서울행정법원 2014. 5. 16. 선고 2013구단6414 판결 [도로변상금부과처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 1975년경 설립된 교회로서, 1990. 3. 3.경 서울 강남구 대치동 645 대 1697.8㎡ 및 그 지상 6층 규모의 건물(이하 ‘원고 교회건물’이라 한다)을 매수하여 이곳으로 이전하였다.

나. 원고 교회건물의 전면과 좌측면에는 피고가 1999. 5. 15. 구도(區道)로 노선인정 공고(강남구 공고 제1999-283호)를 한 폭 6m, 총연장 180m의 오동나무길(구도 노선번호 : 1423호, 기점 : 서울 강남구 대치동 651, 종점 : 같은 동 645, 소재지번 : 서울 강남구 대치동 600-13 도로 8119.2㎡, 소유자 : 서울특별시)이 ‘ㄱ’자 모양으로 위치하고 있는데, 누군가에 의해 도로상에 차량 약 30대를 주차할 수 있도록 주차구획선이 그어져 있고, 이를 원고 및 원고의 교회신도들과 인근주민 등이 주차장으로 사용하고 있다.

다. 피고는 원고 교회건물의 전면 및 좌측면에 주차구획선이 그어져 있는 부분을 측량한 다음, 원고가 교회건물 전면의 주차구획선 내 171.5㎡ 부분과 좌측면의 주차구획선 내 63.3㎡ 부분(이하 ‘전면·좌측면 주차구획선 부분’이라 한다)을 교회의 주차장으로 점용하고 있는 것으로 판단하고, 2012. 7. 30.경 원고에 대하여 변상금 부과처분의 사전통지를 하였다. 이에 대하여 원고는 그 무렵 피고에게 전면·좌측면 주차구획선 부분은 원고의 교회신도들이 예배에 참여하면서 승용차량을 주차하고는 있으나 인근주민 등 불특정 다수인도 아무런 제한 없이 주차하고 있으므로 교회의 주차장으로 점용하는 것으로는 볼 수 없다는 의견을 제출하였다.

라. 피고는 원고의 의견을 일부 받아들여 전면 주차구획선 부분은 변상금 부과대상에서 제외하기로 결정하고, 2013. 1. 29. 원고에 대하여 도로법 제94조에 의하여 2007. 7. 1.부터 2012. 6. 30.까지 5년간 좌측면 주차구획선 부분을 무단 점용한 것에 따른 변상금으로 74,896,500원을 부과하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 갑제1 내지 4호증, 을제1, 3, 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

⑴ 피고는 오동나무길에 관하여 노선인정은 하였으나 도로구역 결정을 하지 않았으므로, 오동나무길은 도로법상 도로라고 할 수 없어, 오동나무길의 점유·사용에 대하여 도로법 제94조에 의하여 변상금을 부과할 수는 없다. 또한 피고가 1999. 5. 15. 노선인정 공고를 한 오동나무길의 총연장은 180m인데, 오동나무길의 기점부터 원고 교회건물의 전면에 있는 도로 부분까지가 180m이고, 여기에서 더 나아가 원고 교회건물의 좌측면에 있는 도로 부분까지는 총 210m에 이르므로, 원고 교회건물의 좌측면에 있는 도로 부분은 노선인정에서 제외되어 있어 역시 도로법상 도로라고 할 수 없다. ⑵ 원고 교회건물의 전면·좌측면에 있는 오동나무길의 주차구획선은 원고가 임의로 그은 것이 아니며, 원고가 1990. 3. 3.경 원고 교회건물로 이전할 당시부터 그어져 있던 상태였다. 또한 원고는 전면·좌측면에 있는 주차구획선에 인근주민이나 불특정 공중이 차량이 주차하는 것을 차단기를 설치하는 등의 방법으로 제한하면서 배타적으로 또는 유형적·고정적으로 점유·사용한 바 없으며, 평소 그곳에 원고의 대형버스 1대와 승합차량 3대를 주차하거나 원고의 교회신도들이 예배에 참여하면서 개인차량을 주차하였다고 하여, 그것만으로 원고가 그곳을 도로점용 허가를 필요로 할 정도로 점용한 것이라 할 수 없다. ⑶ 도로법 시행령 [별표 2] ‘점용료 산정기준표’의 비고 제2항은 2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되어 2010. 9. 23. 시행되기 전에는 ‘인접한 토지’의 개별공시지가를 기준으로 점용료를 산정하도록 규정하였다가, 개정된 후에는 ‘도로점용부분과 닿아 있는 토지’의 개별공시지가를 기준으로 점용료를 산정하도록 규정하고 있는데, 이 사건 처분에서는 위와 같은 개정 전·후를 구분하지 않고 오동나무길에 닿아 있는 토지로서 원고의 교회건물이 위치한 서울 강남구 대치동 645 대 1697.8㎡의 개별공시지가를 기준으로 변상금을 산정하였으므로, 개정 전의 기간에 관하여 오동나무길에 인접한 토지가 아니라 닿아 있는 토지를 기준으로 변상금을 산정한 것은 위와 같은 개정 전 산정기준에 위배된다. ⑷ 변상금채권의 소멸시효기간은 5년이므로, 원고가 이 사건 처분서를 수령한 2013. 1. 30.을 기준으로 이미 5년이 경과한 2008. 1. 30. 이전의 기간에 관한 변상금 채권은 시효 완성으로 소멸하였다.

나. 관계 법령 : 별지와 같다.

다. 판단

⑴ 오동나무길의 점용에 관하여 도로법상 변상금 부과가 가능한지 ㈎ 도로법 제2조 제1항 제1호, 제8조부터 제17조에 의하면, 도로법이 적용되는 ‘도로’란 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 도로관리청이 동법 제8조에서 열거한 종류들 중의 하나로 노선을 지정 또는 인정한 것을 의미하며, 도로관리청은 노선을 지정·인정하는 때에는 그 노선명, 기점과 종점, 주요 구간, 그 밖에 필요한 사항을 공고하여야 한다. 이러한 규정들을 종합하면, 도로관리청의 노선 지정·인정이란 해당 도로가 도로법의 적용대상인지, 그 등급은 어떠하며, 관리청은 누구인지를 분명히 하는 것이 주된 목적이고, 기점과 종점, 주요 구간 등은 도로의 종적 범위를 대략적으로 특정하여 해당 도로의 개요를 국민과 주민에게 알리기 위한 것일 뿐이라 할 것이며, 총연장은 법령상 공고하도록 명령된 사항도 아니므로, 노선 인정시 공고한 해당 도로의 총연장이 실제와 그것과 다소 다르다고 하여, 공고한 총연장만큼만 노선 인정의 효력이 미친다고는 볼 수 없다. 따라서 피고가 1999. 5. 15. 한 노선인정 공고의 효력이 원고 교회건물의 전면 주차구획선 부분까지만 미치고, 좌측면 주차구획선 부분에는 미치지 않는다는 원고의 주장은 이유 없다. ㈏ 도로법 제24조 제1항, 제48조, 도로법 시행령 제19조 제1항에 의하면, 도로관리청은 도로 노선이 지정되거나 노선의 인정 또는 변경 공고가 있으면 지체 없이 그 도로구역을 결정하여야 하고, 도로구역을 결정하는 때에는 도로구역의 위치도 및 도로계획평면도, 사용 또는 수용할 토지 또는 건물의 조서·지번 및 지목과 소유권 및 소유권 외의 권리의 명세서를 포함하여 도로공사 세부계획을 작성하여야 하며, 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 도로구역에 있는 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있고, 도로구역 (변경)결정 및 그 고시는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시로서의 효력이 부여되어, 도로관리청은 도로공사의 사업시행기간 내에 관할 토지수용위원회에 수용·사용을 위한 재결을 신청할 수 있다. 이러한 규정들을 종합하면, 도로법상 ‘도로구역 결정·고시’ 제도는 도로건설공사와 관련하여 재결을 통해 수용·사용할 사권(私權)의 범위를 특정하여 알림으로써, 이해관계인들로 하여금 해당 도로건설공사로 인하여 자신의 재산권에 미치는 영향을 사전에 파악하고 사업인정의 위법·부당성을 다툴 기회를 제공하려는 것이 주된 목적이라 할 것이므로, 이미 자연적으로 도로가 형성되어 있어 도로공사가 필요 없거나 도로건설공사를 시행할 토지가 전부 도로관리청이 속한 국가나 지방자치단체의 소유이어서 사권의 수용·사용이 필요 없는 상황이라면, 도로관리청이 노선 지정·인정 후에 반드시 도로계획평면도 등을 첨부하여 도로구역 결정·고시를 하여야 할 법적 의무가 있다고는 볼 수 없다. 따라서 해당 도로가 사실상 도로로서의 형상을 갖추고 일반인의 교통을 위하여 제공되었으며 도로관리청이 노선 지정·인정 후 관리하고 있는 이상, 설령 도로구역 결정·고시를 행하지 않았다고 하여 그것을 도로법의 적용을 받는 도로가 아니라고는 할 수 없다. ㈐ 도로법 제38조 제1항은 “도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다.”, 제41조 제1항은 “관리청은 제38조에 따라 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수하여야 한다.”, “제94조는 ”제38조에 따른 도로 점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다.“ 라고 규정하고 있는데, 위와 같은 도로구역 결정·고시 제도의 목적에 비추어 보면, 여기에서 ‘도로의 구역’을 반드시 ‘도로구역 결정·고시가 이루어진 구역’으로 한정하여 해석할 절대적 필요가 존재하지 않는다. 원고가 원용하고 있는 대법원 2001. 5. 26. 선고 2010두28106 판결은 도로법에 따른 노선의 지정·인정조차 이루어지지 않은 도로가 문제된 사안에 대한 것이므로, 위 판결이 도로구역 결정·고시를 도로법 제94조에 의하여 변상금을 부과하기 위한 필수요건으로 판시한 것으로는 볼 수 없다. ㈑ 한편, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제2조 제6호 가.목, 제88조, 제92조 제1항 제9호, 제96조, 동 시행령 제97조 제6항 등에 의하면, 도로는 도시계획시설(기반시설)의 하나인데, 도시계획시설사업의 사업시행자는 사업시행지의 위치도 및 계획평면도, 공사설계도서, 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지·지번·지목 및 면적, 소유권과 소유권 외의 권리의 명세 및 그 소유자·권리자의 성명·주소 등을 첨부하여 실시계획을 작성하여야 하고, 국토교통부장관, 시·도지사, 대도시 시장이 직접 도시계획시설사업의 사업시행자가 되어 실시계획을 작성하거나 또는 사업시행자를 지정하여 그 사업시행자가 작성한 실시계획에 대하여 인가를 하면, 그 실시계획과 관련하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가를 받은 것으로 의제되는데, 이와 같이 의제되는 인·허가에는 ‘도로법 제34조에 따른 도로공사 시행의 허가 및 같은 법 제38조에 따른 도로점용의 허가’가 포함되어 있으며, 실시계획 고시는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시로서의 효력이 부여된다. 이러한 규정들을 종합하면, 도로를 설치하기 위한 도시계획시설사업의 실시계획 고시는 도로구역 결정·고시와 법적으로 대등한 가치를 지닌다 할 것이며, 실무상으로도 도로구역 결정·고시는 통상 도시계획시설사업 실시계획 결정·고시와 함께 이루어진다. ㈒ 이 사건에서 피고는 오동나무길에 관하여 노선인정 공고 후에 도로구역 결정·고시를 하였다는 구체적인 증거를 제시하지는 못하고 있으나, 앞서 인정한 사실들에 변론 전체의 취지를 종합하면, 오동나무길은 피고가 1999. 5. 15. 노선인정 공고를 하기 전에 이미 그 일대에 시가가 조성되면서 서울특별시 소유의 토지 위에 설치되어 일반인의 교통을 위하여 제공되고 피고에 의해 관리되어 온 도로였던 것으로 보이고, 아스팔트 포장에 의해서 도로의 구역과 인접한 토지 사이의 경계를 비교적 명확하게 인식할 수 있으므로, 설령 오동나무길에 관하여 도로구역 결정·고시가 행해지지 않았다 하더라도, 오동나무길의 점용에 대하여 도로법상 점용료나 변상금을 부과하는 것이 위법하다고는 볼 수 없다. ㈓ 뿐만 아니라, 서울 강남구 대치동 일대는 우리나라에서 도시계획 제도가 도입·시행되기 이전에 자연발생적으로 형성된 시가가 아니라 도시계획 제도 시행 후에 도시계획결정에 근거해서 형성된 시가라고 보이는데, 오동나무길과 그 일대의 시가를 조성할 때 오동나무길을 포함하는 도시계획시설사업 실시계획 고시가 이루어졌다면, 법적·규범적 차원에서 오동나무길의 도로구역 결정이 1999. 5. 15. 노선 인정 이전에 이미 행해진 것이라고 평가하지 못할 바 없고, 앞서 살펴본 바와 같은 도로구역 결정·고시 제도의 목적에 비추어 보면, 노선 인정과 도로구역 결정의 선후가 뒤바뀐 것을 도로법의 적용을 부정할 근거로는 볼 수 없다. ㈔ 따라서 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다. 다만 피고가 오동나무길에 관한 도로구역 결정·고시 또는 도시계획시설사업 실시계획 고시가 이루어졌다는 행정문서를 도저히 찾을 수 없다면, 행정의 명확성을 확보하고 장래의 분쟁의 소지를 없애는 차원에서 이제라도 도로구역 결정·고시 절차를 이행하는 것이 바람직할 것이다. ⑵ 원고가 오동나무길의 좌측면 주차구획선 부분을 점용하였는지 ㈎ 도로법 제38조 제1항에 의한 ‘도로점용’이란 일반 공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻한다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008두4985 판결 등 참조). ㈏ 갑제6, 9호증, 을제2 내지 5호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 오동나무길에는 원고 교회건물의 전면 및 좌측면 부분뿐만 아니라, 원고 교회건물 우측 바로 옆에 위치한 대치1동 주민·문화센터의 전면 부분에도 시기를 특정할 수 없는 오래전부터 주차구획선이 그어져 있었으며, 이 주차구획선 안에 주차할 경우 주차료의 징수나 불법주차 단속이 이루어지지 않았던 사실, ② 원고 교회건물에서 오동나무길 건너편에 위치해 있던 대치동 청실아파트의 재건축 시행사는 2012. 2.경 오동나무길과 아파트단지의 경계선을 따라 방음벽을 설치하면서 인근에 있는 단국대 부속중·고등학교 학생들의 통학로 이용 및 원고의 교회신도들의 오동나무길에의 주차 편의를 위하여 방음벽을 아파트단지의 경계선 안쪽으로 약 1.5m 들여서 설치하였고, 그 과정에서 오동나무길에 그어져 있던 기존의 주차구획선을 방음벽 쪽으로 약 1.5m 이동시켜 새로 도색한 사실, ③ 원고 교회건물의 좌측면 주차구획선 부분은 후미진 곳이어서 주로 원고가 대형 교회버스 1대와 승합차량 3대를 주차하는데 사용하였고, 전면 주차구획선 부분은 예배가 있는 날에는 주로 원고의 교회신도들이 차량을 주차하였으나, 평소에는 인근의 아파트·상가의 주민 및 방문자, 대치1동 주민·문화센터 방문자들이 차량을 주차하였던 사실, ④ 원고 교회건물 전면·좌측면 주차구획선 부분에 인근주민 등이 주차를 하였는데 이것이 원고의 대형 교회버스의 주차나 출차에 지장을 줄 경우, 원고가 인근주민 등에게 전화하여 차량을 옮겨 달라고 요구하여 인근주민 등과 마찰이 생기기도 하였던 점, ⑤ 원고는 2012. 3.경 전면의 주차구획선 초입 부분에 일반 공중이 볼 수 있도록 “주차안내, 예배시간과 교회 행사 시간에는 주차를 삼가주시면 감사하겠습니다. [주차장을 관리하는 교회의 안내에 협조 바랍니다.]” 라는 문구의 현수막을 걸어 두었으나, 거기에서 더 나아가 차단기를 설치하거나 주차관리원을 두어 인근주민이나 일반 공중의 차량 진입이나 주차를 제한하지는 않았던 사실을 인정할 수 있다. 그러나 원고가 직접 주차구획선을 그었음을 인정할 증거는 없으며, 오동나무길의 위치 및 형상, 원고의 교회건물 우측 바로 옆에 있는 대치1동 주민·문화센터가 1980년대부터 그 자리에 위치해 있었고 그 전면의 오동나무길에도 주차구획선이 그어져 있는 점, 갑제9호증의 2에 기재된 것과 같은 인근주민의 진술 내용을 고려하면, 원고가 1990. 3. 3.경 원고 교회건물로 이전할 당시에 이미 주차구획선의 그어져 있던 상태였다는 원고의 주장을 허위로 쉽게 단정하기도 어렵고, 피고 또는 대치1동 주민센터와 같은 행정기관이 주민 편의를 위해 주차구획선을 그어 놓았을 가능성도 배제하기 어렵다. ㈐ 만일 원고가 교회건물의 전면 및 좌측면에 있는 오동나무길에 임의로 직접 주차구획선을 그은 다음 그곳에 계속적으로 차량을 주차하였다면, 이는 주차장이라는 특정한 목적을 위하여 도로를 유형적·고정적으로 사용한 것이어서 도로점용허가의 대상이 된다고 평가할 수 있을 것이다. 그러나 현재의 교회건물로 이전할 당시에 이미 존재한 주차구획선을 도로관리청에 의해 도로변에 설치된 합법적인 주차공간이라고 믿고 수시로 이곳에 교회의 차량 및 신도들의 차량을 주차하였을 뿐이고, 단순히 일반 공중에게 교회를 방문하는 차량이 많은 시간대에 이곳에 주차하는 것을 가급적 삼가달라고 협조를 구하였을 뿐이며, 여기에서 더 나아가 차단기를 설치하거나 주차관리원을 두는 등의 유형적·고정적인 방법으로 일반 공중의 차량 집입 및 주차를 제한하며 배타적으로 점유·사용하지는 않았다면, 이를 도로점용 허가의 대상이 되는 특별사용이라고는 평가할 수 없다. ㈑ 따라서 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. 도로관리청인 피고는 문제된 주차구획선이 일반인의 교통이라는 본래의 목적에 중대한 지장을 초래한다면 주차주획선을 없애 앞으로 그곳에 주차하지 못하도록 조치하거나, 일반인의 교통에 중대한 지장을 초래하지 않고 주민 편의를 위해 주차장이 필요하다면 그 주차구획선을 존치시켜 공영주차장 또는 거주자우선주차구역으로 운용함이 타당할 것이다. ⑶ 이 사건 처분의 점용료 산정 기준이 적정한지 ㈎ 갑제1호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2007. 7. 1.부터 2012. 6. 30.까지의 점용기간에 대하여 ‘변상금 부과대상인 좌측 주차구획선 부분에 닿아 있는 토지’로서 원고의 교회건물이 위치한 서울 강남구 대치동 645 대 1697.8㎡의 개별공시지가를 기준으로 변상금액을 산정하여 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있다. ㈏ 도로법 제94조에 의하면, 변상금은 “그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액”으로 산정하는데, 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것) [별표 2] ‘점용료 산정기준표’의 비고 제2항은 점용료 산정의 기준의 되는 “토지가격은 인접한 토지의 ｢부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다.” 라고 규정하고 있다. 여기에서 인접한 토지의 개별공시지가를 도로점용료 산정의 기준으로 삼도록 한 취지는, 도로 자체의 가격 산정이 용이하지 아니하여 인근에 있는 성격이 유사한 다른 토지의 가격을 기준으로 함으로써 합리적인 점용료를 산출하고자 하는 데 있으므로, 여기서 ‘인접한 토지’라 함은 점용도로의 인근에 있는 토지로서 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 말한다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두12730 판결 등 참조). ㈐ 2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되어 2010. 9. 23.부터 시행되고 있는 현행 도로법 시행령 [별표 2] ‘점용료 산정기준표’의 비고 제2항은 점용료 산정의 기준의 되는 “토지가격은 도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)의 ｢부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣에 의한 개별공시지가로 한다.” 라고 규정하고 있는데, 이는 주유소 진·출입로와 같이 도로점용 부분이 도로부지 외에 닿아 있는 토지가 있는 경우 도로점용료 산정의 기준이 되는 토지는 도로점용 부분과 물리적으로 닿아 있는 토지 중 도로부지를 제외한 토지를 뜻하고, 그 사용 목적이 반드시 도로점용의 주된 사용 목적과 같거나 유사하여야 하는 것은 아니다(대법원 2013. 10. 11. 선고 2012두10833 판결). ㈑ 이 사건에서 변상금 부과대상인 점용도로, 즉 좌측면 주차구획선 부분의 주된 사용목적은 주차장인 반면, 서울 강남구 대치동 645 대 1697.8㎡은 건물의 부지로 이용되고 있어, 양자가 동일 또는 유사한 용도로 사용되고 있다고 할 수 없으므로, 위와 같은 시행령 개정 전에는 후자는 전자의 점용료 또는 변상금 산정을 위한 기준토지가 될 수 없는 반면, 시행령 개정 후에는 후자는 전자의 점용료 또는 변상금 산정을 위한 기준토지가 될 수 있다. ㈒ 원고의 이 부분 주장은 다소 불명확한 부분이 있으나, 위와 같은 법리를 지적하는 것으로 선해할 수 있으므로, 이러한 범위 내에서 이유 있다. ⑷ 소멸시효가 일부 완성되었는지 ㈎ 국도 이외의 도로의 관리에 관한 사무는 주민 생활환경시설의 관리에 관한 사무로서 지방자치사무에 해당하고(지방자치법 제9조 제2항 제4호 라.목), 그에 관한 점용료의 징수 및 반환에 관하여 필요한 사항은 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임되어 있으며(도로법 제41조 제3항), 변상금은 점용료에다가 무단점용에 대한 징벌적 성격이 추가된 것이므로, 국도 이외의 도로에 관한 변상금 채권은 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리로서 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다(지방재정법 제82조 제1항). ㈏ 국도 이외의 도로에 관하여 도로관리청이 한 변상금 부과처분은 지방재정법 제84조 소정의 “법령에 따라 지방자치단체가 하는 납입 고지”에 해당하여 시효 중단의 효력이 있으나, 처분상대방이 있는 행정처분의 경우 처분상대방에게 처분서가 송달되어야 그 효력이 발생하므로, 변상금 부과처분서 송달일을 기준으로 이미 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 소멸시효가 완성되었다 할 것이다. ㈐ 따라서 원고가 이 사건 처분서를 수령한 2013. 1. 30.을 기준으로 이미 5년이 경과한, 2007. 7. 1.부터 2008. 1. 29.까지의 기간에 관한 변상금 채권은 시효 완성으로 소멸하였다 할 것이어서, 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

3. 결론

결국 ① 원고가 좌측 주차구획선 부분은 점용한 것으로 볼 수 없고, ② 도로법 시행령 [별표 2] ‘점용료 산정기준표’의 비고 제2항이 2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되어 2010. 9. 23. 시행되기 전의 기간에 대하여 변상금 산정의 기준토지를 잘못 선정하였으며, ③ 이 사건 처분서의 송달일로부터 역산하여 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 시효 완성으로 소멸하였으므로, 이 사건 처분은 그 전부가 위법하다 할 것이다. 원고의 청구는 이유 있어 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고가 전부 부담하게 하여 주문과 같이 판결한다.