수원지방법원 2016. 6. 8. 선고 2015구합70318 판결 [견책처분취소]

주문과 같다(소장 중 청구취지 기재 '2015. 5. 14.'은 '2015. 5. 28.'의 오기로 보인다).

1. 처분의 경위

가. 원고는 2012. 9. 1.부터 ○○○○고등학교(이하 '이 사건 학교'라 한다)의 교장으로 근무하였다.

나. 경기도는 ##동산 ** 임야 17,851㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다)를 소유하고 있고, 원고는 피고로부터 이 사건 토지에 대한 관리업무를 위임받았다.

다. 피고는 원고가 아래와 같은 비위행위(이하 '이 사건 비위행위'라 한다)를 저질러 국가공무원법 제56조(성실의무)를 위반하였다는 이유로, 2015. 5. 14. 경기도교육공무원일반징계위원회의 의결을 거쳐 2015. 5. 28. 원고에게 견책처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. 원고는 2012. 9. 1.부터 2014. 7. 17. 현재까지 ○○○○고등학교 교장으로 근무하면서 이 사건 토지 등 공유재산 관리업무를 총괄하고 있는 자이다. 공유재산 및 물품관리법 제81조 및 제83조 규정에 따르면 교육감으로부터 공유재산의 관리를 위임받은 재산관리관 등은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함)한 자에 대해 변상금(대부료의 100분의 120)을 부과하는 등의 조치를 함과 동시에 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명할 수 있도록 되어 있다. 한편 ○○○○고등학교에서 관리하고 있는 이 사건 토지는 2006. 8. 21. 도시공원으로 지정되어 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제24조 등의 규정에 따라 같은 법 시행령 제22조의 규정에서 정하고 있는 점용허가 대상에 포함되는 용도로만 대부가 가능하다. 원고는 2012. 9. 1.부터 ○○○○고등학교 교장으로 근무하면서 전임 행정실장인 김AA으로부터 보고를 받아 이 사건 토지를 '건설자재적치장'으로 대부하는 것은 도시공원법에 위반된다는 사실을 알고 있었다. 또한 원고는 2013. 1. 23. 행정실 직원 모BB이 김CC에게 대부계약 종료에 따른 원상복구를 명령하는 내용증명을 발송하겠다는 내용으로 기안한 '2013년도 본교에서 관리 중인 공유재산(토지 ##동산 **) 관리계획'에 결재도 하였다. 따라서 원고는 도시공원법을 위반하여 이 사건 토지를 대부하거나 김CC 등이 무단으로 점유하는 일이 없도록 공유재산 관리업무에 대한 감독을 철저히 하여야 했다. 그런데도 원고는 2013. 9. 24. 채DD이 이 사건 토지를 김CC에게 대부하는 것으로 보고하자 김CC 등 점유자를 내보내기 어렵다는 이유로 '2013년도 일반재산 대부계약 체결(##동산 **)' 문서에 결재하는 등 김CC와 2013학년도 대부계약을 체결하였다. 그리고 김CC의 전대 사실을 알고도 계약해지를 하지 않은 채 실제 점유자인 이EE, 서FF 등과 수의계약이 가능하다는 채DD의 말만 믿고 이EE, 서FF과 수의계약으로 2014학년도 대부계약을 체결하는 등 공유재산 관리업무를 부당하게 처리하였다. 따라서 원고의 행위는 국가공무원법 제56조 규정에 위배된 것으로 같은 법 제78조 제1항 제2호에 해당한다.

다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2015. 6. 23. 교원소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 교원소청심사위원회는 2015. 8. 12. 원고의 심사청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 4, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 토지는 학교의 교육기능과는 직접 관련이 없는 토지이고 학교와 약 2.5km 정도 떨어져 있어 학교의 행정업무와 교육업무를 모두 감독하여야 하는 원고로서는 이 사건 토지 관리업무에 전념하기는 어려웠던 점, 원고가 이 사건 학교에 부임할 당시 이미 이 사건 토지에 관한 무단점유 등의 문제가 고착화된 상태였던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 비위행위는 '비위의 정도가 약하고 경과실인 경우'에 해당할 뿐 아니라 '행위 당시의 여건, 그 밖에 사회통념상 적법하게 처리할 것을 기대하기가 극히 곤란하다고 인정되는 경우'에 해당하므로, 구 교육공무원징계양정 등에 관한 규칙(2015. 4. 9. 교육부령 제61호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 교육공무원 규칙'이라 한다) 제3조 제2항 제2호, 제3호에 따라 징계의결을 하지 아니할 수 있다. 또한 원고는 이 사건 토지를 방치해 온 전임자들과 달리 이 사건 토지의 점유현황을 조사하여 이EE, 서FF의 무단점유 사실을 밝혀냈고, 이EE, 서FF이 이 사건 토지를 계속하여 점유하고자 하는 태도가 매우 완강한 데다가 적치되어 있는 건설자재의 양도 상당하여 현실적으로 가능한 최선의 대책을 찾다가 이 사건 비위행위에 이르게 되었는바, 이 사건 비위행위는 '징계의결이 요구된 사람의 비위가 성실하고 능동적인 업무처리 과정에서 과실로 생긴 것으로 인정되는 경우'에 해당하므로, 구 교육공무원 규칙 제4조 제3항에 따라 그 정상을 참작하여 징계를 감경할 수 있다. 위와 같은 사정에 행정실장 채DD은 불문경고 처분을 받았다가 이에 대한 소청심사를 청구하여 위 불문경고 처분마저도 취소된 점 등을 더하여 보면, 이 사건 처분은 지나치게 무거워 부당하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 토지는 2006. 8. 21.경 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 '도시공원법'이라 한다)에서 정한 도시공원으로 지정되었다.

2) 김CC는 2005. 3. 1. 이 사건 학교장과 사이에 이 사건 토지 중 5,488㎡에 관하여 채소재배, 동물사육을 목적으로 대부계약을 체결하였고 그 후 매년 위 계약을 갱신하였다. 김CC는 2008. 3. 1. 이 사건 학교장과 사이에 이 사건 토지 중 4,907㎡에 관하여 건설자재적치를 목적으로 대부계약을 체결하였다가, 2008. 4. 1. 이 사건 토지 중 2,156㎡에 관하여 건설자재적치를 목적으로 대부계약을 체결한 후 2014. 2. 28.까지 매년 위 계약을 갱신하였다.

3) 한편 박GG이 이 사건 토지 중 일부 지상에 컨테이너를 설치하고 2009. 8. 1.경부터 위 컨테이너에서 거주하면서 이 사건 토지 일부를 무단으로 점유하였고, 장애인단체도 2012. 3. 1.경부터 이 사건 토지 일부를 무단으로 점유하였다.

4) 원고는 2012. 9. 1. 이 사건 학교의 교장으로 부임하여 그 무렵 행정실에서 근무하던 모BB으로부터 이 사건 토지에 관한 보고를 받고 이 사건 토지가 도시공원에 해당하여 건설자재적치 용도로 사용할 수 없음을 알게 되었다.

5) 원고는 2013. 1. 23.경 김CC에게 이 사건 토지 중 2,156㎡에 관한 대부계약을 갱신하지 않을 것이니 이 사건 토지 중 김CC가 점유하고 있는 부분을 원상복구하라는 내용의 통보를 하였다. 그러나 김CC는 이에 불응하면서 2013. 2. 28. 이 사건 토지 중 2,156㎡에 대한 대부계약이 종료된 이후에도 계속하여 이를 점유하였다.

6) 원고는 2013. 3. 18. 피고에게 이 사건 토지를 교육목적으로 활용할 계획이 없고 합법적인 사용 및 수익이 불가능하다고 하면서 공유재산법 제36조 제1항 제1호, 도시공원법 제29조 제1항에 따라 김포시 측에 매수청구를 하는 방법으로 이 사건 토지를 매각할 것을 요청하였다.

7) 피고는 2013. 4. 16. 원고에게 '이 사건 토지를 무단점유하고 있는 자들로부터 이 사건 토지를 인도받은 후 이 사건 토지를 입찰절차를 통해 대부하고, 이 사건 토지를 2~3년 이후에 매각하는 중기 매각대상에 포함시키겠다'는 내용의 회신을 하였다.

8) 원고는 2013. 7.경 채DD과 이 사건 토지에 대한 무단점유 문제를 논의한 결과, '원상복구 명령에도 불구하고 김CC가 계속하여 완강한 태도로 이 사건 토지 일부를 점유하고 있고 이러한 상황에서 이 사건 토지를 입찰하여 대부하기도 어려우므로, 우선 김CC와 사이에 대부계약을 체결하고 대부료를 지급받아 학교 재정을 늘리는 방안'을 택하기로 하였다.

9) 원고는 2013. 9. 24. 김CC와 사이에 이 사건 토지 중 2,156㎡에 관하여 대부기간 2013. 3. 1.부터 2014. 2. 28.까지, 대부료 13,798,400원으로 정하여 대부계약을 체결하였다.

10) 원고는 2013. 12.경 이 사건 토지에 대한 현장방문 등의 조사과정에서 김CC가 이 사건 토지 중 2,156㎡를 이EE, 서FF에게 무단으로 전대해 오고 있었음을 알게 되었다. 이에 원고는 김CC에게 더 이상 대부계약을 체결하지 않겠다고 하였으나, 김CC는 자신과 대부계약을 체결해 주면 이 사건 토지 일부에 건설자재를 적치해 놓고 있는 이EE, 서FF을 모두 퇴거시키겠다고 하면서 자신과 대부계약을 체결할 것을 요구하였고, 그 과정에서 김CC와 이EE, 서FF이 원고에게 서로 대부계약을 체결해 달라고 요구하면서 분쟁이 발생하였다.

11) 결국 원고는 2014. 6. 15.경 이EE과 사이에 이 사건 토지 중 2,034㎡에 관하여 대부료를 연 13,729,500원으로 정하여 대부계약을 체결하였고, 서FF과 사이에 이 사건 토지 중 1,032㎡에 관하여 대부료를 연 6,966,000원으로 정하여 대부계약을 체결하였으며, 김CC와는 더 이상 대부계약을 체결하지 않았다. 서FF, 이EE은 원고에게 위 각 대부계약에 따른 대부료를 지급하였다.

12) 원고는 2014. 7. 17. 감사원으로부터 이 사건 토지를 건설자재적치 용도로 대부하는 등 관리업무를 제대로 수행하지 못하였다는 내용으로 조사를 받게 되었다.

13) 원고는 그 후 2014. 7. 29. 이EE, 서FF에게 공유재산법 제83조에 따라 이 사건 토지에 대한 시설물 철거 등 원상복구 명령을 하였고, 그 후 2015. 12. 24.까지 10차례에 걸쳐 동일한 취지의 원상복구 명령을 하였다.

14) 원고의 위와 같은 원상복구 명령에도 불구하고 이EE과 서FF은 계속하여 이 사건 토지를 건설자재적치 용도로 사용하고 있다.

15) 원고는 2015. 6. 28. △△건설주식회사에 이 사건 토지에 적치된 건축자재의 이동 및 철거 공사비용을 문의한 결과, 주식회사 △△건설로부터 146,958,765원의 공사비용이 소요될 것으로 예상된다는 내용의 견적서를 받았다.

16) 피고는 2015. 5. 1. 채DD에게 "이 사건 토지가 건설자재적치장 용도로 사용될 수 없음에도 김CC와 사이에 '건설자재적치장'을 사용목적으로 대부계약을 체결하였고, 김CC가 계약만료(2013. 2. 28.) 이후에도 무단으로 토지를 점유하고 있었음을 알면서도 무단점유 기간을 소급해서 계약기간에 포함하였으며, 김CC가 대부받은 토지를 직접 사용하지 않고 전대한 사실을 알면서도 계약을 해지하지 않고 계약만료 시점인 2014. 2. 28.까지 이 사건 토지를 사용하도록 방치하였고, 2014학년도에는 법에 정당한 근거가 없어 수의계약을 할 수 없는데도 원고에게 수의계약이 가능한 것으로 보고하여 김CC로부터 전대받아 건설자재적치장과 고물상으로 사용해 오던 이EE, 서FF과 수의계약의 방법으로 대부계약을 체결하였다"라는 비위사실에 대하여 불문경고 처분을 하였다. 채DD은 이에 불복하여 경기도교육소청심사위원회에 소청심사를 청구하였고, 경기도교육소청심사위원회는 2015. 7. 23. 위 불문경고 처분을 취소하였다.

15) 한편 원고는 1987. 12. 5. 교육감표창을 받았고, 2002. 11. 28. 교육감표창을 받았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 3, 4, 갑 제4호증의 1, 2, 3, 갑 제5호증의 1, 2, 3, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제7호증의 3 내지 15, 갑 제12호증, 갑 제14호증의 1, 갑 제15, 16, 21호증, 을 제1, 2, 3호증의 각 기재 내지 영상, 변론 전체의 취지

라. 판단

학교를 대표하는 지위에 있는 교장은 국민교육의 중심인 학교교육의 책임자로서 고도의 자율성과 사회적 책임성이 있는 전문직인바, 교육의 자주성과 공공성을 견지하기 위하여는 다른 공무원들보다 더 높은 수준의 성실성과 윤리의식, 책임의식이 요구된다고 할 것이다. 그러나 위 다.에서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래 사정에 비추어 보면, 비록 견책이 경징계에 해당한다 하더라도 이 사건 처분은 지나치게 가혹하여 재량권을 벗어나거나 남용한 것으로서 위법하다.

1) 구 교육공무원 규칙 제3조 제2항은 '공무원징계령 시행규칙 별표 2의 문책정도의 순위 1에 해당하지 아니하는 사람이 비위의 정도가 약하고 경과실인 경우, 행위 당시의 여건, 그 밖에 사회통념상 적법하게 처리할 것을 기대하기가 극히 곤란하다고 인정되는 경우 등 어느 하나에 해당하는 경우에는 징계의결을 하지 아니할 수 있다'고 규정하고 있고, 구 공무원징계령 시행규칙(2015. 8. 19. 총리령 제1189호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 관련 [별표 2]는 '정책결정사항' 중 중요사항(고도의 정책사항)의 경우 최고감독자(결재권자)(1순위), 2단계 위의 감독자(2순위), 직상감독자(3순위), 비위행위자(담당자)(4순위) 순으로 문책정도의 순위를 정하고 있고, 일반적인 사항인 경우 직상감독자(1순위), 2단계 위의 감독자(2순위), 비위행위자(담당자)(3순위), 최고감독자(결재권자)(4순위) 순으로 문책정도의 순위를 정하고 있다. 그런데 이 사건 토지는 이 사건 학교에서 약 2.5km 정도 떨어져 있고 그 면적이 17,851㎡에 이르며, 건설자재가 적치된 상태로 사실상 방치되어 왔고 학생들의 교육을 위한 목적으로 사용되지도 아니하였는바, 위와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 토지의 관리업무가 중요사항이라거나 고도의 정책사항에 해당한다기보다는 일반적인 사항에 해당한다고 봄이 타당하고, 원고는 이 사건 학교의 교장으로서 '최고감독자(결재권자)'의 지위에 있으므로 문책정도의 순위는 4순위에 해당한다.

2) 김CC는 원고가 이 사건 학교에 부임하기 약 4년 6개월 전부터 이 사건 학교장과 사이에 이 사건 토지 일부에 관하여 건설자재적치를 목적으로 한 대부계약을 체결하였고, 이를 이EE, 서FF에게 무단으로 전대한 점, 이EE, 서FF은 이 사건 토지 지상에 상당한 양의 건설자재를 적치해 왔고, 그 외에도 박GG과 장애인단체도 이 사건 토지 일부를 무단으로 점유하고 있었던 점, 그럼에도 김CC 등 점유자들에 대하여 별다른 제재가 이루어지지 아니하였고, 이 사건 토지는 사실상 방치되어 온 점, 원고는 이 사건 학교에 부임한 때로부터 약 5개월 정도 지난 2013. 1. 23.경 김CC에게 이 사건 토지를 원상복구할 것을 요구하였으나 김CC가 이에 계속하여 불응한 점, 이에 원고는 피고에게 이 사건 토지의 합법적인 사용 및 수익이 불가능하다는 등의 이유로 이 사건 토지의 매각을 요청하였으나, 피고는 2~3년 후에야 이 사건 토지를 매각하겠다는 내용의 회신을 한 점, 이 사건 임야에 적치된 건축자재의 이동 및 철거비용으로 약 1억 4,000만 원이 소요될 것으로 예상되는데, 이EE, 서FF으로부터 위 비용을 징수할 수 있을지 여부도 불투명하였던 점, 원고는 2014. 7. 29.부터 10차례에 걸쳐 이EE, 서FF에게 이 사건 토지에 대한 원상복구 명령을 하였으나, 이EE, 서FF은 계속하여 이 사건 토지 일부를 건설자재적치 용도로 사용하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 토지에 대한 관리업무를 관련 법령에 따라 처리할 것을 기대하기는 극히 곤란한 상태였다고 봄이 타당하고, 이 경우 구 교육공무원 규칙 제3조 제2항 제3호에 따라 징계의결을 하지 아니할 수 있다.

3) 위 2)에서 본 사정에다가 원고는 채DD과 이 사건 토지에 대한 방안을 논의한 결과 김CC와 대부계약을 체결하여 대부료라도 지급받는 것이 현실적으로 더 나은 방안이라는 결론을 내리고 김CC와 사이에 다시 이 사건 토지 중 2,156㎡에 대한 대부계약을 체결하기에 이른 점, 그러나 그 후 이 사건 토지에 대한 현장조사 등을 실시한 결과 김CC가 이EE, 서FF에게 무단으로 이 사건 토지 중 2,156㎡를 전대하고 그에 따른 차임을 지급받고 있었던 사실이 밝혀지자, 원고는 김CC와는 더 이상 대부계약을 체결하지 않았고, 이EE, 서FF과 사이에 이 사건 토지 일부에 관한 대부계약을 체결한 뒤 이EE, 서FF으로부터 대부료를 지급받은 점, 김CC는 원고가 이 사건 학교에 부임하기 전부터 계속하여 이EE, 서FF에게 이 사건 토지 일부를 무단으로 전대하여 왔으나 이 사건 학교장은 김CC와 사이에 대부계약을 체결하였고, 원고가 부임한 후 현장조사 등을 실시한 결과 비로소 위 무단전대 사실이 밝혀지게 된 점 등에 비추어 보면 원고의 이 사건 비위행위는 성실하고 능동적으로 업무를 처리하는 과정에서 과실로 생긴 경우에 해당한다고 봄이 타당하고, 이 경우 구 교육공무원 규칙 제4조 제3항에 따라 징계를 감경할 수 있다.

4) 위 2), 3)에서 본 사정들에 비추어 보면, 원고의 이 사건 비위행위는 그 정도가 약하고 경과실인 경우에 해당하므로, 구 교육공무원 규칙 제3조 제2항 제2호에 따라 징계의결을 하지 아니할 수 있다.

5) 원고는 이 사건 처분 이전에 징계를 받은 적이 없고 교육감표창을 두 차례 받았으므로 구 교육공무원 규칙 제4조 제1항 제2호에 따라 징계를 감경할 수 있다.

6) 이 사건 비위행위는 공유재산 관리업무를 제대로 수행하지 아니한 것으로 구 교육공무원 규칙 제2조 [별표] 징계기준 중 '1. 사. 그 밖의 성실의무위반'에 해당하고, 위 2), 3)에서 본 사정들에 비추어 '비위정도가 약하고 경과실인 경우'에 해당한다고 봄이 타당한바, 위 징계기준에서 정한 징계는 견책이고, 구 교육공무원 규칙 제4조 제1항 제2호, 제3항, 제4항, 구 공무원징계령 시행규칙 제4조 제2항 [별표 3]에 따라 '견책'을 감경하면 '불문(경고)'가 된다.

3. 결론

원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.