서울행정법원 2009. 4. 23. 선고 2008구합44747 판결 [이주비]

주문과 같다.

1. 기초사실

가. 서울특별시 성동구청장(이하 ‘성동구청장’이라 한다)은 2006. 1. 4. 서울 성동구 ○○○ 일대 51,483.6㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)에 관하여 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 의한 주택재개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위하여 정비구역지정(안)에 대한 주민공람 공고를 한 다음 서울특별시장에게 정비구역지정신청을 하였고, 서울특별시장은 2006. 7. 20. 서울특별시 고시 제2006-254호로 이 사건 사업구역을 이 사건 사업의 시행을 위한 정비구역으로 지정·고시하였다.

나. 피고는 이 사건 사업의 시행을 목적으로 설립되어 2006. 10. 31. 성동구청장으로부터 설립인가를 받은 정비사업조합으로서 성동구청장에게 이 사건 사업에 관한 사업시행인가신청을 하였고, 성동구청장은 2007. 7. 5. 서울특별시 성동구 고시 제2007-51호로 이 사건 사업에 관한 사업시행인가를 고시하였다.

다. 원고는 2004. 6. 10. ○○○으로부터 이 사건 사업구역 내에 위치한 주거용 건축물인 서울 성동구 ○○○ 지상 다세대주택 201호를 임대차보증금 45,000,000원에 임차하고, 그곳에서 동생인 ○○○, 조카인 ○○○과 함께 거주하다가 이 사건 사업의 시행으로 인하여 다른 곳으로 이주하였다.

라. 피고는 이 사건 사업에 관한 관리처분계획을 작성하여 성동구청장에게 인가신청을 하였고, 성동구청장은 2008. 7. 3. 서울특별시 성동구 고시 제2008-43호로 이 사건 사업에 관한 관리처분계획을 인가하여 고시하였다. [인정근거] 갑 제1호증, 을 제4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장 및 이에 관한 판단

가. 당사자의 주장

(1) 원고의 주장

구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정전 시행규칙’이라 한다) 제54조 제2항이 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자 중 임대주택 입주권을 받지 않은 세입자에 대하여만 가구원수에 따른 3개월분의 주거이전비를 보상하도록 규정하였던 반면에, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정된 것, 이하 ‘개정후 시행규칙’이라 한다) 제54조 제2항은 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자에 대하여는 임대주택 입주권의 부여 여부와 관계없이 가구원수에 따른 4개월분의 주거이전비를 보상하도록 규정하고 있고, 그 부칙(제556호, 2007. 4. 12., 이하 ‘이 사건 부칙’이라 한다) 제4조는 개정후 시행규칙의 시행일인 2007. 4. 12. 이후에 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제15조 등에 따른 보상계획의 공고 및 통지를 한 사업부터 개정후 시행규칙 제54조 제2항을 적용하도록 규정하고 있다. 원고는 이 사건 사업구역 내의 주택을 임차하여 ○○○, ○○○과 함께 거주하다가 이 사건 사업의 시행에 따라 임대주택 입주권을 받기로 하면서 다른 곳으로 이주하게 되었는바, 피고가 이 사건 사업에 관하여 2007. 4. 12. 이전에 공익사업법 제15조에 따른 보상계획의 공고 및 통지를 한 바가 없는 이상, 이 사건 사업에 따른 주거이전비의 보상에 관하여는 개정후 시행규칙 제54조 제2항이 적용되어야 하므로, 피고는 원고에게 임대주택 입주권과는 별도로 도시근로자가구 가구원수 3인의 4개월분 주거이전비를 지급할 의무가 있다.

(2) 피고의 주장

피고는 2007. 1. 11. 이 사건 사업구역 내의 주거용 건축물의 세입자들에 대하여 주거이전비 보상대상자의 요건 및 주거이전비 산정방식 등에 관한 사항을 공고하였고, 2007. 1. 12. 세입자들에게 그와 같은 내용을 개별적으로 통지하였는바, 도시정비법에 의한 주택재개발정비사업이 갖는 사업진행과정의 특수성, 세입자들에 대한 보상으로 임대주택 입주권 외에 주거이전비까지 추가로 지급하는 경우 피고 조합원들의 재산권이 과도하게 침해되는 결과에 이르는 점, 이 사건 사업구역 내의 세입자들과 피고 사이에는 개정전 시행규칙에 따라 세입자에 대한 보상으로 임대주택 입주권과 주거이전비 중 하나만이 인정된다는 신뢰가 이미 형성되어 있었던 점 등을 고려하면, 피고가 2007. 1. 11. 및 2007. 1. 12. 세입자들에 대하여 한 주거이전비에 관한 공고 및 통지는 이 사건 부칙 제4조 소정의 보상계획 공고 및 통지에 준하는 것으로 볼 수 있고, 이는 2007. 4. 12. 이전에 이루어진 것이므로, 이 사건 사업에 관하여는 개정전 시행규칙 제54조 제2항이 적용되어야 한다. 설령 그렇지 않다고 하더라도, 개정후 시행규칙 제54조 제2항은 상위법령인 공익사업법 및 공익사업법 시행령에 위임의 근거가 없음에도 임대주택 입주권을 부여받는 세입자들에 대하여 주거이전비를 추가로 지급하도록 규정하여 사경제주체인 정비사업조합에 사회보장금의 부담을 과도하게 전가시키는 것이어서 위법하므로, 이 사건 사업에 관하여 개정후 시행규칙 제54조 제2항이 적용될 수는 없다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 피고는 2007. 1. 11. 이 사건 사업의 사업시행인가와 관련하여 도시정비법 제30조 제5호, 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 제18조 등에 의거하여 이 사건 사업구역 내의 주택 세입자들을 대상으로 2007. 1. 17.부터 2007. 2. 15.까지 사이에 임대주택 및 주거이전비 신청을 접수한다는 내용으로 ‘임대주택공급 및 주거이전비 신청 접수 공고’라는 제목의 공고문을 작성하여 이 사건 사업구역 내의 게시판 등에 게시하였는데(이하 ‘이 사건 공고’라 한다), 그 공고문에는 임대주택 및 주거이전비 보상대상자를 ‘이 사건 사업구역 내에 거주하는 세입자로서 2005. 10. 4.부터 사업시행인가로 인하여 이주하는 날까지 계속하여 거주하고 있는 무주택세대(주거이전비 신청자는 무주택 여부와 상관없음)’로, 주거이전비 지급기준을 ‘도시근로자 가구원수별 월평균 가계지출비를 기준으로 가구원수에 따른 3월분’으로 하고, 임대주택과 주거이전비 중 하나를 선택하여 신청기간 내에 신청하여야 한다는 등의 사항이 기재되어 있었다.

(2) 피고는 2007. 1. 12. 이 사건 사업의 사업시행인가신청을 위하여 도시정비법 제30조 제5호, 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 제18조 등에 의거하여 이 사건 사업구역 내의 주택 세입자들을 대상으로 2007. 1. 17.부터 2007. 2. 15.까지 사이에 임대주택 및 주거이전비 신청을 접수한다는 내용으로 ‘임대주택공급 및 주거이전비 신청 세입자 접수 통보’라는 제목의 통지서를 작성하여 임대주택 공급신청서, 주거이전비 지급신청서, 거주사실확인서 등의 서류양식(거주사실확인서 양식은 세입자가 자신의 거주지 주소와 가옥주 성명, 세대구성 상황 등을 기재하도록 되어 있었다)과 함께 이 사건 사업구역 내의 주택 세입자들에게 우송하였는데(이하 ‘이 사건 통지’라 한다), 그 통지서에는 위 공고문과 같은 내용의 임대주택 및 주거이전비 보상대상자, 주거이전비 지급기준 등에 관한 사항이 기재되어 있었다.

(3) 원고는 2007. 2. 12.경 피고에게 이 사건 사업구역 내의 주택 세입자로서 임대주택의 공급을 원한다는 내용의 임대주택 공급신청서를 제출하였는데, 당시 그 신청서에는 주거이전비를 지급받지 않고 임대주택을 공급받고자 한다는 내용이 기재되어 있었다. [인정근거] 갑 제3호증, 을 제2호증의 1, 제3호증의 1의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 이 사건 사업에 관한 개정후 시행규칙 제54조 제2항의 적용 여부

도시정비법 제38조, 제40조 제1항 본문에 의하면, 정비사업의 시행자는 정비구역 안에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업법 제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있고, 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 공익사업법을 준용하여야 하는 점, 공익사업법 제2조, 제78조에 의하면, 세입자는 사업시행자가 취득 또는 사용할 토지에 관하여 임대차 등에 의한 권리를 가진 관계인으로서 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항 본문에 해당하는 경우에는 주거이전에 필요한 비용을 보상받을 권리가 있는 점(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007다8129 판결 참조), 도시정비법에는 위 공익사업법 규정들의 준용을 배제한다는 명시적 규정이나 그 준용이 배제됨을 전제로 한 규정이 없는 점 등에 비추어 보면, 도시정비법에 의한 주택재개발사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자에 대하여는 공익사업법 제78조 제5항 및 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항 본문의 주거이전비 보상에 관한 규정이 준용된다. 한편, 이 사건 부칙 제4조는 개정후 시행규칙의 시행일 이후에 공익사업법 제15조(공익사업법 제26조 제1항에 의하여 준용되는 경우 포함, 이하 같음)에 따른 보상계획을 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 사업부터는 개정후 시행규칙 제54조 제2항을 적용한다고 규정하고 있고, 이는 그 문언 및 취지 등에 비추어 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비의 보상에 있어서 공익사업법 제15조에 따른 보상계획의 공고 및 통지가 개정후 시행규칙의 시행일인 2007. 4. 12. 이전에 이미 이루어진 사업의 경우에는 개정전 시행규칙 제54조 제2항을 적용하고 그렇지 않은 사업의 경우에는 개정후 시행규칙 제54조 제2항을 적용하도록 하는 의미로 해석되는 점, 공익사업법 제14조 내지 제16조에 의하면, 공익사업의 시행자는 사업시행을 위하여 사업인정 이전에 협의에 의한 토지, 물건 등의 취득 또는 사용이 필요한 때에는 그 토지, 물건 등을 조사하고 그 소재지와 소유자 및 관계인 등을 특정하여 일정한 형식의 토지조서 및 물건조서를 작성한 다음, 사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기, 방법, 절차 등을 기재한 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하는 한편 소유자 및 관계인에게 개별적으로 통지하고, 그러한 내용을 일반인이 열람할 수 있도록 함으로써 그에 관하여 이의가 있는 소유자 및 관계인 등에게 이의제기의 기회를 부여한 후에, 소유자 및 관계인과 사이에 보상에 관한 협의를 진행하는 일련의 절차를 거쳐야 하는데, 이 사건 부칙 제4조 소정의 공익사업법 제15조에 따른 보상계획의 공고 및 통지가 위와 같은 일련의 절차에서의 보상계획 공고 및 통지와는 다른 의미를 가지는 것으로 볼 수는 없고, 오히려 이 사건 부칙 제4조의 취지는 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비 등 개별적인 보상의 기준에 관한 개정전 시행규칙상의 규정이 개정후 시행규칙과 같이 개정되어 시행되는 과정에서 새로운 보상 기준의 적용시점을 개별적인 보상별로 다르게 인정할 경우에 야기될 수 있는 혼란을 방지하면서 신속하고 원활한 공익사업의 진행을 도모하기 위하여 공익사업법 제15조에 따른 보상계획의 공고 및 통지가 2007. 4. 12. 이전에 이루어졌는지 여부에 따라 그 공익사업에 대한 새로운 보상 기준의 적용 여부를 일률적으로 정하도록 한 것으로 보이는 점, 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비가 세입자의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하려는 정책적인 목적과 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 하는 사회보장적인 차원에서 지급하는 금원의 성격을 갖는 것인 만큼(대법원 2006. 4. 27. 선고 2006두2435 판결 등 참조), 개정전 시행규칙 제54조 제2항의 존속에 관한 신뢰보호의 필요성이 개정후 시행규칙 제54조 제2항을 통하여 달성하려는 공익보다 크다고 보기는 어려운 점, 도시정비법 제30조 및 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례 제18조 제1항에 의하면, 정비사업의 시행자는 사업시행인가신청을 함에 있어서 임대주택의 건설계획이 포함된 사업시행계획서와 함께 임대주택 공급대상자 명부를 첨부하도록 되어 있는데, 피고의 이 사건 공고 및 통지는 그 내용 등에 비추어 세입자들의 거주사실확인서 제출 등을 통하여 이 사건 사업구역 내 주거용 건축물의 세입자들을 특정하는 한편 그 세입자들 중 임대주택 공급신청자를 확정함으로써 임대주택 건설계획 및 임대주택 공급대상자 명부를 작성하는 데 주된 목적이 있는 것으로 보일 뿐, 이 사건 사업구역 내 주거용 건축물의 세입자들이 이미 특정된 상태에서 그들과의 보상협의를 위하여 주거이전비 보상계획을 공고 및 통지한 것으로 보이지는 않는 점(피고가 2007. 1. 12.경 원고에게 이 사건 통지를 하였음을 인정할 만한 자료도 없다) 등을 종합하여 보면, 피고의 이 사건 공고 및 통지가 이 사건 부칙 제4조 소정의 공익사업법 제15조에 따른 보상계획 공고 및 통지에 준하는 것으로 볼 수는 없고, 사업의 성격상 공익사업법 제15조에 따른 보상계획 공고 및 통지를 예정하고 있는 이 사건 사업에 있어서 2007. 4. 12. 이전에 그러한 보상계획 공고 및 통지가 이루어졌음을 인정할 만한 다른 자료도 없으므로, 이 사건 사업시행으로 인한 주거이전비의 보상에 관하여는 이 사건 부칙 제4조에 의하여 개정후 시행규칙 제54조 제2항이 적용되어야 한다.

(2) 개정후 시행규칙 제54조 제2항의 위법 여부

공익사업법 제78조 제5항은 주거용 건물의 거주자에 대하여 주거이전에 필요한 비용을 보상하여야 한다고 규정하고 있는바, 개정후 시행규칙 제54조 제2항은 주거용 건축물의 거주자 중 세입자에 대한 주거이전비 보상의 요건과 보상액 산정방법에 관한 규정으로서 앞서 본 바와 같은 주거용 건축물 세입자에 대한 주거이전비 보상의 성격에 비추어 모법인 공익사업법 제78조 제5항에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 주거이전비 보상에 관한 사항을 구체화·명확화한 것으로 볼 수 있으므로(주거용 건축물의 세입자에 대한 임대주택 입주권의 부여는 도시정비법 제50조 제3항, 도시정비법 시행령 제54조 제2항, 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례 제32조에 기한 것으로서 주거이전비 보상과는 법적 근거를 달리하는 것인 만큼, 주거용 건축물의 세입자에 대하여 임대주택 입주권뿐만 아니라 주거이전비 보상까지 이루어진다고 하여 그 주거이전비 보상이 공익사업법 제78조 제5항이 예정하고 있는 범위를 벗어난 것이라고 할 수는 없다), 개정후 시행규칙 제54조 제2항이 상위법령에 위임의 근거가 없어 위법하다고 할 수는 없다.

(3) 주거이전비의 액수

이 사건 사업의 사업시행인가고시일인 2007. 7. 5. 당시 도시근로자가구의 가구원수 3인 기준 월평균 가계지출비(2007년 3/4분기)가 2,817,933원인 사실은 이 법원에 현저하므로, 피고가 원고에게 지급하여야 할 주거이전비는 11,271,732원(2,817,933원 × 4개월)이 된다.

(4) 소결론

피고는 원고에게 주거이전비 11,271,732원 및 이에 대하여 소장 송달 다음날인 2008. 9. 27.부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.