헌법재판소 2022. 8. 31. 선고 2020헌바307 결정 [교육환경 보호에 관한 법률 제8조 제1항 제1호 등 위헌소원]

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 (지번 생략) 일원 6개 필지 18,468.3㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 콘도미니엄 3개 동 각 지하 6층, 지상 77층 및 숙박부대시설 1개 동 지하 6층 지상 22층, 총 연면적 315,513.5㎡, 객실 1,461개 규모의 건축물(이하 ‘이 사건 휴양콘도미니엄’이라 한다)을 신축하고자 ① 2018. 3. 15.경 ○○교육지원청 교육장(이하 ‘교육장’이라 한다)에게 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제6조 제1항에 의한 교육환경에 미치는 영향에 관한 평가서를 제출하며 그 승인을 신청하였고, ② 2018. 5. 14.경 ○○시장에게 건축법 제 11조 제1항에 따라 건축허가신청을 하였다. 이 사건 사업부지는 인근인 ○○시 ○○구 ○○로 (지번 생략)에 ○○초등학교가, 같은 구 □□로 (지번 생략)에 ○○유치원이 있어 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제8조 제1항에 따른 교육환경보호구역 중 ○○초등학교를 기준으로 일부는 절대보호구역, 나머지는 상대보호구역에, ○○유치원을 기준으로 일부가 상대보호구역에 해당한다.

가. 2020헌바307 사건

(1) 교육장은 2018. 7. 24. 청구인에게 콘도미니엄업은 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제9조 제27호에 따른 교육환경보호구역에서의 금지되는 행위 및 시설에 해당된다는 이유로 교육환경평가서 승인신청을 반려하였다.

(2) 청구인은 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 부산지방법원은 2019. 4. 18. 청구인의 청구를 기각하였다(부산지방법원 2018구합24309). 청구인은 이에 불복하여 항소하였으나 2019. 9. 6. 그 항소가 기각되었다(부산고등법원 2019누21481). 청구인은 상고하는 한편, 그 상고심 계속 중인 2019. 12. 26.경 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제8조 제1항 제1호 및 구 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제9조 제27호에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였다. 대법원은 2020. 4. 29. 청구인의 상고를 기각하고(대법원 2019두52799), 같은 날 위 제청신청도 기각하였다(대법원 2019아723). 이에 청구인은 2020. 5. 28. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하고, 2021. 3. 18. 구 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제16조 제1항 중 제9조 제27호 부분을 심판대상으로 추가하였다.

나. 2020헌바308 사건

(1) 교육장은 2018. 7. 23. ○○시장에게 교육환경보호구역 내에 있는 이 사건 사업부지에서는 휴양콘도미니엄업 시설은 설치할 수 없다는 내용의 검토의견을 회신하였고, 이에 ○○시장은 2018. 7. 26. 청구인에게 교육환경보호구역 내 금지행위에 대하여 해운대교육지원청 협의 결과 신축장소는 ○○초등학교 교육환경보호구역 중 절대보호구역에 일부 해당되고 휴양콘도미니엄은 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제9조 제27호에 따른 교육환경보호구역에서 금지되는 행위 및 시설에 해당되어 ‘교육환경 보호에 관한 법률’에 위반된다는 이유로 건축허가신청을 불허가하는 처분을 하였다.

(2) 청구인은 위 불허가처분의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 부산지방법원은 2019. 4. 18. 청구인의 청구를 기각하였다(부산지방법원 2018구합 24361). 청구인은 이에 불복하여 항소하였으나 2019. 9. 6. 그 항소가 기각되었다(부산고등법원 2019누21498). 청구인은 상고하는 한편, 그 상고심 계속 중인 2019. 12. 26.경 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제8조 제1항 제1호 및 구 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제9조 제27호에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였다. 대법원은 2020. 4. 29. 청구인의 상고를 기각하고(대법원 2019두52805), 같은 날 위 제청신청도 기각하였다(대법원 2019아726). 이에 청구인은 2020. 5. 28. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하고, 2021. 3. 18. 구 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ 제16조 제1항 중 제9조 제27호 부분을 심판대상으로 추가하였다.

2. 심판대상

가. 청구인은 ‘교육환경 보호에 관한 법률’(이하 ‘교육환경보호법’이라 한다) 제8조 제1항 제1호와 구 교육환경보호법 제9조 제27호 그리고 같은 법 제16조 제1항 중 제9조 제27호 부분에 대하여 이 사건 심판청구를 하였다. 그런데 이 중 공중위생관리법상의 숙박업 및 관광진흥법상의 호텔업을 교육환경보호구역에서 금지되는 행위 및 시설로 규정한 구 교육환경보호법 제9조 제27호와 관련하여 예비적으로 구 교육환경보호법 제9조 제27호 중 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’의 해석과 관련한 한정위헌청구 및 구 교육환경보호법 제9조 각호 외의 부분 중 ‘행위 및 시설’의 해석 특히 같은 조 제27호상 업종의 경계의 해석과 관련한 한정위헌청구를 하였으나, 위 각 한정위헌청구는 구 교육환경보호법 제9조 제27호에 관한 심판청구의 일부분에 불과하므로 이를 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다. 또한 청구인은 교육환경보호법 제8조 제1항 제1호 전체에 대한 심판청구를 하고 있으나, 이 중 학교설립예정지에 관한 괄호 부분은 청구인 및 당해사건과 관련이 없으므로 심판대상조항에서 제외한다. 다음으로 구 교육환경보호법 제9조 제27호와 관련한 청구인의 주장은, 위 조항의 ‘숙박업’에 휴양콘도미니엄업이 포함되는지 여부가 불명확하여 명확성원칙을 위반하고, 휴양콘도미니엄업을 다른 숙박업 및 호텔업과 똑같이 취급하여 금지하는 것은 평등원칙을 위반하며, 과잉금지원칙을 위반하여 교육환경보호구역 내에서 휴양콘도미니엄업을 영위하고자 하는 자의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해한다는 것이므로, 구 교육환경보호법 제9조 제27호 중 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’ 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다.

나. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘교육환경 보호에 관한 법률’(2016. 2. 3. 법 률 제13937호로 제정된 것) 제8조 제1항 제1호 중 ‘학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역’ 부분(이하 ‘절대보호구역 설정조항’이라 한다)과 구 ‘교육환경 보호에 관한 법률’ (2016. 2. 3. 법률 제13937호로 제정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18457호로 개정되기 전의 것) 제9조 제27호 중 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’ 부분(이하 ‘이 사건 금지조항’이라 한다) 및 같은 법 제16조 제1항 가운데 제9조 제27호 중 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’ 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

교육환경 보호에 관한 법률(2016. 2. 3. 법률 제13937호로 제정된 것) 제8조(교육환경보호구역의 설정 등) ① 교육감은 학교경계 또는 학교설립예정지 경계(이하 "학교경계등"이라 한다)로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 다음 각 호의 구분에 따라 교육환경보호구역으로 설정ㆍ고시하여야 한다.

1. 절대보호구역: 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역(학교설립예정지의 경우 학교경계로부터 직선거리 50미터까지인 지역) 구 교육환경 보호에 관한 법률(2016. 2. 3. 법률 제13937호로 제정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18457호로 개정되기 전의 것) 제9조(교육환경보호구역에서의 금지행위 등) 누구든지 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습과 교육환경 보호를 위하여 교육환경보호구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 상대보호구역에서는 제14호부터 제29호까지에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 지역위원회의 심의를 거쳐 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다. 27."공중위생관리법"제2조 제2호에 따른 숙박업 및"관광진흥법"제3조 제1항 제2호 가목에 따른 호텔업("국제회의산업 육성에 관한 법률"제2조 제3호에 따른 국제회의시설에 부속된 숙박시설은 제외한다) 제16조(벌칙) ① 제9조를 위반하여 교육환경보호구역에서 금지된 행위 또는 시설을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. [관련조항] 교육환경 보호에 관한 법률(2016. 2. 3. 법률 제13937호로 제정된 것) 제8조(교육환경보호구역의 설정 등) ① 교육감은 학교경계 또는 학교설립예정지 경계(이하 "학교경계등"이라 한다)로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 다음 각 호의 구분에 따라 교육환경보호구역으로 설정ㆍ고시하여야 한다.

2. 상대보호구역: 학교경계등으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대보호구역을 제외한 지역 교육환경 보호에 관한 법률(2021. 9. 24. 법률 제18457호로 개정된 것) 제9조(교육환경보호구역에서의 금지행위 등) 누구든지 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습과 교육환경 보호를 위하여 교육환경보호구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 상대보호구역에서는 제14호부터 제27호까지 및 제29호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 지역위원회의 심의를 거쳐 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다. 27."공중위생관리법"제2조 제1항 제2호에 따른 숙박업 및"관광진흥법"제3조 제1항 제2호에 따른 관광숙박업("국제회의산업 육성에 관한 법률"제2조 제3호에 따른 국제회의시설에 부속된 숙박시설과 규모, 용도, 기간 및 학습과 학교보건위생에 대한 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 숙박업 또는 관광숙박업은 제외한다) 공중위생관리법(1999. 2. 8. 법률 제5839호로 제정된 것) 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

2. "숙박업"이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다. 다만, 농어촌에 소재하는 민박등 대통령령이 정하는 경우를 제외한다. 구 공중위생관리법 시행령(2016. 3. 22. 대통령령 제27044호로 개정되고, 2019. 4. 9. 대통령령 제29680호로 개정되기 전의 것) 제2조(적용제외 대상) ①"공중위생관리법"(이하 "법"이라 한다) 제2조 제1항 제2호 단서의 규정에 의하여 숙박업에서 제외되는 시설은 다음 각호와 같다. 1."농어촌정비법"에 따른 농어촌민박사업용 시설 2."산림문화ㆍ휴양에 관한 법률"에 따라 자연휴양림 안에 설치된 시설 3."청소년활동진흥법"제10조 제1호에 의한 청소년 수련시설 4."관광진흥법"제4조에 따라 등록한 외국인관광 도시민박업용 시설 구 학교보건법(2016. 1. 27. 법률 제13879호로 개정되고, 2016. 2. 3. 법률 제13946호로 개정되기 전의 것) 제5조(학교환경위생 정화구역의 설정) ① 학교의 보건ㆍ위생 및 학습 환경을 보호하기 위하여 교육감은 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교환경위생 정화구역을 설정ㆍ고시하여야 한다. 이 경우 학교환경위생 정화구역은 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200미터를 넘을 수 없다. 제6조(학교환경위생 정화구역에서의 금지행위 등) ① 누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.

13. 호텔, 여관, 여인숙

3. 청구인의 주장

교육환경보호법 제9조 제27호는 ‘휴양콘도미니엄업’을 이와는 본질적으로 다른 ‘호텔, 여관, 여인숙’ 등 다른 숙박업과 동일하게 취급하여 평등원칙을 위반한다. 교육환경보호법 제9조 및 제16조 제1항에 따르면, 제9조를 위반하여 교육환경보호구역에서 금지된 행위 또는 시설을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하게 되므로 법률조항의 예측가능성과 명확성이 강하게 요청됨에도, 교육환경보호법 제9조 제27호는 교육환경보호구역에서 금지하는 행위 및 시설로서 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’이라고만 규정하여 교육환경보호법의 측면에서 금지하는 숙박 유형의 범위를 예측하기 어렵게 함으로써 죄형법정주의, 포괄위임금지원칙, 명확성원칙 등을 위반한다. 종전 학교보건법이 적용되던 시기부터 ‘휴양콘도미니엄업’에 대해서는 이를 금지시설로 보지 않았던 행정실무가 정착되어 왔음에도 교육환경보호법 제9조 제27호가 ‘휴양콘도미니엄업’을 그 규제대상에 포함시키는 것과, 청소년보호법 등이 휴양콘도미니엄업을 일반 숙박업을 비롯한 호텔업과 달리 취급하고 있고 공중위생관리법상 숙박업과 관광진흥법에 따른 관광숙박업을 구별하는 입법례가 많은 점 등을 고려할 때 교육환경보호법 제9조 제27호가 휴양콘도미니엄업을 금지되는 시설 및 행위로 규정하거나 위 조항을 그와 같이 해석하는 것은 체계정당성 원리에 위반된다. 휴양콘도미니엄업에 있어 직업수행의 장소는 매우 큰 의미를 지닌다는 점에서 심판대상조항이 교육환경보호구역 내에서 휴양콘도미니엄업을 금지하는 것은 기본권을 과도하게 침해하는 것이고, 특히 절대보호구역 설정조항은 해당 부지 주변 50미터에 학교시설의 ‘출입구’가 있다는 우연한 사정으로 휴양콘도미니엄업을 전면적으로 금지하고 있으므로, 이는 휴양콘도미니엄업을 영위하는 사람의 직업수행의 자유와 재산권을 중대하게 침해한다.

4. 이 사건 처벌조항에 관한 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원은 위헌 여부 심판의 제청신청을 하여 그 신청이 기각된 때에만 청구할 수 있는 것이므로, 청구인이 당해 소송법원에 위헌 여부 심판의 제청신청을 하지 않았고 따라서 법원의 기각결정도 없었던 부분에 대한 심판청구는 그 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법하다 (헌재 1997. 8. 21. 93헌바51; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌바17 등 참조). 청구인은 2021. 3. 18. 청구취지변경신청서를 통해 이 사건 처벌조항인 구 교육환경보호법 제16조 제1항 중 제9조 제27호 부분을 심판대상으로 추가하였으나, 이 사건 심판청구의 당해사건은 행정사건으로서 청구인은 이 사건 처벌조항에 대하여는 위헌법률심판제청 신청을 하지 않았고 따라서 이에 대한 법원의 기각 결정을 받은 바가 없으므로, 이 사건 처벌조항에 대한 심판청구는 그 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

5. 절대보호구역 설정조항 및 이 사건 금지조항에 관한 판단

이하에서는 ‘절대보호구역 설정조항’과 ‘이 사건 금지조항’을 합하여 ‘심판대상조항’이라 칭하기로 한다.

가. 입법연혁

(1) 구 학교보건법상 학교환경위생 정화구역 조항 입법연혁

교육환경보호법상의 교육환경보호구역 제도는 구 학교보건법상의 학교환경위생 정화구역 제도가 전신이다. 1967. 3. 30. 법률 제1928호로 제정된 학교보건법 제5조는 서울특별시ㆍ부산시 및 도교육위원회는 대통령령이 정하는 바에 의하여 학교환경위생 정화구역을 설정하여야 한다고 규정하고, 제6조 제1항은 누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 소음ㆍ진동ㆍ악취 등의 발생으로 학생의 학습에 지장이 있다고 인정되는 행위와 학교보건위생에 영향을 끼치는 비위생적인 시설 및 행위를 하여서는 아니된다고 규정함으로써 학교환경위생 정화구역 설정의 근거조항을 두었으나, 정화구역의 내용이나 금지되는 시설 및 행위가 무엇인지에 대해 구체적으로 법률에 규정하지 아니하였다. 다만 1970. 9. 14. 문교부령 제268호로 제정된 구 학교보건법 시행규칙 제2조에서 처음으로 금지되는 행위 및 시설로 ‘공해 발생행위 또는 시설, 유흥음식장소, 극장ㆍ도살장ㆍ화장장ㆍ총포화약류의 제조장 및 그 저장소, 오물매립장 등, 공중목욕장 중 휴게실 및 터키탕, 전염병원, 노점ㆍ행상’ 등을 규정하였고 그 후 몇 차례 개정을 통해 금지되는 행위 및 시설을 추가하였다. ‘숙박업’ 종류가 처음으로 학교환경위생 정화구역 내에서 금지되는 영업으로 규정된 것은 1976. 1. 10. 문교부령 제376호로 개정된 구 학교보건법 시행규칙에서였으며 위 시행규칙 제2조 제2호에서 ‘숙박업법의 규정에 의한 호텔, 여관 및 여인숙 영업’으로 규정하였다. 1981. 2. 28. 법률 제3374호로 개정된 구 학교보건법에 이르러서야 당시 학교보건법 시행규칙에 규정되어 있었던 정화구역 내의 금지 시설 조항을 법률의 단계로 끌어올려 제6조 제1항 각호에 규정하였는데, 제6조 제1항 제11호로 ‘호텔, 여관, 여인숙’을 규정하였고, 2007. 12. 14. 법률 제8678호로 개정된 구 학교보건법에서는 제6조 제1항 제13호로 조문의 위치만을 이동하였을 뿐 2016. 2. 3. 교육환경보호법의 제정으로 구 학교보건법 제6조가 삭제되기까지 그 내용은 동일하였다. 한편, 위 1981. 2. 28. 법률 제3374호로 개정된 구 학교보건법은 제5조 제1항에서 학교경계선으로부터 200미터를 초과하지 않는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교환경위생 정화구역을 설정하도록 하였다.

(2) 교육환경보호법의 제정과 심판대상조항의 입법연혁

(가) 2016. 2. 3. 법률 제13937호로 교육환경보호법이 제정되어 종전 구 학교보건법에서 규율하던 ‘교육환경’에 관한 부분을 독립적으로 규율하게 되었다. 교육환경보호법 제8조 제1항은 교육감에게 학교경계 또는 학교설립예정지 경계(이하 ‘학교경계등’이라 한다)로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 교육환경보호구역으로 설정ㆍ고시하여야 한다고 규정하고, 학교출입문으 로부터 직선거리로 50미터까지인 지역(학교설립예정지의 경우 학교경계로부터 직선거리 50미터까지인 지역)을 ‘절대보호구역’으로(제1호), 학교경계등으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대보호구역을 제외한 지역을 ‘상대보호구역’으로(제2호) 구분하였다. 종전 구 학교보건법하에서는 같은 법 시행령에서 ‘절대정화구역’과 ‘상대정화구역’을 규정하였던 것(제3조)에 비해 교육환경보호법하에서는 법률에서 ‘절대보호구역’과 ‘상대보호구역’을 명확하게 규정하였다(제8조)는 점에서 차이가 있으나, 그 점을 제외하고는 구 학교보건법상의 학교환경위생 정화구역 제도와 교육환경보호법상의 교육환경보호구역 제도는 ‘학교환경위생 정화구역’이 ‘교육환경보호구역’으로, ‘절대정화구역’이 ‘절대보호구역’으로, ‘상대정화구역’이 ‘상대보호구역’으로 각각 용어만 바뀌었을 뿐 그 기능 및 내용에 있어 큰 차이가 없다.

(나) 2016. 2. 3. 제정된 교육환경보호법 제9조 본문은 "누구든지 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습과 교육환경 보호를 위하여 교육환경보호구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다."라고 하면서 제1호부터 제29호까지 금지행위 및 시설을 규정하고 있다. 당시 위 각호 중에서, 제27호는 교육환경보호구역에서 금지되는 행위 및 시설로서 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업 및 관광진흥법 제3조 제1항 제2호 가목에 따른 호텔업(국제회의산업 육성에 관한 법률 제2조 제3호에 따른 국제회의시설에 부속된 숙박시설은 제외한다)’을 규정하였다. 숙박업법은 공중위생법을 거쳐 공중위생관리법으로 법명을 바꾸어가며 폐지, 제정되었고, 교육환경보호법 제정 당시 시행 중이던 구 공중위생관리법 제2조 제1항 제2호에서는 ‘숙박업’을 ‘손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업’이라고 규정하고, 같은 조 제2항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제4조 제1호에서 숙박업을 세분하여 취사시설을 제외하는 ‘일반숙박업(가목)’과 취사시설을 포함하는 ‘생활숙박업(나목)’으로 구분하였다. 이것은 폐지 전 숙박업법에서 ‘숙박업’을 ‘호텔, 여관, 여인숙’과 같이 유형으로 구분하여 규정하였던 것과는 달리, 명칭을 불문하고 숙박업의 실질을 갖춘 모든 유형의 영업이 숙박업법상의 숙박업에 포함될 수 있도록 규정한 것이다. 교육환경보호법이 제정되면서 제9조 제27호에서 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’으로 규정한 것은 법 제정 당시의 공중위생관리법령의 규정을 그대로 반영한 것이라 할 수 있다. 한편 2021. 9. 24. 법률 제18457호로 개정된 현행 교육환경보호법 제9조 제27호는 교육환경보호구역의 금지시설로 ‘공중위생관리법 제2조 제1항 제2호에 따른 숙박업 및 관광진흥법 제3조 제1항 제2호에 따른 관광숙박업’으로 규정하였는데, 그 개정이유는 ‘휴양콘도미니엄업 시설이 교육환경보호구역에서의 금지시설임을 명확히 규정함으로써 현행 제도의 운영상에 나타난 일부 미비점을 개선ㆍ보완하려는 것’이다.

나. 쟁점의 정리

(1) 이 사건 금지조항은 교육환경보호구역에서 금지하는 행위 및 시설로서 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’을 규정하고 있는바, 위와 같은 규정이 명확성원칙을 위반하는지 여부를 살펴보기로 한다. 아울러 이 사건 금지조항이 ‘휴양콘도미니엄업’을 ‘호텔, 여관, 여인숙’과 같은 다른 숙박시설의 영업과 동일하게 교육환경보호구역에서 금지하는 것이 평등원칙을 위반하는지 여부도 살펴보기로 한다. 또한 이 사건 금지조항에 따라 학교경계등으로부터 직선거리로 200미터인 교육환경보호구역에서 숙박시설을 갖추고 영업을 하는 것이 원칙적으로 금지되고, 특히 절대보호구역 설정조항에 따라 ‘학교출입문’으로부터 ‘50미터’까지이기만 하면 예외 없이 숙박업이 금지되므로 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 해당 부지 내에서 휴양콘도미니엄 시설을 건축하여 영업하고자 하는 자의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하는지 여부를 살펴보기로 한다.

(2) 한편, 청구인은 이 사건 금지조항이 포괄위임금지원칙, 죄형법정주의 등을 위반하고 있다고 주장하나, 이 사건 심판의 당해사건은 행정사건일 뿐만 아니라 청구인이 다투고자 하는 것도 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’의 의미가 불명확하다는 것인바, 이 사건 금지조항에 대하여 명확성원칙 위반 여부에 관해 살펴보는 이상 더 나아가 판단하지 아니한다. 그 밖에 청구인은 심판대상조항이 체계정당성에 위배된다고도 주장하나, 청구인의 이 부분 주장은 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반된다는 주장과 실질적으로 동일하므로, 심판대상조항에 대하여 과잉금지원칙을 위반하여 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하는지 여부를 판단하는 이상 이 부분 주장 역시 별도로 판단하지 아니한다.

다. 이 사건 금지조항의 명확성원칙 위반 여부

이 사건 금지조항은 교육환경보호구역에서 금지하는 행위 및 시설로서 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’을 규정하고 있는바, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반 국민이 이 규정으로부터 당해사건에서 문제된 ‘휴양콘도미니엄업’이 교육환경보호구역 안에서 금지되는 숙박업에 포함된다는 것을 충분히 예측할 수 있는지가 문제이다. 어떠한 법규범이 명확한지 여부를 판단하기 위하여는 당해 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 당해 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부를 살펴보아야 한다. 이 때 법규범의 의미내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 된다. 그러므로 이 사건 금지조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 이 사건 금지조항의 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 참조).

(1) 이 사건 금지조항이 명시한 ‘공중위생관리법 제2조 제2호’는 ‘숙박업’을 ‘손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업’이라고 일반적인 형태로 정의하고 특정한 업종을 한정하고 있지 않아, 숙박업의 실질을 갖춘 영업이라면 모두 ‘공중위생관리법 제2조 제2호’에 따른 ‘숙박업’에 해당한다고 볼 수 있다. 그런데 ‘휴양콘도미니엄업’은 ‘관광객의 숙박과 취사에 적합한 시설을 갖추어 이를 그 시설의 회원이나 공유자, 그 밖의 관광객에게 제공하거나 숙박에 딸리는 음식ㆍ운동ㆍ오락 등에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이용하게 하는 업’으로서(관광진흥법 제3조 제1항 제2호 나목) 그 개념 자체로부터 ‘공중위생관리법 제2조 제2호’가 규정한 ‘숙박업’에 해당한다는 것을 알 수 있다. 공중위생관리법은 공중이 이용하는 영업의 위생관리 등에 관한 사항을 규정한 법률로서(제1조), 제9조 및 제11조에서 시ㆍ도지사 등의 공중위생영업자에 대한 보고 및 출입ㆍ검사, 영업소 폐쇄 등의 단속규정을 두면서, 제9조 제6항 및 제11조 제1항에서 ‘관광진흥법에 의하여 등록한 관광숙박업의 경우에는 해당 관광숙박업의 관할행정기관의 장과 사전에 협의하여야 한다’고 규정하여, 관광진흥법상 관광숙박업도 공중위생관리법의 규율 대상이 되는 공중위생영업(숙박업)에 해당함을 전제로 규정하고 있고, 관광진흥법 제18조 제1항 제1호는 관광숙박업 등록 시 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고를 한 것으로 의 제하고 있다. 위와 같은 이 사건 금지조항 및 관련 규정들의 내용을 종합해 보면, 휴양콘도미니엄업은 관광진흥법상 관광숙박업이면서 동시에 공중위생관리법상 숙박업에 해당함이 분명하고, 따라서 이 사건 금지조항이 교육환경보호구역에서 금지하는 행위 및 시설로서 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’에 포함된다고 할 것이다.

(2) 교육환경보호법이 제정되기 전 구 학교보건법 제6조 제1항 제13호는 ‘호텔, 여관, 여인숙’을 학교환경위생 정화구역 내 금지되는 시설로 규정하였는데, 이것은 해당 조문이 신설되던 1981년 당시 시행 중이던 구 숙박업법(1986. 5. 10. 법률 제3822호로 공중위생법이 제정됨에 따라 폐지되기 전의 것) 제2조 제1항에서 ‘숙박업’을 ‘호텔영업, 여관영업 및 여인숙영업’의 세 가지 유형으로 구분하고 있던 것을 반영한 것이다. 그렇다면 구 학교보건법 제6조 제1항이 학교환경위생 정화구역에서 금지되는 숙박시설로서 ‘호텔, 여관, 여인숙’을 규정한 것은 여러 종류의 숙박시설 중 ‘호텔, 여관, 여인숙’의 영업만을 학교환경위생 정화구역에서 금지한다는 의미가 아니라 그 당시 숙박업법에서 ‘숙박업’으로 인정하는 모든 유형의 숙박업을 열거하는 의미로서 규정한 것으로 봄이 타당하다. 위 구 학교보건법 규정은 그 후 개정되는 숙박업 관련 법령의 숙박업 분류나 다양해진 숙박시설의 종류를 제대로 반영하지 못하는 문제와 특히 관광진흥법 및 관계법령상 여러 특례규정이 적용되어 왔던 ‘관광호텔업’이 학교환경위생 정화구역에서 금지되는 행위 및 시설에 해당하는지에 관하여 행정실무에서 논란이 발생함에 따라, 2016. 2. 3. 제정된 교육환경보호법은 구 학교보건법 제6조 제1항 제13호의 ‘호텔, 여관, 여인숙’ 부분을 대신하여 교육환경보호법 제9조 제27호로 ‘국제회의시설에 부속된 숙박시설’을 제외한 ‘공중위생관리법상 숙박업’을 모두 금지대상으로 규정하는 이 사건 금지조항을 두는 한편, 당시 ‘관광호텔업’과 관련한 해석상 논란의 여지를 없애기 위하여 ‘관광진흥법상 호텔업’이 금지대상임을 명시적으로 규정하는 내용을 추가하게 된 것이다. 따라서 위와 같은 이 사건 금지조항의 입법연혁 및 입법취지를 고려하더라도, 이 사건 금지조항의 ‘숙박업’에는 ‘휴양콘도미니엄업’을 포함한 모든 종류의 숙박업이 포함됨을 알 수 있고, 교육환경보호법 제9조 제27호에서 공중위생관리법상의 숙박업과 별도로 관광진흥법상의 호텔업을 병기하여 규정하였다고 하여 이 사건 금지조항의 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’이 관광숙박업을 제외한 나머지 숙박업만을 의미한다거나 관광숙박업 중에서 휴양콘도미니엄업을 제외하는 것으로 해석할 수는 없다.

(3) 이 사건 금지조항은 교육환경보호구역에서 금지하는 숙박업과 관련하여 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’이라고 규정하고 있고, 공중위생관리법 제2조 제2호에서 ‘숙박업’이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다고 규정하면서 대통령령이 정하는 경우를 제외한다는 단서를 두고 있다. 이와 관련하여 청구인은 이 사건 금지조항만을 보아서는 교육환경보호법의 측면에서 금지하는 숙박업 유형의 범위를 예측하기 어렵다는 취지로 주장한다. 그러나 교육환경보호법의 측면에서 금지하는 숙박업 유형의 범위는 ‘공중위생관리법상 숙박업’과 동일하다는 점이 문면상 명백한바, 공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 ‘숙박업’은 이 사건 금지조항에서 말하는 ‘숙박업’에 해당한다고 봄이 상당하다.

(4) 소결

이상에서 본 바와 같이 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업’은 공중위생관리법의 규율을 받는 모든 숙박업을 이르는 것이 명백하고, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 ‘휴양콘도미니엄업’ 역시 이 사건 금지조항에 의해 교육환경보호구역 안에서 금지되는 ‘숙박업’에 포함된다는 것을 충분히 알 수 있다. 따라서 이 사건 금지조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.

라. 이 사건 금지조항의 평등원칙 위반 여부

(1) 헌법재판소는 구 학교보건법 제6조 제1항 제11호 ‘여관’ 부분에 관한 수차례 결정에서, 학교환경위생 정화구역 내에서 금지되는 행위 및 시설을 규정한 구 학교보건법 제6조 제1항의 입법취지가 학생들의 주요 활동공간인 학교 주변의 일정 지역을 최소한의 범위 내에서 학교환경위생 정화구역으로 설정하여 쾌적한 학교환경을 조성함으로써 청소년들이 건전하고 조화로운 인격을 형성할 수 있게 하고, 주위환경으로부터 바람직하지 못한 유해요인을 제거하여 학습에 전념할 수 있는 분위기를 갖추어 줌으로써 궁극적으로는 학교교육의 능률화를 기하기 위한 것이라는 점 및 특히 ‘여관’을 금지하는 조항은 학교환경위생 정화구역 안에서 여관 시설과 영업을 못하게 함으로써 여관 안에서 은밀하게 이루어질 수 있는 윤락행위 또는 음란행위, 도박행위 등과 같은 유해환경으로부터 학생들을 차단ㆍ보호하여 학교 교육의 능률화를 기하려는 것이 그 입법목적이라는 점을 확인한 바 있다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌바41; 헌재 2011. 10. 25. 2010헌바384 참조). 교육환경보호법상의 교육환경보호구역제도는 구 학교보건법상의 학교환경위생 정화구역제도를 그대로 계승한 것으로서 교육환경보호법 제9조의 입법취지와 이 사건 금지조항의 입법목적 또한 유해환경으로부터 학생들을 보호하고자 하는 학교환경위생 정화구역제도의 그것과 다르지 않고, 더욱이 안전한 교육환경을 조성하여 학생의 학습권을 보장하기 위한 목적은 교육환경보호법의 제정 목적이기도 하다. 휴양콘도미니엄 역시 공중위생관리법의 적용을 받는 숙박시설의 하나이자 ‘풍속영업의 규제에 관한 법률’ 상의 풍속영업의 하나로서(제2조 제4호 참조), 그 영업 형태나 그 시설을 이용하는 사람들의 이용 목적 또는 행태가 교육환경에 미칠 유해성 측면에서 ‘호텔, 여관, 여인숙’(이하 ‘여관 등’이라 한다)과 같은 다른 숙박시설과 본질적인 차이가 있다고 할 수 없다. 휴양콘도미니엄업은 관광여건을 조성하고 관광자원을 개발하며 관광사업을 육성하기 위한 관광숙박업의 하나로 관광진흥법에 따른 규제 및 혜택을 받고 있고, 청소년보호법상 청소년고용금지업소에서 제외되어 있다는 점에서 일반 숙박업과 다른 특수성이 있으나, 휴양콘도미니엄업의 그와 같은 특수성이 이 사건 금지조항의 입법목적과 관련하여 ‘휴양콘도미니엄업’을 ‘여관 등’ 다른 숙박시설의 영업과 달리 보아야 할 본질적인 차이점이라고 보기 어렵다. 특히 ‘휴양콘도미니엄’을 이용하는 사람이 여행객이나 기업체 연수 등 집단 이용객이 많다는 점을 고려하면 대규모 이용객이 운동ㆍ음주ㆍ오락ㆍ공연 또는 연수를 하는 경우 학생의 학습 환경을 저해할 정도의 소음, 악취, 소란 행위를 야기하여 학교 교육에 방해를 초래할 수 있는데, 이는 ‘여관 등’ 전통적인 숙박시설에서 예상하지 못한 다른 유형의 위해로서 전통적인 숙박시설에서 초래되는 위해와 마찬가지로 규제할 필요성이 인정된다. 더욱이 휴양콘도미니엄을 신축하는 경우 짧지 않은 공사기간 동안 소음, 민원의 증가로 인한 교육환경의 불편과, 건축행위 및 자재 반입행위, 공사차량의 왕래 등으로 인한 학생들 등하교 시 사고 위험의 증가 가능성을 충분히 예상할 수 있고, 휴양콘도미니엄이 건축된 후 운영되는 동안에도 휴양콘도미니엄을 왕래하는 여행객 차량의 증가로 인해 학교 인근의 교통 상황이 혼잡해지고 사고의 위험이 증가하는 등 교육환경에 직접적인 위험요인이 증가할 뿐 아니라, 휴양콘도미니엄 인근에 유흥주점 및 오락시설 등이 유입되는 등 교육환경에 유해한 환경을 조성하 는 요인이 될 가능성이 있는 것이다.

(2) 그렇다면 이 사건 금지조항이 ‘여관 등’ 숙박시설뿐 아니라 ‘휴양콘도미니엄’도 교육환경보호구역 안에서 금지하고 있는 것은 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 금지조항은 평등원칙을 위반하지 아니한다.

마. 심판대상조항의 과잉금지원칙 위반 여부

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

교육환경보호법 제1조는 동법의 입법목적을 학교의 교육환경 보호에 필요한 사항을 규정하여 학생이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있게 하는 것이라고 규정하고 있고, 교육환경보호법상의 "교육환경"은 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습 등에 지장이 없도록 하기 위한 학교 및 학교 주변의 모든 요소를 말한다(제2조 제1호). 교육환경보호법의 제정 목적과 제정 배경에 비추어볼 때 심판대상조항의 입법목적은 학생들의 주요 활동공간인 학교주변의 일정 지역 중 최소한의 범위를 교육환경보호구역으로 설정하고 그 구역 안에서는 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습과 교육환경 보호를 위하여 숙박업을 금지함으로써 학생들이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있도록 하는 것으로서 이러한 입법목적은 정당하다. 또한 심판대상조항이 교육환경보호구역 중에서도 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역은 교육환경에 위해가 될 수 있는 행위와 시설을 절대적으로 금지하는 절대보호구역으로 설정하도록 하는 것과, 숙박업의 종류를 불문하고 교육환경보호구역 안에서 그 해당 행위 및 시설을 금지함으로써 음란행위, 사행행위 등 숙박업소에서 초래될 수 있는 전형적인 형태의 유해환경뿐 아니라 여행객 및 단체 방문객을 주 대상으로 하는 휴양콘도미니엄과 같은 숙박시설에서 초래될 수 있는 소음, 악취, 소란 행위, 교통 혼잡, 교통사고의 위험, 유흥업소 및 오락시설의 유입 등 학교 교육에 방해를 초래할 수 있는 새로운 형태의 유해환경을 차단하는 것은 심판대상조항의 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.

(2) 침해의 최소성

(가) 교육환경보호구역을 설정하면서 절대보호구역과 상대보호구역의 구체적인 거리 및 그 기준점을 정하는 문제는 입법자에게 일정한 재량이 인정되는 영역이라고 할 수 있다. 절대보호구역 설정조항이 교육환경보호구역 중에서도 교육환경에 위해가 될 수 있는 행위와 시설을 절대적으로 금지하는 절대보호 구역을 정함에 있어 그 기준점을 학생들이 등하교 시와 평상시 가장 많이 왕래하는 ‘학교출입문’으로 정하고 그 거리 역시 통상적으로 사람의 시야에 들어올 수 있는 ‘50미터’로 정한 것은, 합리적인 이유에 기초하여 지극히 최소한의 범위 내로 절대보호구역을 정한 것으로 볼 수 있다. ‘학교출입문’이라는 형식적인 경계가 아니라 주된 학교생활이 이루어지는 학교부지의 중심부나 학교 본관의 출입구 등 실질적인 경계를 그 기준점으로 삼아야 한다거나 ‘50미터’라는 획일적 기준이 아니라 학생들의 통학로에 교육환경에 유해한 업소가 접해 있는지 등 구체적인 상황에 따라 탄력적으로 규제하여야 한다는 주장이 있다. 그러나 우선 교육환경보호구역은 학생들의 주요 활동공간 중 학교주변의 일정 지역을 규율하는 것이므로 학교 경계의 외부를 향하여 그 구역이 정해질 수밖에 없다는 점에서 학교 경계의 내부 즉 ‘학교 부지의 중심부’나 ‘학교 본관의 출입구’ 등을 기준점으로 삼아 절대보호구역을 설정하여야 한다는 주장은 제도의 취지에 부합하지 않는다. 또한 ‘실질적인 경계’라든가 ‘유해한 업소가 접해 있는지 여부’ 등은 명확한 기준이 되기 어렵다는 점 등을 고려할 때, 절대보호구역 설정조항이 일률적으로 ‘학교출입문’으로부터 ‘50미터’를 절대보호구역으로 설정하고 있는 것은 과도한 제한이라 할 수 없다.

(나) 이 사건 금지조항에 의하여 숙박업이 제한되는 범위는 학교경계등으로부터 직선거리 200미터 이내의 교육환경보호구역 안에 국한되며, 그 구역 중에서도 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지의 절대보호구역을 제외한 상대보호구역 안에서는 지역위원회의 심의를 거쳐 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 허용될 수 있다(교육환경보호법 제9조 단서). 한편, 이 사건 금지조항은 교육환경보호구역 안에서의 ‘숙박업’이라는 영업 및 그 영업을 위한 시설을 금지하는 것이므로, 교육환경보호구역 안의 토지나 건물의 소유자로서는 그 토지나 건물을 관련 법령이 허용하는 요건과 절차에 따라 ‘숙박업’ 용도가 아닌 다른 용도의 시설을 설치하거나 그 시설을 다른 용도로 영업하는 데에 사용할 수 있고, 그 토지나 건물의 처분이 금지되는 것도 아니다. 따라서 이 사건 금지조항이 교육환경보호구역 안에서 ‘숙박업’ 용도의 시설 및 행위를 금지함으로 인해 해당 토지나 건물의 소유자 내지 숙박업자의 직업수행의 자유 및 재산권이 제한된다 하더라도 그것이 필요한 정도를 넘어 과도 한 것이라고 할 수 없다.

(다) 휴양콘도미니엄업을 예외 없이 금지 대상으로 설정하지 않고 행정당국이 구체적인 사업 수행 과정에서 개입하여 규제하거나 사업 수행 과정에서 이해관계인들의 의견 청취 절차를 강하게 보장해주고 교육환경 보호를 위해 필요한 제한을 부관으로 부가하여 허가하는 등의 방법은, 교육환경보호구역 내에서 휴양콘도미니엄업의 허용 여부를 구체적인 사안마다 개별적으로 결정하자는 것으로서 명확한 기준이 될 수 없다는 점에서 기본권을 덜 제한하는 방법이라고 단언하기 어렵다. 뿐만 아니라 이 사건 금지조항이 숙박업을 교육환경보호 구역 내에서 금지하면서도 상대보호구역 안에서는 지역위원회의 심의를 거쳐 허용될 수 있는 여지를 두고 있는 것(교육환경보호법 제9조 단서) 자체가 이미 사안의 구체적인 상황을 고려한 입법이라고 할 수 있다. 한편 휴양콘도미니엄업으로 인해 초래될 수 있는 소음, 교통 혼잡, 교통사고의 위험, 유흥업소의 유입 등 유해한 영향은 유치원부터 대학에 이르는 학교의 종류별로 각각의 학교 교육에 미치는 영향이 다르다고 볼 수 없어 반드시 학교의 종류별로 휴양콘도미니엄업 제한의 정도를 달리해야 한다고 보기 어렵다. 그 밖에 청구인은 교육환경보호법 제9조 각호 외의 부분 중 ‘행위 및 시설’을 판단함에 있어 그 시설이 존재하는 ‘사업 부지 전체’의 경계선을 기준으로 교육환경보호구역의 침범 여부를 판단하도록 할 것이 아니라 규제 업종 시설의 실제적인 경계(시설 외벽, 시설의 출입구 등) 혹은 ‘해당 업종이 실질적으로 이루어지는 공간의 경계선’을 기준으로 교육환경보호구역의 침범 여부를 판단하도록 하여야 한다거나, 학교 주변 200미터 부지는 국토 전체의 14%에 해당하는 면적인데 이 면적에서 휴양콘도미니엄을 금지하는 것은 너무 광범위한 규제라는 취지로 주장하나, 이는 심판대상조항이 직접 규율하고 있는 사항이거나 심판대상조항에 의해 제한되는 내용이라고 보기 어렵다.

(라) 이상의 점들을 종합하여 보면, 심판대상조항에 의한 직업수행의 자유 및 재산권의 제한이 그 입법목적 달성을 위하여 필요한 정도를 넘어 과도한 것이라고는 할 수 없다.

(3) 법익의 균형성

나아가 교육환경보호구역 안에 숙박업을 금지함으로써 달성되는 학생들의 건전한 육성 및 학교 교육의 능률화 등의 공익은 교육환경보호구역 안의 토지 혹은 건물의 소유자 내지 숙박업자가 입게 될 불이익보다 크다 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에도 위배되지 않는다.

(4) 소결

따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하지 아니한다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 처벌조항에 대한 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 절대보호구역 설정조항 및 이 사건 금지조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선