울산지방법원 2014. 12. 11. 선고 2013구합2789 판결 [손실보상금]

피고는 원고에게 10,713,260,869원 및 이에 대하여 이 사건 소장 송달일 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.

1. 기초사실

가. 원고의 전신인 C 주식회사(2002. 10. 17.경 원고로 명칭 변경)는 2002. 7. 5.경 울산지방법원 2002타경2449호 부동산 임의경매절차에서 울산 남구 남화동에 있는 주식회사 D 소유의 제염공장을 매수하였다.

나. 위 제염공장은 원래 주식회사 C공단의 소유였는데, 이후 주식회사 A(원고와 명칭이 동일하나 전혀 다른 별개의 회사임, 이하 ‘A’라 한다)가 매수하였고, 1997년경 A가 부도가 나면서 주식회사 D이 인수한 것이다.

다. A는 위 제염공장을 매수할 무렵인 1992. 2. 14.경 해운항만청장과 사이에 위 제염공장 내 해수취수시설의 이설과 관련하여 이행각서(이하 ‘이 사건 각서’라 한다)를 작성하였는데, 그 내용은 아래와 같다. <해수취수시설 이설에 따른 이행각서> A는 건설부가 울산 남구 황성동 해안에 울산시 하수종말처리장을 건설하게 됨에 따라 상기 건설부지 내에 위치한 해수취수시설을 건설부의 요청에 의거 건설부가 조사, 지정한 울산 남구 남화동 해안으로 해수취수관을 비롯한 제반 해수취수시설을 이설함에 있어 향후 귀청의 신항만 조성 시 철거요구가 있을 때에는 관례에 따라 보상 요청 없이 자진하여 철거한다.

라. 원고는 그 무렵부터 현재까지 울산 남구 남화동 연안에서 바다 쪽으로 약 400m 떨어진 곳에 위치한 해수취수시설(이하 ‘이 사건 해수취수시설’이라 한다)을 통해 바닷물을 육지로 끌어올린 후, 위 제염공장에서 정제소금을 생산하여 왔다.

마. 또한 원고는 해수공급관로 설치 및 해수 인수와 관련하여 울산지방해양항만청장으로부터 아래와 같은 허가조건(이하 ‘이 사건 허가조건’이라 한다) 하에 면적 987㎡, 관경 400㎜ 2기인 공유수면 점용·사용허가를 받아 1년 단위로 갱신하여 오다가, 2013. 7. 1.부터 2013. 12. 31.까지는 3개월마다 갱신하여 공유수면 점용·사용 변경허가를 받았고, 그 이후에는 2014. 1. 1.부터 2014. 6. 30.까지 공유수면 점용·사용 변경허가를 받았다. <허가조건>

1. 허가목적 준수 : 피허가자(이하 ‘원고’라 한다)는 허가목적을 성실히 준수하여야 하며 허가목적과 달리 공유수면을 점용·사용할 수 없습니다.

6. 항만개발 관련 준수사항

가. 본 허가지역은 ‘울산신항건설기본계획 변경고시(2010. 4. 30.)’에 의한 울산신항 항만배후단지조성사업 지역이므로 항만개발 관련 관리청의 요구가 있을 경우 지체 없이 시설물의 이설, 철거 및 원상회복 등을 자체부담(원상회복 이행 예치금 포함)으로 시행하여야 하며, 일체의 보상도 요구할 수 없습니다. 이와 관련 본 사업의 조속한 추진을 위해 허가기간 만료 전까지 해수인수시설에 대한 추진계획(철거 및 원상회복 등)을 차질 없이 시행하여야 합니다.

1) 해수인수시설 이설 예정지를 포함한 울산항만공사의 남화물양장 축조공사가 시행됨에 따라 2013. 12. 30.자 해수공급관로 이설방안 관련 협의회 결과에 따른 남화물양장 축조공사의 호안구간 내 해수공급관로(해저배관) 공사는 자체 부담으로 선 공사를 시행하여야 합니다.

2) 2014. 2. 10.까지 해수공급관로 해저배관 매설 공사를 시행하여 남화물양장 축조공사에 지장이 없도록 시공에 만전을 기하여야 합니다.

3) 2013. 12. 30. 해수공급관로 이설방안 관련 협의회 결과를 준수하여야 하며, 이를 위반하여 발생하는 손실에 대하여는 관리청에 일체 보상이나 배상을 청구할 수 없습니다.

나. 대상지역의 점용·사용 시 울산신항 북방파제 축조공사 및 울산신항 항만배후단지 조성공사의 진행에 지장이 없도록 하여야 하고, 울산신항 북방파제 축조공사 및 울산신항 항만배후단지 조성공사로 인하여 발생되는 부유토사로 인한 해수유입의 손실 등 문제가 발생할 경우 귀사에서 필요한 조치를 하여야 합니다.

7. 지시사항 준수 및 이행 : 원고는 항만개발계획·항만운영·기타 공익을 위한 국가의 처분 및 지시사항을 준수·이행하여야 하고 타 법령에 의한 신고 및 인·허가사항 등에 관하여는 별도로 관련 법령에 의한 인·허가 등의 절차를 거쳐야 하며, 타 법령이 정하는 준수사항 등은 철저히 이행하여야 합니다.

9. 공유수면의 원상회복 : 본 허가기간이 만료되거나 점용·사용이 폐지된 경우 또는 허가가 취소된 때에는 공유수면에 설치된 공작물을 제거하고 당해 공유수면을 원고 스스로의 부담으로 원상회복하여야 하며, 공유수면법 제21조에 따른 원상회복 이행보증금 보증서 또는 증권(보험종료기간은 허가 만료 후 6개월까지로 함)을 관리청에 제출하여야 합니다.

바. 피고는 울산 남구 용연동 일원에서 물류서비스 및 오일허브 지원을 목적으로 면적 673,391㎡, 사업기간 2010. 5.경부터 2017. 11.경까지, 사업비 124,565,000,000원으로 하여 울산신항 항만배후단지 조성공사 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하고 있다.

사. 이 사건 사업은 복합물류·제조를 목적으로 하는 1, 3공구와 오일허브 지원시설을 목적으로 하는 2공구로 나뉘는데, 이 사건 해수취수시설 및 제염공장이 위치한 울산 남구 남화동 연안은 2공구 조성공사의 매립 예정지에 속해 있고, 2공구의 사업기간은 2013. 11.경부터 2017. 11.경까지이다.

아. 원고는 이 사건 사업이 시행됨에 따라 이 사건 해수취수시설 및 제염공장의 이전이 불가피해지자, 2013. 12. 30. 피고 및 울산지방해양항만청장과 해수공급관로 이설방안 관련 협의회를 개최하였는데, 이 사건 해수취수시설을 원고의 비용 부담 하에 이 사건 사업 지역 안에 위치한 남화부두 물양장 앞 바다로 이설하기로 합의하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 ~ 5, 8, 9호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 울산지방해양항만청에 대한 각 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

원고는 공유수면 매립 및 점용·사용에 관한 법률(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제31조에서 정한 공유수면매립 관련 권리자인데, 공유수면 매립권리자인 피고는 원고에게 이 사건 해수취수시설의 이전에 필요한 비용을 보상하여야 함에도 불구하고, 이 사건 각서 및 이 사건 허가조건상 ‘신항만 개발과 관련하여 관리청의 철거요구가 있을 경우 원고가 자체 부담으로 원상회복할 의무가 있다’는 이유로 보상금의 지급을 거절하고 있다. 그러나 ① 이 사건 각서는 이 사건 해수취수시설의 전전소유자인 A와 해운항만청장 사이에 작성된 것으로서 경매절차에서 그 소유권을 취득한 원고에게 그대로 승계되어 효력이 있다고 할 수 없는 점, ② 이 사건 허가조건은 울산지방해양항만청장이 공유수면 점용·사용허가를 하면서 정당한 사유 없이 일방적으로 부과한 것이므로 공유수면법 제32조 제1항의 취지 및 신의칙에 반하여 당연무효인 점, ③ 설령 이 사건 허가조건이 유효하다고 할지라도 원고는 현재까지 위 허가조건 제6의 가항에서 정한 바와 같이 항만개발 관련 관리청으로부터 철거 요구를 받은 바 없을 뿐만 아니라, 위 허가조건은 원고와 울산지방해양항만청장과 사이에 작성된 것으로 제3자에 불과한 피고가 그 효력을 주장할 수 없는 점 등에 비추어 볼 때, 피고의 위 주장은 이유 없다. 따라서 피고는 공유수면법 제32조 제1항에 따라 원고에게 이 사건 해수취수시설의 이전비용 합계 10,713,260,869원을 손실보상으로 지급할 의무가 있다.

3. 관계 법령

별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.

4. 판단

직권으로 이 사건 소의 적법 여부를 판단한다.

가. 공유수면법 제32조 제1항은 매립면허를 받은 자(이하 ‘매립면허취득자’라 한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 ‘공유수면매립 관련 권리자’의 손실을 보상하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조 제1항, 제31조 제1호는 ‘공유수면매립 관련 권리자’란 매립예정지 공유수면 및 매립으로 피해가 예상되는 매립예정지 인근의 구역에 관하여 권리를 가진 자로서 제8조에 따라 점용·사용허가를 받거나 제10조에 따라 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받은 자를 의미한다고 규정하고 있다. 한편 항만법은 항만공사의 시행으로 직접 수용·사용되는 토지·물건 또는 권리에 대한 보상에 관하여는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)을 준용하도록 하는 한편(제77조), 그 밖의 항만공사의 시행으로 발생한 손실의 보상에 관하여는 항만법 제82조, 제80조에 따라 당사자 사이의 협의 및 재결 등의 절차에 의할 것을 규정하고 있다. 이 사건과 같이 공유수면 매립을 수반하는 항만공사로 인한 손실의 보상에 관하여 공유수면법과 항만법의 관련 규정 중 어느 것을 적용할 것인지가 문제되는데, 항만법 규정의 취지·목적, 항만법과 공유수면법의 규정 형식 및 내용과 아울러 ① 공유수면법상 공유수면 매립사업은 그 사업의 주체 및 목적에 별다른 제한이 없으므로, 행정주체 등에 의한 공익사업은 물론 사경제주체에 의한 사익사업 등을 위하여도 시행될 수 있는 점, ② 공유수면법에는 매립사업 자체를 토지보상법상 ‘공익사업’으로 의제하는 규정이 없어서 공유수면 매립사업에 따라 공용수용이 이루어지지 아니하므로, 공유수면법상 손실보상은 이미 존재하는 공유수면 점용·사용권 등이 그대로 유지됨을 전제로 하는 것으로 보이는 점, ③ 반면에 항만법에 의한 항만공사는 ‘공익사업’으로만 시행되므로, 항만법상 공용수용에 따라 기존의 공유수면 점용·사용관계가 더 이상 유지될 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 공유수면 매립을 수반하는 항만공사로 인하여 어업권자 등이 입은 손실의 보상에 관하여는 항만법의 관련 규정 및 토지보상법이 적용 내지 준용될 뿐 공유수면법은 적용되지 않는다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두23607 판결 참조).

나. 한편, 항만법 제9조 제1항 본문은 항만시설(항만구역 밖에 설치하려는 제2조제5호 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설로서 장래에 해양수산부장관이 항만시설로 지정·고시할 예정인 시설을 포함한다)의 신설·개축·유지·보수·준설 등에 관한 공사(이하 "항만공사"라 한다)는 해양수산부장관이 시행한다고 규정하고 있고, 같은 법 제92조 제1항은 이 법에 따른 해양수산부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 항만공사에 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제82조는 제9조에 따른 항만공사의 시행으로 손실을 입은 자가 있는 경우에는 그 항만공사의 시행자가 그 손실을 보상하거나 그 손실을 방지하기 위한 시설을 설치하여야 하고(제1항), 제1항에 따른 손실의 보상에 관하여는 제80조 제2항부터 제6항까지의 규정을 준용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제80조는 해양수산부 장관이 한 행위나 처분 등으로 발생한 손실에 대하여는 국가가 정당한 보상을 하여야 하고(제1항), 제1항에 따라 손실을 보상하려는 경우에는 그 손실을 입은 자와 협의하여야 하며(제2항), 해양수산부장관은 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 스스로 결정한 금액을 손실을 입은 자에게 지급하여야 하고(제3항), 사업시행자 또는 손실을 받은 자는 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(제5항)고 규정하고 있으며, 같은 법 제77조 제3항은 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여 이 법에서 특별히 규정한 사항 외에는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있고, 토지보상법 제34조, 제50조, 제83조 내지 제85조에는 재결, 재결사항, 재결에 대한 이의의 신청, 이의신청에 대한 재결, 행정소송의 제기 절차를 규정하고 있는바, 위 규정 내용 및 입법 취지 등을 종합하면, 항만공사로 인하여 손실을 입은 자가 사업시행자로부터 손실보상을 받기 위해서는 항만법 제82조 제2항, 제80조 제5항, 토지보상법 제34조 제50조에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복할 때 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐이며, 특별할 사정이 없는 한 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다.

다. 이 사건에서, 원고가 이 사건 소를 제기하기에 앞서 이 사건 사업에 따른 이 사건 해수취수시설의 손실보상금에 관하여 항만법에서 정한 재결절차를 거치지 않았음은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 원고의 이 사건 청구는 부적법하다. 이에 대하여 원고는, 공유수면법상 재결을 직접 신청하거나 매립면허취득자인 피고를 상대로 재결을 신청할 것을 청구할 권리가 없으므로 재결절차를 거치지 않고 이 사건 소송을 제기할 수 있는 특별한 사정이 있다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 항만법 제82조, 제80조 제5항에 따라 항만공사의 시행으로 손실을 입은 자는 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있으므로, 위 주장은 이유 없다.

5. 결론

따라서 이 사건 소를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.