대구고등법원 2021. 2. 19. 선고 2019나26596 판결 [토지인도]

피고들은 별지 1 지장물목록 기재 각 지장물에서 퇴거하라(원고는 당심에서, 제1심 공동피고 ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○에 대한 소를 취하하고, 피고들에 대한 청구를 교환적으로 변경하였다).

1. 기초사실

가. 원고는 도시개발법에 따라 포항시 북구 흥해읍 이인리, 성곡리, 학천리 일원 토지 949,348㎡(이하 '이 사건 사업구역'이라 한다)에 대하여 환지 방식으로 도시개발사업을 시행할 목적으로 설립된 조합이다.

나. 포항시장은 2008. 1. 7. 이 사건 사업구역에 대하여 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립 고시를 하였다. 포항시장은 2008. 8. 1. 도시개발법 제13조, 제11조의 규정에 의하여, 원고에게 조합설립인가를 하고, 원고를 이 사건 사업구역에서 환지 방식으로 도시개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 하는 시행자로 지정하였다.

다. 원고는 2016. 6. 23. 포항시장으로부터 환지계획인가를 받아 2016. 7. 22. 환지 예정지 지정을 하였다.

라. 피고들은 이 사건 사업구역 내에 있는 별지 1 지장물목록 기재 지장물(이하 통틀어 '이 사건 지장물'이라 한다)을 각 점유하고 있다.

마. 원고는 도시개발법 제38조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 지장물을 포함한 이 사건 사업구역 내의 지장물의 이전이나 제거를 하기 전에 그 이전이나 제거로 인하여 손실을 입는 자에 대하여 손실보상협의를 시도하였으나 협의가 성립되지 않았다. 원고는 2018. 2.경 경상북도 지방토지수용위원회에 도시개발법 제65조 제3항에 따라 이 사건 사업구역 내의 지장물의 이전이나 제거로 인한 손실에 대한 손실보상금의 재결을 신청하였다. 이에 대하여 경상북도 지방토지수용위원회는 2018. 5. 31. 재결(이하 '이 사건 재결'이라 한다)을 하였는데, 그 내용은 '원고가 이 사건 사업을 위하여 이 사건 지장물을 포함한 이 사건 사업구역 내의 지장물을 이전하게 하며 손실보상금은 562,429,340원으로 하고, 수용개시일은 2018. 7. 20.로 한다'는 것이다.

바. 피고 C, D, E, K, L, M, N는 2018. 5. 31. 이 사건 재결에 대하여 이의신청을 하였고, 이에 중앙토지수용위원회는 2018. 11. 22. 피고 E가 점유하고 있는 지장물에 대한 손실보상금 137,205,000원을 141,093,000원으로 변경하고, 나머지 이의신청은 기각하는 재결을 하였다(이하 '이 사건 이의재결'이라 한다).

사. 피고 K, M, N는 이 사건 이의재결에 불복하여 대구지방법원 2018구합25846호로 수용재결취소등 청구의 소를 제기하였고, 위 법원은 2019. 6. 19. 위 피고들이 소유 또는 점유하고 있는 지장물에 대한 감정을 실시하여 법원감정에 따른 손실보상금과 이 사건 재결에 따른 손실보상금의 차액을 산정한 후 '원고는 피고 K에게 1,043,300원, 피고 M에게 1,696,860원, 피고 N에게 1,014,500원 및 각 이에 대한 지연손해금을 지급하라'는 판결을 선고하였으며, 이후 위 판결은 항소 제기 없이 확정되었다.

아. 원고는 2018. 7. 19.부터 2019. 7. 5.까지 사이에 이 사건 재결 및 이의재결과 위 확정판결에 따라 이 사건 지장물 등에 대한 손실보상금 570,125,418원을 공탁하였다.

자. 포항시장은 원고의 신청에 따라 2020. 1. 17. 원고에게, 원고가 도시개발법 제38조 제1항에 의하여 지장물 등을 이전 및 제거하는 것을 허가하였다.

차. 이 사건에 관한 법령은 별지 3 관계법령 기재와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 24호증, 제26 내지 30호증, 변론 전체의 취지

2. 퇴거의무의 발생 (일부 인용)

가. 원고의 주장

원고는 도시개발법 제38조 제1항의 규정에 의하여 포항시장의 허가를 받아 이 사건 지장물을 제거 또는 이전할 수 있는데, 피고들이 이 사건 지장물을 점유하면서 이를 방해하고 있으므로, 피고들은 이 사건 지장물에서 퇴거할 의무가 있다.

나. 법리

도시개발법 제38조 제1항의 규정에 의하면, 도시개발사업의 시행자가 환지 예정지를 지정한 경우 필요하면 관할 시장의 허가를 받아 도시개발구역에 있는 건축물 등의 장애물을 이전하거나 제거할 수 있다. 도시개발사업의 시행자는 건축물 등을 점유하는 사람이 있어 건축물 등의 이전이나 제거가 방해당하고 있다면 원만한 실현을 위하여 점유자에 대하여 퇴거를 청구할 수 있다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다89549 판결 등 참조).

다. 인정사실

원고는 이 사건 사업을 환지 방식으로 하는 시행자로 지정된 사실, 원고가 이 사건 사업구역에 대하여 환지 예정지 지정을 한 사실, 이 사건 재결 및 이의재결과 위 확정판결이 원고가 이 사건 지장물 등을 이전하는 손실보상금을 정한 사실, 원고는 위 손실보상금을 피고들 앞으로 공탁하고 포항시장으로부터 도시개발법 제38조 제1항에 의한 지장물 등의 이전 및 제거 허가를 받은 사실은 앞서 본 바와 같고, 피고들이 이 사건 지장물을 점유하면서 원고의 퇴거 요청에 응하지 않고 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

라. 피고 D에 대한 청구 부분 (인용)

위 인정사실에 의하면, 이 사건 사업의 시행자인 원고는 이 사건 지장물을 점유하고 있는 피고 D로 인하여 이 사건 사업구역 내에 있는 지장물의 이전이나 제거를 방해당하고 있으므로(피고 D이 점유하고 있는 지장물은 주거용 건축물이 아니라 창고이다), 원고는 피고 D에 대하여 이 사건 지장물에서의 퇴거를 청구할 수 있다. 따라서 피고 D은 이 사건 지장물에서 퇴거할 의무가 있으므로, 원고의 피고 D에 대한 주장은 이유 있다.

마. 피고 C, E, F, G, H, J, K, L, M, N에 대한 청구 부분(일부 인용) 피고 C, E, F, G, H, J, K, L, M, N(이하 '피고 C 등'이라 한다)가 이 사건 지장물을 점유하면서 원고의 이 사건 지장물 제거 또는 이전을 방해하고 있음은 앞서 본 것과 같다. 원고는 아래 5항에서 보는 바와 같이 도시개발법 제38조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 지장물을 제거 또는 이전하기 전에 미리 주거용 건축물에 거주하는 피고 C 등에게 주거이전비와 이사비를 지급할 의무가 있고, 피고 C 등은 원고로부터 주거이전비와 이사비를 지급받은 후에만 이 사건 지장물에서 퇴거할 의무가 있다고 할 것이니, 원고의 피고 C 등에 대한 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있고, 그 나머지는 이유 없다.

3. 재결상의 손실보상금액이 정당한지 (긍정)

가. 피고 C 등의 주장

원고가 공탁한 손실보상금은 정당한 보상금에 미치지 못하므로 정당한 보상금을 지급받기 전까지는 원고의 퇴거청구에 응할 수 없다.

나. 법리

도시개발법 제38조의 규정에 의하면, 시행자는 환지 예정지를 지정하는 경우 필요하면 도시개발구역에 있는 건축물과 그 밖의 공작물이나 물건 및 죽목, 토석, 울타리 등의 장애물을 이전하거나 제거할 수 있고(제1항), 제1항에 따라 건축물 등과 장애물 등을 이전 또는 제거하려고 할 경우 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'(이하 '토지보상법'이라 한다) 제50조에 따른 토지수용위원회의 손실보상금에 대한 재결이 있은 후 보상금을 공탁할 수 있다(제2항). 도시개발법 제65조의 규정에 의하면, 도시개발법 제38조 제1항에 따른 행위로 손실을 입은 자가 있으면 시행자가 그 손실을 보상하여야 하고(제1항), 그 손실보상에 관하여는 그 손실을 보상할 자와 손실을 입은 자가 협의하여야 하고(제2항), 그 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없으면 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있고(제3항), 관할 토지수용위원회의 재결에 관하여는 토지보상법 제83조부터 제87조까지의 규정을 준용한다(제4항). 토지수용위원회가 수용물건의 손실보상금을 산정함에 있어서 2개의 공인감정기관에 가격감정을 시켜 그 감정결과에 따라 보상가격을 결정하였다면 그 산정은 특별한 사정이 없는 한 적정한 것으로 보아야 하고, 설령 수용재결에서 정한 보상액이 정당한 보상가액에 미치지 않는다 하더라도 그러한 사정만으로 수용재결이 당연무효라고 할 수는 없다(대법원 1992. 3. 10. 선고 91누5419 판결, 대법원 1989. 11. 24. 선고 89누3687 판결 등 참조).

다. 판단

원고가 이 사건 재결 및 이의재결과 위 확정판결에서 정한 바에 따라 이 사건 지장물의 제거와 이전으로 인한 손실보상금을 공탁한 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 인정사실 및 갑 제12, 22, 24호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 재결은, 원고가 도시개발법 제38조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 지장물을 제거 또는 이전함으로 인한 손실에 대하여 손실보상금을 정한 것인 점, ② 이 사건 재결 및 이의재결은 모두 2개의 공인된 감정기관의 감정평가를 기초로 이 사건 지장물 등에 대한 손실보상금의 액수를 산정한 것인 점, ③ 위 확정판결이 지급을 명한 금액은 법원감정에 의한 손실보상금과 이 사건 재결에 따른 손실보상금의 차액인 점에 비추어 보면, 원고가 공탁한 손실보상금의 액수는 정당한 손실보상금액라고 봄이 타당하므로, 피고 C 등의 위 주장은 이유 없다.

4. 이주대책 시행의무의 존부 (부정)

가. 피고 C 등의 주장

피고 C 등은 원고가 도시개발법 제24조 소정의 이주대책을 시행하기 전에는 원고의 퇴거청구에 응할 수 없다.

나. 판단

관계법령의 규정, 앞서 본 사정들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 ① 내지 ④ 사정을 종합하면, 피고 C 등은 '주거용 건축물을 원고에게 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자'에 해당하지 아니하므로, 원고는 피고 C 등에게 이주대책을 시행할 의무가 있다고 볼 수 없으니, 피고 C 등의 주장은 이유 없다. ① 도시개발법 제5조 제1항 제14호의 규정에 의하면, 도시개발법상 '토지 등'이란 '수용 또는 사용의 대상이 되는 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리'를 의미한다. 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역의 토지 등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있는데(도시개발법 제21조 제1항), 수용 또는 사용의 방식에 따른 사업 시행의 경우에는 도시개발법 제22조 내지 제27조가 적용되고, 환지 방식에 의한 사업 시행의 경우에는 도시개발법 제28조 내지 제49조가 적용된다. ② 도시개발법 제24조는 '시행자는 토지보상법으로 정하는 바에 따라 도시개발사업의 시행에 필요한 토지등의 제공으로 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 관한 이주대책 등을 수립·시행하여야 한다'라고 규정하고 있다. 위 규정은 수용 또는 사용의 방식에 따른 사업 시행에만 적용되고, 환지 방식에 의한 사업 시행에는 적용되지 아니한다. 이 사건 사업은 환지 방식에 의하여 시행되므로, 도시개발법 제24조가 적용되지 아니한다. 이 사건 재결은, 원고가 도시개발법 제22조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 지장물에 관한 권리를 수용 또는 사용하는 권리를 취득하는 것에 대하여 손실보상금을 정한 것이 아니라, 원고가 도시개발법 제38조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 지장물을 제거 또는 이전함으로 인한 손실에 대하여 손실보상금을 정한 것이다. ③ 토지보상법 제4조 제8호 별표의 규정에 의하면, 도시개발법에 따른 도시개발사업은, 토지보상법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 '공익사업'에 해당한다. 토지보상법 제78조 제1항의 규정에 의하면, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. 도시개발법 제38조 제1항의 규정에 의하면, 시행자는 환지 예정지를 지정하는 경우 필요하면 도시개발구역에 있는 건축물과 그 밖의 공작물이나 물건 및 죽목, 토석, 울타리 등의 장애물을 이전하거나 제거할 수 있고, 도시개발법 제65조 제1항의 규정에 의하면, 도시개발법 제38조 제1항에 따른 행위로 손실을 입은 자가 있으면 시행자가 그 손실을 보상하여야 한다. ④ 토지보상법 제78조 제1항에서 정한 이주대책대상자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 '생활의 근거를 상실'하게 되는 자를 의미하므로, 기존의 주거지 등을 영구적으로 떠나 다른 지역으로 이주하는 사람이어야 한다[헌법재판소 2015. 5. 28. 선고 2012헌가6, 7, 8, 9(병합) 결정 참조]. 환지 방식에 의한 도시개발사업의 경우 사업구역 내 주택 부지의 소유자는 사업의 시행으로 인하여 도시개발구역 내에서 환지처분에 따른 주택 부지를 공급받아 주택을 신축하여 거주할 수 있으므로, 기존의 주거지 등을 영구적으로 떠나 다른 지역으로 이주하는 사람이라고 볼 수 없다. 실제로 이 사건 사업계획에 의하면, 피고 C 등에 대하여 도시개발구역 내 종전 토지와 인접한 곳에 환지 예정지가 지정되어 있고, 피고 C 등은 그 환지 예정지에 주택을 신축하여 거주할 수 있으므로, 피고 C 등은 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 해당하지 아니한다.

5. 주거이전비, 이사비 선지급의무의 존부 (긍정)

가. 피고 C 등의 주장

피고 C 등은 원고로부터 주거이전비와 이사비를 지급받기 전에는 원고의 퇴거청구에 응할 수 없다.

나. 주거이전비 등 선지급의무의 존부 (긍정)

갑 제10 내지 12호증, 제15 내지 21호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 피고 C 등이 이 사건 지장물 중 주거용 건축물을 소유하고 있는 사실이 인정되고, 피고 C 등이 위 건축물에 거주하고 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 관계법령 및 위 인정사실에 의하여 인정되는 아래 ① 내지 ③ 사정을 종합하면, 원고는 도시개발사업을 위한 공사에 착수하기 전에 피고 C 등에게 주거이전비와 이사비를 보상할 의무가 있으므로, 위 주거이전비, 이사비의 지급의무는 피고 C 등의 퇴거의무보다 선이행되어야 한다고 봄이 타당하다. ① 토지보상법 제4조 제8호 별표의 규정에 의하면, 도시개발법에 따른 도시개발사업은, 토지보상법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 '공익사업'에 해당한다. 도시개발법 제38조 제1항의 규정에 의하면, 시행자는 환지 예정지를 지정하는 경우 필요하면 도시개발구역에 있는 건축물과 그 밖의 공작물이나 물건 및 죽목, 토석, 울타리 등의 장애물을 이전하거나 제거할 수 있다. 도시개발법 제65조의 규정에 의하면, 도시개발법 제38조 제1항에 따른 행위로 손실을 입은 자가 있으면 시행자가 그 손실을 보상하여야 하고(제1항), 그 손실보상에 관하여는 손실을 보상할 자와 손실을 입은 자가 협의하여야 하며(제2항), 그 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없으면 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(제3항). ② 토지보상법 제62조의 규정에 의하면, 사업시행자는 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 토지소유자와 관계인에게 보상액 전액을 지급하여야 한다. 토지보상법 제78조 제5항의 규정에 의하면, 사업시행자는 주거용 건축물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다. 토지보상법 제78조 제5항, 제9항, 토지보상법 시행규칙 제54조 제1항, 제55조 제1항의 규정에 의하면, ㉮ 건축물의 소유자에 대하여 주거이전비를 보상하는 때에는 가구원수에 따라 2개월분의 주거이전비를 보상하여야 하고, 다만 건축물의 소유자가 해당 건축물에 실제 거주하고 있지 아니하거나 해당 건축물이 무허가건축물 등인 경우에는 그러하지 아니하며, ㉯ 토지 등의 취득 또는 사용에 따라 이전하여야 하는 동산에 대하여는 이전에 소요되는 비용 및 그 이전에 따른 감손상당액을 보상하여야 한다. ③ 갑 제12, 22, 24호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 재결 및 이의재결과 위 확정판결에서 정한 손실보상금은 지장물의 시가, 지장물의 이전비 상당일 뿐이고 거주자의 주거이전비, 거주자의 동산운반비용은 포함되지 않은 사실이 인정되므로, 원고는 아직 피고 C 등에게 도시개발법 제65조 제1항 소정의 손실보상 중 토지보상법 제78조 제5항 소정의 손실보상을 하지 않았다고 할 것이다.

다. 정당한 주거이전비 등

토지보상법 시행규칙 제54조 제4항의 규정에 의하면, 주거용 건축물의 소유자에 대한 주거이전비는 가계조사통계상 도시근로자가구의 가구원수별 월평균 명목 가계지출비를 기준으로 산정하고, 토지보상법 시행규칙 제55조 제2항 별표 4의 규정에 의하면, 이사비는 주택연면적을 기준으로 정한 노임과 차량운임 등을 합하여 산정한다. 갑 제13호증, 제15 내지 19호증, 제21, 25호증, 을다 제6호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 피고 C 등의 가구원수와 주거용 건축물의 연면적 등을 기초로, 위 토지보상법 시행규칙 제54조 제4항, 제55조 제2항 별표 4에서 정한 방식에 따라 원고가 피고 C 등에게 보상하여야 할 주거이전비와 이사비의 액수를 산정하면, 별지 2 손실보상비목록 기재 각 금액과 같다. 따라서 피고 C 등은 원고로부터 별지 2 손실보상비목록 '합계'란의 피고별 기재 각 금액을 지급받은 다음, 이 사건 지장물에서 퇴거할 의무가 있으므로, 원고의 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있고, 그 나머지는 이유 없다.

6. 결론

원고가 당심에서 교환적으로 변경한 피고 D에 대한 청구는 이유 있어 인용하고, 피고 C, E, F, G, H, J, K, L, M, N에 대한 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 모두 기각하기로 하여(당심에서의 소의 교환적 변경으로 인하여 제1심판결 중 피고들에 대한 부분은 실효되었다), 주문과 같이 판결한다.