대구지방법원 2014. 4. 4. 선고 2013구합2336 판결 [과징금부과처분취소 등]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2004. 12. 30. 대구 달서구 소재 민간보육시설인 OO어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 대표자 겸 원장으로서 이 사건 어린이집을 운영하고 있다.

나. 피고는 2013. 6. 4.~2013. 6. 12. 이 사건 어린이집의 운영실태에 대하여 특별점검을 실시한 결과 원고가 이 사건 어린이집 통학용 차량으로 등록되지 않은 원고의 남편 소외 1 명의의 차량 유류비를 이 사건 어린이집 차량비용 명목으로 15회에 걸쳐 합계 993,000원을 집행하고, 영수증 없이 급간식비 등 명목으로 16회에 걸쳐 합계 1,840,635원을 원고의 계좌로 이체하였다는 이유로, 2013. 7. 9. 원고에게 처분사전통지(청문실시 통지)를 하고, 같은 달 22. 원고로부터 의견제출을 받아 청문회를 개최하면서 원고의 의견을 일부 수렴하였다.

다. 그 후 피고는 2013. 8. 16. 원고에 대하여 다음과 같은 사유로 영유아보육법 제40조 제2호, 제45조, 제45조의2, 제46조 제4호 및 같은 법 시행규칙 제38조, 제39조에 따라 운영정지 3개월에 갈음하는 과징금 7,650,000원의 부과처분, 원장 자격정지 3개월(2013. 10. 1.~2013. 12. 31.) 처분, 보조금 2,656,670원의 반환명령(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. ■ 처분사유 ◌ 예산집행 부적정 - 개인차량 유류비를 차량비로 지출: 별지 제1 목록 기재와 같이 13회에 걸쳐 합계 873,000원을 개인차량(소외 1) 유류비로 지출(이하 ‘① 처분사유’라 한다) - 지출증빙서류 없이 원고 개인 계좌로 예산 지출: 별지 제2 목록 기재와 같이 13회에 걸쳐 지출 증빙서류 없이(부식비, 놀이터 공사비, 급·간식비) 원고 개인계좌로 어린이집 예산 지출(이하 ‘② 처분사유’라 한다)

다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5호증, 을 제1 내지 3, 6 내지 10, 14, 16, 18호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 각 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.

1) 다음과 같이 처분사유가 존재하지 아니한다.

가) ① 처분사유: 원고는 이 사건 어린이집 체크카드의 잔액이 부족할 시 원고의 개인카드로 결제하고 이를 사용내역으로 보존하였는데, 그 과정에서 3건 합계 210,000원이 착오로 이 사건 어린이집 비용으로 처리되었을 뿐이고, 나머지 유류비 783,000원은 모두 이 사건 어린이집 차량의 유류비로 지출되었다. 원고는 조사공무원의 강박에 의하여 확인서(을 제3호증의 1)를 작성하였을 뿐만 아니라 개인자금 29,682,533원을 26회에 걸쳐 이 사건 어린이집 운영비로 사용하였으므로 이와 상계처리하면 된다.

나) ② 처분사유: 비록 원고가 적시에 증빙자료를 제출하지는 못하였으나 원고는 급·간식비 등과 관련된 증빙자료를 모두 구비하였다(갑 제4호증의 1 내지 16). 그리고 원고는 이 사건 어린이집 체크카드에 잔고가 없거나 카드를 소지하고 있지 않았던 경우에 부득이하게 자신의 신용카드나 현금으로 지출하고 나중에 어린이집 경비로 처리한 것이다. 또한 확인서(을 제3호증의 2)는 조사공무원의 강박에 의하여 작성된 것이다.

2) 보조금에 해당하려면 보조금 관리에 관한 법률 제2조 제1항에 따라 사업성과 무상성이 요구되는데, 기본보육료나 보육비용(아이사랑카드로 결재하는 차등보육료 등)은 모두 어린이집이 보육아동에 대하여 보육서비스를 제공하고 그 반대급부로 받는 금원이므로 유상적인 것이다. 따라서 이는 보호자에 대한 후생복지적 급여일뿐 어린이집에 대한 보조금이라고 할 수 없다.

3) 설령 기본보육료가 보조금이라 하더라도, 피고는 원고에게 지급한 기본보육료 중 차량비와 급·간식비 등에 해당하는 금액이 얼마인지 전혀 특정하지 못하고 있을 뿐만 아니라, 이 사건 어린이집의 전체 운영비 또는 지급받은 보조금 중에서 원고가 유용하였다는 금원이 차지하는 비중이 극히 적은 점 등에 비추어 원고가 유용하였다는 금원이 보조금일 확률은 매우 낮다.

4) 결국 피고는 민간어린이집의 수익금이나 운영자금이 모두 국가나 지방자치단체의 소유이거나 보조금이라고 오해하고 이 사건 각 처분을 하였으나, 원고가 어린이집 회계규칙을 일부 위반하여 자금집행을 하였다는 사정만으로 보조금을 유용하였다고 할 수는 없다. 따라서 이 사건 각 처분은 영유아보육법 제40조 제2호 등에서 규정한 요건을 구비하지 못하였다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 피고와 대구광역시의 이 사건 어린이집에 대한 특별점검 결과, 이 사건 어린이집 예산을 지출증빙 없이 원고 개인계좌로 이체, 개인차량 유류비를 어린이집 운영비로 지출, 통학기사 임면보고 누락, 보육교사 근로계약서 미체결, 보육교사 수당 미지급, 유통기간 경과 식품재료 보관, 특별활동비 등 기타 필요경비 과다 수납 등이 적발되었다.

2) 원고는 위반사실을 인정하는 확인서(을 제3호증의 1, 2)를 작성하였고, 그 중 ①, ② 처분사유와 관련된 확인서의 내용은 다음과 같다. ■ 확인서 (을 제3호증의 1) 제목 : 어린이집 차량유류비 집행 부적정

○ 어린이집 통학용 차량으로 등록되지 않은 개인(소외 1 - 원장 남편) 명의의 차량유류비를 2012. 2.~2013. 4.까지 총 15회 993,000원을 어린이집 차량유류비에서 집행(이후 원고의 의견을 일부 받아들여 별지 제1 목록 기재와 같이 13회 873,000원으로 변경되었다) ■ 확인서 (을 제3호증의 2) 제목 : 예산집행 부적정

○ 이 사건 어린이집에서는 부식비·놀이터 공사대금·급간식비·사각유리병 외 구입 등 16건 1,840,635원을 집행하면서 영수증 없이 원고 계좌로 부적정하게 이체한 사실이 있음(이후 원고의 의견을 일부 받아들여 별지 제2 목록 기재와 같이 13건 1,783,675원으로 변경되었다).

3) 피고는 2013. 7. 9. 원고에 대하여 일부 위반사항에 대한 시정명령을 함과 동시에 ‘차량비 지출 부적정’ 및 ‘지출증빙 서류 없이 원장 개인계좌로 예산 지출’을 처분사유로 하는 처분사전통지를 하였다.

4) 원고는 2013. 7. 22. 실시된 청문에서 ‘일부 지출증명이 미흡하다 하여 보조금 유용이라 하는 것은 부당하다’는 취지의 의견서를 제출하였고, 피고는 개인계좌로 예산을 지출한 점에 대한 원고의 소명자료 중 일부(5만 원 이하의 증빙자료 등)는 반영하였으나, 나머지는 받아들이지 않았다.

5) 한편 영유아보육법 제24조 제1항 등에 따른 어린이집 재무회계규칙상 이 사건 어린이집의 세입·세출예산 주요 항목 및 용도는 다음과 같다(을 제4, 15, 17, 20호증). 원고는 피고로부터 지급받은 보조금(기본보육료), 보육비용(아이사랑카드 결재)은 이 사건 어린이집 운영계좌로 입금받았으나, 보호자들로부터 지급받은 보육료는 위 어린이집 운영계좌로 입금받기도 하고 원고의 개인계좌로 입금받기도 하였다.

다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 4, 6 내지 10, 14 내지 18, 20호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 첫째 주장에 관한 판단

가) ① 처분사유에 관한 판단

위 인정사실 및 앞서 거시한 증거, 을 제18, 21호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ㉠ 영유아보육법 시행규칙 제23조 [별표 8]에 의하면 어린이집에서 차량을 운영하려면 9인승 이상의 자동차를 관할 경찰서장에게 신고하여야 하는데, 이 사건 어린이집의 등록된 통학차량은 원고의 차량이었고, 원고의 남편 소외 1의 차량은 등록되어 있지 않은 점, ㉡ 영유아보육법 제23조 [별표 8] 2.라.항에 따른 어린이집 재무회계규칙 제11조 제2항 [별표 1]은 세출예산 항목인 차량비를 ‘어린이집 통학용 차량으로 등록된 차량의 유류대, 차량정비유지비, 차량소모품’이라고 규정하고, 같은 규칙 제18조는 어린이집의 예산은 세출예산이 정한 목적 외에 사용하지 못한다고 규정하고 있는 점(을 제15, 17호증), ㉢ 별지 제1 목록 기재 차량 유류비는 같은 날 두 번 주유하거나 증빙자료가 미첨부된 경우, 주유시간이 통학차량 운행과 무관한 야간 늦은 시간, 운행구간과 무관하게 거리가 멀리 떨어진 저녁, 어린이집 운영일이 아닌 설, 추석, 일요일에 주유한 경우에 한정된 점, ㉣ 이 사건 어린이집에 대한 점검 당시 어린이집 운영일이 아닌 토요일에 지출된 비용에 대하여는 그 다음 주 주행 준비를 위하여 주유한 것이라는 원고의 주장을 반영하여 위반내역에서 제외하기도 한 점, ㉤ 행정법규의 위반 여부를 조사하는 과정에서 위반혐의자로부터 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없는 점(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 등 참조), ㉥ 원고는 2012. 3. 8.~2013. 4. 1. 개인차량의 유류비인 별지 제1 목록 기재 합계 873,000원을 이 사건 어린이집의 차량비로 지출하였음을 인정하는 내용의 확인서를 작성한 점, ㉦ 갑 제6, 7호증의 각 기재만으로는 위 확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었음을 인정하기에 부족한 점 등에 비추어 볼 때, 원고는 남편 소외 1의 개인차량 유류비로 13회에 걸쳐 합계 873,000원을 어린이집의 운영경비에서 지출하였음이 인정된다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

나) ② 처분사유에 관한 판단

위 인정사실 및 앞서 거시한 증거, 을 제16호증의 1, 을 제19, 22호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ㉠ 어린이집 재무회계규칙 제32조 제1항은 지출은 상용의 경비 또는 소액의 경비 지출을 제외하고는 예금통장이나 어린이집 전용 신용카드(체크카드를 포함한다)에 의한다고 규정하고, 제34조, 제35조는 수입과 지출 시 증빙서류를 비치하고 일정기간 보존할 것을 규정하고 있는 점, ㉡ 그럼에도 원고는 2012. 1. 28.~2013. 11. 13. 지출 증빙서류 없이 별지 제2 목록 기재와 같이 13회에 걸쳐 1,783,675원을 이 사건 어린이집의 운영비계좌에서 원고의 개인계좌로 송금한 점, ㉢ 피고는 청문절차를 통하여 원고의 의견을 수렴하여 3건 합계 66,950원(을 제16호증의 1)의 비용을 인정하여 주었던 점, ㉣ 원고가 제출한 증빙자료 중 일부(갑 제4호증의 1, 2, 7, 10 내지 14)는 수기의 간이영수증 형태로 쉽게 조작이 가능하고, 다른 일부(갑 제4호증의 3 내지 5, 8, 15, 16)는 구입일자, 항목, 결제방법 등에 비추어 어린이집 부식비로 인정하기 어려운 점, ㉤ 원고는 지출 증빙서류 없이 별지 제2 목록 기재와 같이 13회에 걸쳐 1,783,675원을 자신의 개인계좌로 송금한 사실을 인정하는 내용의 확인서를 작성한 점, ㉥ 갑 제6호증의 기재만으로는 위 확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었음을 인정하기에 부족한 점 등을 종합하면, 원고는 2012. 1. 28.~2013. 11. 13. 지출 증빙서류 없이 별지 제2 목록 기재와 같이 13회에 걸쳐 1,783,675원을 원고의 개인계좌로 송금하였음이 인정된다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

2) 둘째 주장에 관한 판단

가) 영유아보육법상 보조금, 보육비용, 보육료, 벌칙에 관한 관련규정

○ 보조금(기본보육료 등): 영유아보육법 제36조, 같은 법 시행령 제24조 제1항은 국가나 지방자치단체는 보육시설의 설치, 증축·개축 및 개수·보수 비용, 보육교사 인건비, 교재·교구비, 보수교육 등 종사자 교육훈련 비용, 장애아 보육 등 취약보육 실시 비용, 그 밖에 차량운영비 등 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 보육시설 운영에 필요하다고 인정하는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제24조 제1항 제6호는 법 제36조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 장애아 보육 등 취약보육 실시 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고, 같은 법 시행규칙 제28조 제1항은 법 제26조 제1항에 따른 취약보육은 만 3세 미만의 영아 보육(제1호), 장애아 보육(제2호), 다문화아동 보육(제3호) 등을 포함한다고 규정하고 있다.

○ 보육비용(차등보육료 등): 구 영유아보육법(2013. 1. 23. 법률 제11627호로 개정되어 2013. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제34조 제1항은 국가나 지방자치단체는 ｢국민기초생활 보장법｣에 따른 수급자와 보건복지부령으로 정하는 일정소득 이하 가구의 자녀 등의 보육에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 제1항에 따른 보육에 필요한 비용은 가구의 소득수준과 거주 지역 등을 고려하여 차등 지원할 수 있다고 규정하고, 영유아보육법 제34조의3 제1항은 국가와 지방자치단체는 제34조 제1항 등에 따른 비용 지원을 위하여 보육서비스 이용권을 영유아의 보호자에게 지급할 수 있다고 규정하고, 제34조의4 제1항은 영유아의 보호자는 제34조 제1항 등에 따른 비용의 지원을 신청할 수 있다고 규정하고, 영유아보육법 시행규칙 제35조의3 제1항은 영유아의 보호자는 법 제34조의3에 따른 보육서비스 이용권을 발급받으려면 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 보육서비스 이용권 발급신청서를 제출하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 영유아의 보호자는 법 제34조제1항 및 법 제35조에 따른 비용을 지원받으려면 보육서비스 이용권을 어린이집에 제시하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제3항은 국가와 지방자치단체는 영유아의 보호자가 제2항에 따라 보육서비스 이용권을 사용한 경우 그 사용한 금액에 해당하는 비용을 해당 어린이집에 지급하여야 한다고 규정하고, 제35조의4 제1항은 보건복지부장관은 보육서비스 이용권을 전자적으로 발급·관리한다고 규정하고 있다.

○ 보육료: 영유아보육법 제38조는 제12조부터 제14조까지의 규정에 따라 어린이집을 설치·운영하는 자는 그 어린이집의 소재지를 관할하는 시·도지사가 정하는 범위에서 그 어린이집을 이용하는 자로부터 보육료와 그 밖의 필요경비 등을 받을 수 있고, 다만 시·도지사는 필요시 어린이집 유형과 지역적 여건을 고려하여 그 기준을 다르게 정할 수 있다고 규정하고 있다.

○ 벌칙규정: 영유아보육법 제54조 제2항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고, 같은 조 제2항 제4호, 제6호는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제34조 및 제34조의2에 따른 비용을 지원받거나 타인으로 하여금 지원을 받게 한 자(제4호), 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제38조에 따른 보육료 등을 수납한 어린이집의 설치·운영자(제6호)는 1년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있다.

나) 기본보육료가 보조금에 해당하는지 여부

위 인정사실 및 관련규정에 의하면, 국가나 지방자치단체 등은 만 3세 미만의 영아를 대상으로 하는 영아보육 등의 취약보육을 우선적으로 실시하여야 하고, 이러한 취약보육을 보육시설에서 실시하면 국가나 지방자치단체는 영유아보육법 제36조, 같은 법 시행령 제24조 제1항 제6호에 따라 그 비용의 전부 또는 일부를 보육시설의 설치·운영자에게 보조하여야 하는데, 기본보육료는 만 3세 미만의 영아를 대상으로 한 취약보육의 실시를 장려·조성하기 위해 국가 또는 지방자치단체가 보육서비스의 대가인 보육료와는 별도로 만 0~2세의 영아를 보육하는 시설에 연령별로 그 금액을 달리 정하여 직접 지급하는 것이므로, 이는 영유아보육법 제36조의 보조금에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 기본보육료는 영유아보육법 제40조 제2호, 제45조 제1항 제1호, 제46조 제4호에 규정된 ‘보조금’에 해당한다고 할 것이므로, 기본보육료가 보호자에 대한 후생복지적 급여일뿐 어린이집에 대한 보조금이라고 할 수 없다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 차등보육료 등 보육비용이 보조금에 해당하는지 여부

위 관련규정에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 영유아보육법 제34조에 의하여 지급되는 차등보육료 등은 영유아보호법 제45조 제1항 제1호, 제45조의2 제1항, 제46조 제4호, 제54조 제2항에서 규정하는 ‘보조금’에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다¹⁾. 따라서 위와 같은 보육비용은 보호자에 대한 후생복지적 급여일뿐 어린이집에 대한 보조금이라고 할 수 없다는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. ㉠ 원고가 지급받은 차등보육료 등 보육비용은 저소득 가구의 자녀에 대한 보육비용으로서 영유아보육법 제34조에 근거하여 영유아의 보호자에게 지원되는 비용이다. ㉡ 차등보육료 등 보육비용의 지원 근거와 절차를 규정한 구 영유아보육법 제34조, 영유아보육법 34조의2 내지 제34조의4, 같은 법 시행규칙 제35조 내지 제35조의5와 기본보육료의 보조 근거와 절차를 규정한 영유아보육법 제36조, 같은 법 시행령 제24조를 대비하여 보면, 그 비용이 종국적으로 보육시설의 설치·운영자에게 귀속되는 결과에서는 같으나, 비용의 지원 내지 보조의 대상과 목적, 신청의 주체(차등보육료는 영유아의 보호자인 반면, 기본보육료는 보육시설의 설치·운영자)·방식·절차가 다르고, 그 문언에서도 전자는 ‘비용의 부담’이라 함에 대하여 후자는 ‘비용의 보조’라 하여 다른 용어를 사용하고 있다. ㉢ 영유아보육법 제38조는 어린이집을 설치·운영하는 자는 그 어린이집의 소재지를 관할하는 시·도지사가 정하는 범위에서 그 시설을 이용하는 자로부터 보육료와 그 밖의 필요 경비 등을 받을 수 있되, 다만 시·도지사는 필요시 보육시설 유형과 지역적 여건을 고려하여 그 기준을 다르게 정할 수 있다고 규정하고, 피고의 보육사업안내에는 아동의 출석일수 미달로 차등보육료를 100% 지원받지 못하는 경우 미지원 금액을 부모로부터 추가로 수납할 수 있다고 규정하고 있다. 이처럼 차등보육료는 보육시설의 설치·운영자가 이용자로부터 받을 수 있는 보육료이므로 정부 또는 지방자체단체가 결과적으로 차등보육료를 보육시설의 설치·운영자에게 지급한다고 하더라도 이는 보육시설의 이용자에게 그에 상응한 비용을 지원하는 것이지 보육시설의 설치·운영자의 비용을 보조하는 것이라 할 수 없다. ㉣ 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 유용한 자에 대하여는 영유아보육법 제54조 제2항(3년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금)이 적용되는 반면, 거짓이나 부정한 방법으로 제34조 제1항의 비용을 지원받은 자나 제38조에 따른 보육료 등을 수납한 보육시설의 설치·운영자에 대하여는 같은 법 제54조 제3항(1년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금)이 적용된다. 구 영유아보육법 제34조의 보육비용이 보조금이라면 동일하게 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 교부(지원)받은 행위에 대하여 제36조 보조금의 경우와 적용법조 및 법정형을 달리 할 이유가 없다. 이와 같이 영유아보육법은 ‘제36조의 보조금’과 ‘제34조 제1항, 제34조의2 및 제35조에 따른 비용 지원’을 명백하게 구분하고 있다. ㉤ 피고의 보육사업안내에도 차등보육료 등은 ‘보육료 지원’이라는 항목 아래 그 지원 대상을 ‘영유아보육법 제10조에 의한 국·공립, 법인, 직장보육시설, 가정보육시설, 부모협동보육시설, 민간보육시설을 이용하는 영유아’로, 지원방식은 ‘부모가 아이사랑카드를 결제하면 해당 어린이집으로 입금’하는 방식으로 정하고 있는 반면, 기본보육료는 ‘시설별 지원’이라는 항목 아래 그 지원 대상을 ‘정부지원시설을 제외한 민간·가정·직장·부모협동보육시설 중 만 0~2세 아동 또는 장애아를 보육하는 시설’로, 지원방식은 ‘보육시설이 어린이집지원시스템에서 기본보육료 산출내역을 확인하여 신청하면 시·군·구에서 승인하여 지급’하는 방식으로 정하고 있는 등 그 성격이 상이함을 전제로 하고 있다. ㉥ 따라서 보육시설의 설치·운영자는 ⓐ 보육시설의 이용자로부터 그 이용대금을 지급받고, ⓑ 국가·지방자치단체로부터 보조금(이는 원래 보육시설의 설치·운영자가 부담하여야 할 보육시설의 설치·운영비용이지만 보육시설 활성화를 위한 정책적 목적에서 국가·지방자치단체가 그 전부 또는 일부를 지원하는 것임)을 지급받는 것인데, 위 이용대금 중 보육시설의 이용자를 대신하여 국가·지방자치단체가 지급하여 주는 것이 ‘보육비용’(이는 원래 보육시설의 이용자가 지급하여야 하는 것이나, 무상보육실시에 따라 영유아의 보호자가 보육시설에 아이사랑카드로 결제하면 국가·지방자치단체가 그 금액에 해당하는 비용을 보육시설의 설치·운영자에게 지급하는 것임)이고, 보육시설의 이용자가 직접 지급하는 것이 ‘보육료’라고 해석된다. ㉦ 이처럼 아이사랑카드의 형태로 지급되는 보육비용은 기본보육료와는 그 목적, 법적 근거, 신청 주체, 지급항목, 지급대상자, 부정한 방법으로 지급받은 경우 등의 처벌근거가 달라 법령상 명확히 구분되므로, 결과적으로 그 비용이 보육시설의 설치·운영자에게 귀속된다는 점만으로 보육시설의 설치·운영자의 비용을 보조하는 보조금이라고 할 수는 없다.

3) 셋째 주장에 관한 판단

가) 행정소송에 있어서 특단의 사정이 있는 경우를 제외하면 당해 행정처분의 적법성에 관하여는 당해 처분청이 이를 주장·입증하여야 하고(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조), 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률의 적용을 받는 국가보조금이 이미 시공회사의 일반자금과 혼화되어 특정할 수 없게 되었다면 그 계좌에서 송금받아 개인적 용도 등에 사용하였다고 하더라도 국가보조금을 송금받아 이를 다른 용도에 사용한 것이라고 보기는 어렵다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010도8648 판결 등 참조).

나) 위 인정사실 및 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 이 사건 어린이집의 운영자금 계좌에는 보조금과 보조금이 아닌 금원이 혼화되어 있고, 피고가 사용용도를 지정하여 보조금을 지급한 것도 아니므로, 원고가 위 어린이집 운영자금 계좌에서 인출한 돈으로 개인적 용도에 사용하거나 운영자금을 집행하는 과정에서 어린이집 재무회계규칙을 위반하였다고 하더라도, 어린이집 운영기준 위반을 이유로 영유아보육법 제44조 제4호에 따른 시정명령을 할 수 있음은 별론으로 하고 보조금을 유용하였다고 단정할 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. ㉠ 이 사건 어린이집의 세입예산과목은, ⓐ 국가지원금(보육료수입, 인건비보조금, 기본보육료, 기타지원금, 자본보조금), ⓑ 보호자 부담금(필요경비수입), ⓒ 기타수입(과년도수입, 잡수입, 전입금, 이월금)으로 구분되고, 2012년 기준으로 이 사건 어린이집의 전체 세입은 281,264,265원이고, 그 중 보육료수입은 165,298,834원, 필요경비수입은 49,856,000원, 기본보육료는 31,058,920원, 인건비보조금은 1,730,000원, 기타지원금은 1,705,600원 등이다(을 제4호증). ㉡ 이 사건 어린이집 세입을 보조금과 보조금이 아닌 금원으로 나누어 보면, 전체 세입에서 보조금수입이 차지하는 비중은 2012년 기준으로 약 12%[= 34,494,520원(31,058,920원 + 1,730,000원 + 1,705,600원) / 281,264,265원] 정도이다. ㉢ 피고는 원고에게 사용용도를 정해서 기본보육료를 지원하는 것은 아니고, 세출예산과목은 시설장인 원고가 관련규정에 따라 계상하여 편성한다. ㉣ 이 사건 처분사유와 관련된 세출과목은 차량비와 급·간식비인데(별지 제1, 2 목록 참조), 차량비는 ‘어린이집 운영비’, 급·간식비는 ‘사업비’에 해당한다. 그런데 피고의 주장에 의하더라도 보조금수입에 대하여는 사업비 중 기타필요경비와 특별활동비로 사용할 수 없다는 제한 외에 별다른 사용용도의 제한은 없다. ㉤ 원고는 피고로부터 지급받은 기본보육료, 보육료(아이사랑카드 결제방식) 등을 모두 이 사건 어린이집 운영계좌로 송금받았고, 보호자들로부터 지급받은 보육료는 어린이집 운영계좌 또는 원고 개인 계좌로 송금받았으므로, 위 어린이집 운영계좌에는 보조금과 보조금이 아닌 금원이 혼화되어 있었다.

4) 소결

따라서 원고가 보조금을 유용하였음을 전제로 한 피고의 이 사건 각 처분은 모두 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.