. ② 다만 도시개발법 제22조 제1항에 따르면, 도시개발구역 지정 고시일을 기준으로 토지 소유자 동의요건 산정을 위한 토지 소유자 총수가 확정되고, 시행자가 그 후 확정된 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 할 것이다. 그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 도시개발구역 지정 고시에 포함된 토지 등의 세목과 그 소유자 목록은 위법한 토지 분할 및 명의신탁에 따라 피고보조참가인이 소유한 토지가 피고보조참가인 직원 등 31명의 명의로 등기된 내용에 따라 작성되었고, 소유자 총수가 기존 토지 소유자 총수에서 31명 증가한 96명으로 확정되었다. 토지 소유자 총수는 토지 소유자 동의 요건 충족 여부를 판단함에 있어서 기본이 되는 요건이므로, 위와 같은 토지 소유자 총수 산정이 위법하게 이루어진 경우 그 하자는 중대하다고 봄이 상당하다(그 결과 피고보조참가인이 사실상 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받지 못하였음에도 토지 소유자 동의 요건을 충족한 것을 전제로 한 수용재결이 이루어졌다). ③ 도시개발사업은 그 사업구역 내 토지 소유자의 재산권에 지대한 영향을 미치므로, 도시개발법은 도시개발사업의 시행방법과 시행주체 등을 엄격하게 법정하고 있으며, 수용 내지 사용 방식에 따른 도시개발사업의 경우 ‘토지면적의 3분의 2 이상 소유 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의’라는 요건 하에서만 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있도록 규정하고 있으면서 동의자 수 산정방법 등에 대해서도 구체적으로 정하고 있다. 나아가 ‘도시개발업무지침’에서도 종전의 토지 소유자들이 부당하게 소외되지 않도록 제안서 및 토지소유의 적정성 여부를 면밀히 검토하도록 하고 있고, 도시개발법에서는 허가 없이 토지 분할을 하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시행자 지정, 실시계획 인가, 수용재결 등을 받은 자에 대해서는 시행자 지정 또는 실시계획 인가 등의 취소(도시개발법 제75조) 및 3년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 해당하는 형사벌(같은 법 제80조)도 규정하고 있다. 여기에 이 사건 도시개발사업구역 지정 고시에서 위법하게 토지 소유자 총수가 산정되기까지의 경위, 위법한 토지분할 및 명의신탁이 이루어진 시점 및 전체 사업구역에서 차지하는 비중, 감사원 감사 결과 인정된 김해시 소속 관련 업무 담당자의 과실의 정도 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 하자는 객관적으로 명백하다고 봄이 타당하다. 이와 관련하여 피고 및 피고보조참가인은, 토지 소유자 수 산정시 오로지 부동산 등기부를 기준으로 할 수밖에 없고, 명의신탁인지 여부는 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 것으로서 명의신탁에 따른 등기부를 기준으로 토지 소유자 총수가 산정된 하자가 외관상 명백하다고 할 수 없다고 주장하나, 이 사건 사업을 위한 피고의 공람·공고 이후에 이루어진 토지 분할 및 명의변경은 피고보조참가인의 주도로 단기간에 조직적, 체계적으로 이루어진 것으로서 부동산 등기부만 보더라도 토지소유의 적정성 여부에 대한 조사가 필요한 상황임을 알 수 있다고 봄이 상당하다. 나아가 도시개발업무지침 등에 따라 필요한 조사 등 조치가 전혀 취해지지 않은 상황에서 이러한 위법이 공공연히 드러나지 않은 것은 관련 업무 담당자의 중대한 업무 태만에서 비롯된 것일 뿐 위와 같은 하자가 외관상 명백하지 않다고 볼 수는 없다.

3) 그 밖의 처분에 대한 판단

나아가 이 사건 사업시행자 지정처분, 이 사건 도시개발구역 지정(변경)고시 및 이 사건 실시계획 인가처분 고시는 이 사건 도시개발구역 지정 고시를 근거로 이루어진 것으로서, 선행처분인 이 사건 도시개발구역 지정 고시가 당연무효인 이상 위 각 후행처분인 이 사건 사업시행자 지정처분, 이 사건 도시개발구역 지정(변경)고시 및 이 사건 실시계획 인가처분 고시도 모두 무효라고 보아야 한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.