헌법재판소 2013. 2. 28. 선고 2012헌바33 결정 [도시개발법 제22조 제1항 위헌소원]

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)서울특별시와 한국철도공사는 용산국제업무지구 442,575㎡와 서부이촌동 지역 약 124,225㎡ 등 354필지 합계 약 566,800㎡의 구역(이하 ‘이 사건 구역’이라 한다)을 도시개발사업 방식으로 통합개발하기로 하는 구상에 합의하고, 2007. 8. 17. 통합개발 등에 관한 기본구상안을 발표하였다.

(2)서울특별시는 2010. 4. 22. 서울특별시 고시 제2010-150호로 용산국제업무지구 구역지정·개발계획수립 및 지형도면을 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)하였는데, 이 사건 구역 내 토지 중 서울 용산구 ○○동 422 일원 12,001.2㎡에는 외국인학교가 신설될 예정이다.

(3)청구인들은 이 사건 구역 내에 위치한 서울 용산구 ○○동 422 ○○아파트의 주민들로서, 2010. 7. 20. 이 사건 고시의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(서울행정법원 2010구합29826), 도시개발법 제22조 제1항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각되자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인들은이사건심판청구서에서도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정된 것) 제22조 제1항 전체를 심판대상으로 표시하였으나, 그 청구이유에서는 위 법률조항 중 단서 전문의 위헌 여부에 대하여만 주장할 뿐, 제22조 제1항 본문과 단서 후문에 대하여는 별다른 위헌 주장을 하지 아니하였다. 따라서 이 사건의 심판대상은 도시개발법 제22조 제1항 단서 전문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정된 것) 제22조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다. 다만, 제11조 제1항 제5호 및 제7호부터 제11호까지의 규정(같은 항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 100분의 50 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함하고 이를 동의한 자의 수로 산정한다.

[관련조항] 별지 2. 관련조항 기재와 같다.

2. 청구인들의 주장요지

헌법 전문과 헌법 제1조 제1항은 대한민국이 민주공화국임을 국가의 근본 원리로 선언하고 있고, 다수결의 원칙을 반영한 헌법 제49조도 국회의 의결정족수를 ‘재적 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성’으로 정하고 있다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항이 종전의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의요건을 과반수도 아닌 단순히 2분의 1 이상의 동의만으로 완화한 것은 다수결의 원칙을 선언하고 있는 헌법 규정에 위배된다. 또한, 도시정비사업에 있어 조합설립인가에 필요한 토지 등 소유자의 동의율을 토지 등 소유자의 4분의 3 이상으로 정하고 있는 도시 및 주거환경정비법 제16조 제1항과도 형평에 맞지 아니하여 헌법 제11조에 의한 평등 원칙에도 위배된다.

3. 판 단

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 해당 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해 사건의 재판의 전제로 되어야 하고, 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 그 법률이 법원의 재판에 적용되고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다. 이 사건 고시에 의한 용산국제업무지구 개발사업은 환지 방식이 아닌 수용 또는 사용 방식의 사업인데, 이와 같이 수용 또는 사용 방식에 의해 사업이 시행되는 경우에는, 도시개발구역으로 지정될 구역에 대한 기초조사, 주민 등의 의견 청취, 관계 행정기관과의 협의, 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시개발구역을 지정하고 개발계획을 수립하며 사업시행자를 지정하여 고시하는 단계(도시개발법 제3조, 제6조 내지 제9조, 제11조, ‘구역 지정 및 개발계획 수립 단계’), 도시개발사업의 시행자가 개발계획을 토대로 사업을 시행할 구체적인 세부계획과 보상계획 및 이주대책 등이 포함된 실시계획을 수립하고 인가받아 고시하는 단계(도시개발법 제17조, 제18조, ‘실시계획 수립 단계’), 도시개발사업의 시행자가 토지소유자 및 관계인과의 협의를 통하여(협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 재결 절차를 통하여) 토지 등을 취득하거나 보상하고, 이주대책에 따라 주민들을 이주시키는 단계(도시개발법 제22조, 제24조, ‘토지수용 단계’) 및 사업시행에 필요한 위 절차들을 모두 마친 후 사업에 착공, 시행한 후 완공하는 단계(도시개발법 제50조, 제51조, ‘공사 단계’)를 차례로 거치게 된다. 살피건대, 이 사건 고시는 도시개발사업의 진행 단계 중 위 ‘구역지정 및 개발계획 수립 단계’에서의 것인 반면, 이 사건 법률조항은 사업시행에 필요한 토지소유자들의 동의 정족수에 관한 규정으로서 위 ‘토지수용 단계’에서 비로소 적용되는 것이며, 이 사건 고시의 근거가 된 바도 없다. 따라서, 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는 것으로 선언된다 하더라도 그 전 단계인 ‘구역 지정 및 개발계획 수립 단계’에서 이루어진 이 사건 고시의 효력에는 아무런 영향을 미칠 수 없다. 결국, 이 사건 법률조항은 이 사건 고시의 취소를 구하는 당해 사건 재판에 직접 적용되는 법률이 아닐 뿐만 아니라, 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 사건 재판의 결론이나 재판의 내용 및 효력에 관한 법률적 의미에 영향을 미칠 수도 없으므로, 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니한다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌바471, 공보 191, 1598 참조).

4. 결 론

그렇다면 청구인들의 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[별지 1] 청구인 목록 김○로 외 5인 [별지 2] 관련조항 도시개발법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정된 것) 제3조(도시개발구역의 지정 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 이 경우 지정하고자 하는 도시개발구역의 면적이 대통령령으로 정하는 규모 이상인 때에는 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다. 1.특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 2.「지방자치법」제3조 제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다) ④시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장(자치구의구청장을말한다.이하 같다)은대통령령으로정하는바에 따라 시·도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다. 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 "지정권자"라 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다. ②지정권자는 직접 또는 제3조 제3항 제2호 및 같은 조 제4항에 따른 관계 중앙행정기관의 장 또는 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수·구청장 또는 제11조 제1항에 따른 도시개발사업의 시행자의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다. ③지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. ④ 지정권자는 도시개발사업을 환지 방식으로 시행하려고 개발계획을 수립하거나 변경할 때에 도시개발사업의 시행자가 제11조 제1항 제1호에 해당하는 자이면 제3항에도 불구하고 토지 소유자의 동의를 받을 필요가 없다. 제5조(개발계획의 내용) ① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호와 제14호에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있다.

1. 도시개발구역의 명칭·위치 및 면적

2.도시개발구역의지정목적과도시개발사업의 시행기간 3.도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하여 도시개발사업을 시행하는 경우에는 그 지구 분할에 관한 사항

4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항

5. 도시개발사업의 시행방식

6. 인구수용계획

7. 토지이용계획

8. 교통처리계획

9. 환경보전계획

10. 보건의료시설 및 복지시설의 설치계획

11. 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획

12. 재원조달계획

13.도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획 14.수용(收用) 또는 사용의 대상이 되는 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 "토지등"이라 한다)가 있는 경우에는 그 세부목록

15. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항

(이하 생략) 제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장·군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우를 제외한다)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장·군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. ② 제1항에 따른 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제9조(도시개발구역지정의 고시 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조 제1항 단서에 따라 개발계획을 수립한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고, 대도시 시장인 지정권자는 관계 서류를 일반에게 공람시켜야 하며, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 하며, 지정권자인 특별자치도지사와 관계 서류를 송부받은 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장은 해당 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. ② 도시개발구역이 지정·고시된 경우 해당 도시개발구역은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역과 대통령령으로 정하는 지구단위계획구역으로 결정되어 고시된 것으로 본다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제49조 제2호에 따른 제2종 지구단위계획구역 및 같은 법 제37조 제1항 제8호에 따른 취락지구로 지정된 지역인 경우에는 그러하지 아니하다. 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.

1. 국가나 지방자치단체

2. 대통령령으로 정하는 공공기관

3. 대통령령으로 정하는 정부출연기관

4.「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사 5.도시개발구역의토지소유자(「공유수면매립법」제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) 6.도시개발구역의토지소유자(「공유수면매립법」제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 "조합"이라 한다) 7.「수도권정비계획법」에 따른 과밀억제권역에서 수도권 외의 지역으로 이전하는 법인 중 과밀억제권역의 사업 기간 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인 8.「주택법」제9조에 따라 등록한 자 중 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자(「주택법」제2조 제4호에 따른 주택단지와 그에 수반되는 기반시설을 조성하는 경우에만 해당한다) 9.「건설산업기본법」에 따른 토목공사업 또는 토목건축공사업의 면허를 받는 등 개발계획에 맞게 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자 10.「부동산투자회사법」에 따라 설립된 자기관리부동산투자회사 또는 위탁관리부동산투자회사로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자(제1호부터 제5호까지 또는 제7호부터 제9 호까지의 규정에 해당하는 자와 공동으로 시행하는 경우에만 해당한다)

11. 제1호부터 제5호까지 또는 제7호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 자 중 둘 이상이 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자하여 설립한 법인 ⑤제1항 제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항 제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조 제3항에 해당하는 자는 국토해양부장관에게 직접 제안할 수 있다. 제22조(토지등의 수용 또는 사용) ② 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ③제2항에 따라「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때 제5조 제1항 제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결신청은 같은 법 제23조 제1항과 제28조 제1항에도 불구하고 개발계획에서 정한 도시개발사업의 시행 기간 종료일까지 하여야 한다. ④제1항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 도시개발법 시행령(2009. 9. 21. 대통령령 제21744호로 개정된 것) 제13조(공청회) ① 국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우(법 제4조 제2항에 따른 도시개발계획의 변경 후의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우를 포함한다)에는 공람기간이 끝난 후에 법 제7조에 따른 공청회를 개최하여야 한다. ② 국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 공청회를 개최하려면 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문과 인터넷 홈페이지에 공청회 개최 예정일 14일 전까지 1회 이상 공고하여야 한다. 다만, 제11조 제2항에 따른 공고 시 다음 각 호의 사항을 이미 공고한 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 공청회의 개최목적

2. 공청회의 개최예정일시 및 장소

3.입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요

4. 의견발표의 신청에 관한 사항

5. 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 사항

③ 공청회가 국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장이 책임질 수 없는 사유로 2회에 걸쳐 개최되지 못하거나 개최는 되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 공청회를 생략할 수 있다. 이 경우 공청회를 생략하게 된 사유와 달리 의견을 제출할 수 있는 의견 제출의 시기 및 방법 등에 관한 사항을 제2항에 따른 방법으로 공고함으로써 주민의 의견을 듣도록 하여야 한다. ④ 공청회는 공청회를 개최하는 자가 지명하는 자가 주재한다. ⑤제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 공청회의 개최에 필요한 사항은 그 공청회를 개최하는 주체에 따라 국토해양부장관이 정하거나 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2010. 4. 5. 법률 제10239호로 개정된 것) 제20조(사업인정)①사업시행자는제19조에따라 토지등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 사업인정을 받아야 한다. ② 제1항에 따른 사업인정을 신청하고자 하는 자는 국토해양부령으로 정하는 수수료를 납부하여야 한다. 제22조(사업인정의 고시) ① 국토해양부장관은 제20조에 따른 사업인정을 한 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지 소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭·사업의 종류·사업지역 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다. ② 제1항에 따라 사업인정의 사실을 통지받은 시·도지사(특별자치도지사는 제외한다)는 관계 시장·군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다. ③ 사업인정은 제1항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 발생한다.