대구지방법원 2015. 8. 18. 선고 2014구합22146 판결 [공장신설승인처분취소등]

피고가 피고보조참가인에 대하여 2014. 4. 28.에 한 공장신설승인처분 및 2014. 5. 14.에 한 건축허가처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들은 경주시 현곡면 라원리 453-2 아진하이웰빙아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)에 거주하는 주민들이다.

나. 피고보조참가인은 2014. 3. 3. 피고에게 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제13조에 따라 경주시 현곡면 라원리 ***-* 외 9필지에 신축할 공장에 대한 공장신설승인 신청을 하였고, 그 무렵 위 토지 위에 연면적 7,286.85㎡(지상 3층) 규모의 공장시설(공장, 기숙사)(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다) 신축을 위한 건축허가를 신청하였다.

다. 이에 피고는 관련 부서 협의를 거쳐 피고보조참가인에게 ‘신청지 인접부지에 주거지역(이 사건 아파트)이 위치하고 있어 소음발생에 따른 민원이 우려되므로 그에 대한 대책을 수립하라’는 내용의 보완 요청을 하였고, 피고보조참가인은 ‘민원대책’을 작성하여 피고에게 제출하였다.

라. 피고는 2014. 4. 28. 피고보조참가인에게 산업집적법 제13조에 따라 공장신설승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하면서, ‘소규모 환경영향평가 협의 의견을 준수할 것’, ‘사전재해영향성검토 협의 의견을 준수할 것’, ‘공사 및 가동으로 인한 민원이 발생할 시 공정을 중단한 상태에서 해결한 후 사업에 착수할 것’ 등을 조건으로 부가하였는데, 소규모 환경영향평가 및 사전재해영향성검토 협의 의견의 주요 내용은 다음과 같다. ■ 소규모 환경영향평가서 협의내용(갑 제3호증) Ⅱ. 총괄

○ 사업시행으로 민원이 발생하지 않도록 환경관리에 철저를 기하여야 하며, 민원이 발생할 경우 당사자와 충분한 협의를 거쳐 그 대책을 강구한 후 사업을 시행하여야 함 Ⅲ. 항목별 협의의견

○ 사업지역 주변 정온시설에 소음·진동규제기준을 만족할 수 있도록 제시된 저감방안(차량속도 제한, 주간작업 등) 철저히 이행하고, 필요시 추가적인 대책을 수립·시행하여야 함 - 소음관리 목표는 축사 60dB(A), 주거시설 65dB(A) 적용, 진동관리목표는 축사 57dB(V), 주거시설 65dB(V) 적용 Ⅳ. 기타사항

2. 사업자(피고보조참가인)

○ 사전공사의 금지(환경영향평가법 제47조)

-환경영향평가법 제44조, 제45조에 따른 협의 절차가 완료되기 전에 대상사업에 관한 공사를 착공하여서는 아니 됨 ■ 사전재해영향성검토 협의내용(갑 제17호증) □ 세부 검토의견

○ 사업예정지 북측에 접하고 있는 아진아파트 입주 주민에게 여름 장마 시 아파트 배수관 통수상태와 지하건물의 누수 여부를 물어 그 결과를 확인하여 본 사업의 공정과 지반고 결정에 참고할 것

○ 개발 후에 첨두유출량 뿐만 아니라 총유출량도 개발 전보다 증가하지 않도록 할 것 (이하 생략)

○ 개발 전 논이 가졌던 침투기능과 저류기능에 대하여 검토하고 개발로 줄어든 기능을 회복할 수 있는 방안을 마련할 것

○ 본 사업을 위한 기초 지반조사에 대한 사항이 미흡하므로 지반조사를 실시하여 지반물성을 정확히 측정 후 재해에 대한 영향 예측 및 대책을 수립하시기 바람

○ 대상지역에서 홍수유출에 영향을 미치는 토양도, 토지이용도 등에 의한 CN값 분석결과를 제시하기 바람

마. 또한 피고는 2014. 5. 14. 피고보조참가인에게 공장시설 건축허가를 하였는데, 건축허가필증에 첨부된 ‘건축허가 조건 및 안내문’에는 ‘공사시행으로 인한 민원발생 시에는 건축주 및 공사관계자 등이 책임 해결 후 사업을 시행하여야 합니다’라고 기재되어 있다.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 제4호증의 1, 제10, 17호증, 을가 제1호증(가지번호 포함, 이하 같다), 제7호증의 1의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 건축허가처분 취소청구 부분에 관한 판단

직권으로 원고들의 소 중 건축허가처분 취소청구 부분의 적법여부에 관하여 보건대, 위법한 행정처분의 취소를 구하는 소는 위법한 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호·구제하고자 하는 소송이므로 비록 그 위법한 처분을 취소한다 하더라도 원상회복이 불가능한 경우에는 그 취소를 구할 이익이 없다 할 것인바, 건축허가에 기하여 이미 건축공사를 완료하였다면 그 건축허가처분의 취소를 구할 이익이 없다(대법원 2007. 4. 26. 선고 2006두18409 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 공장이 변론 종결일 현재 모두 완공되었고, 피고보조참가인이 피고로부터 이 사건 공장에 대하여 임시 사용승인을 받은 상태인 점에 대하여 원고가 명백히 다투지 아니하고 있는바, 위 법리에 따라 원고들은 더 이상 피고의 건축허가처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다 할 것이므로, 원고들의 이 부분 청구는 모두 부적법하다.

3. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

1) 피고보조참가인이 원고들을 상대로 주민설명회 등 협의 절차를 정상적으로 이행하지 않았음에도, 마치 민원이 해결된 것처럼 허위의 관련 서류를 제출하여 이 사건 처분을 얻었으므로, 이 사건 처분에는 절차상의 위법사유가 있다.

2) 이 사건 처분에는 ‘소규모 환경영향평가 및 사전재해영향성검토 협의의견을 준수하고, 민원이 발생할 경우 공정을 중단한 상태에서 이를 해결한 후 사업에 착수하여야 한다’는 조건이 부가되어 있는데, 피고보조참가인은 원고들이 2014. 6. 2. 제기한 민원에 대하여 현재까지도 적절한 대책을 마련하지 않고 있는바, 이는 승인조건 불이행에 해당하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3) 피고보조참가인은 CNC선반의 수량을 허위로 축소기재한 소규모 환경영향평가서를 피고에게 제출하였고, 이를 기초로 협의 절차가 진행되어 이 사건 처분에 이르게 된 것이므로, 이 사건 처분에는 중대·명백한 하자가 존재하여 취소되어야 한다.

나. 관계법령

별지 2 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 피고보조참가인은 2014. 3. 28. 이 사건 아파트의 이장 및 동대표 7인이 참석한 자리에서 이 사건 공장 신축에 관한 설명회(이하 ‘이 사건 설명회’라 한다)를 개최한 후, 다음과 같은 주요 내용이 기재된 설명회 보고서를 피고에게 제출하였는데, 보고서에는 설명회에 참석한 이 사건 아파트 대표자들의 주민등록번호, 연락처, 서명 등이 자필로 기재되어 있다. 이 사건 아파트의 요청에 의해 이장 및 동대표를 모시고 설명회를 개최함

2. 주요 질의응답 및 협의사항

3. 설명회 총평

이 사건 아파트 이장 및 동대표를 모시고 설명회를 진행하였는바, 분위기가 매우 좋았으며 상호 적극적인 협조를 약속하였으며, 만약 작은 문제 발생 시 상호 협의하여 원만하게 해결하기로 하였고, 현재 주민들의 반응이 전반적으로 긍정적임을 재차 확인하였으며, 민원문제가 없음과 상호 신뢰하는 자리가 되었음

2) 그런데, 이 사건 아파트의 부녀회장 이** 외 3인은 2014. 6. 2. 경주시에 ‘이 사건 공장설립으로 인하여 이 사건 아파트 주민들의 행복추구권 및 재산권이 심각하게 침해되고 있다’는 내용의 민원을 제기하였고, 이 사건 아파트의 동대표협의회는 2014. 7. 21. 경주시의회의장에게 이 사건 공장에 대한 건축허가의 취소를 촉구하는 요청서를 제출하였다.

3) 피고는 2014. 7. 8. ‘이 사건 공사와 관련하여 분진발생 및 주민생활권 등에 따른 민원이 있으므로, 건축허가 시 부여된 조건에 따라 2014. 7. 8.부터 건축공사를 중지하라’는 취지의 건축공사중지명령을 하였는데, 이에 피고보조참가인이 피고를 상대로 건축공사중지명령 취소소송(대구지방법원 2014구합1507호)을 제기하여 2015. 1. 28. 승소판결을 받았다.

4) 이에 원고들은 피고보조참가인을 상대로 대구지방법원 경주지원 2014카합3048호로 공사중지가처분을 신청하였으나, 법원은 2015. 1. 13. ‘피고보조참가인의 공사로 인하여 원고들에게 수인한도를 넘는 소음, 진동, 분진으로 인한 피해나 생활이익의 침해가 발생하였다고 보기 어렵다’는 이유로 기각결정을 하였다.

5) 감정인 이oo는 2015. 4. 30. ‘이 사건 공장에서 CNC선반 60대(기계배치대수는 총 70대이다)를 가동하였을 경우 이 사건 아파트에 미치는 소음영향은 49~53dB(A)로서, 생활소음규제기준(야간시간대) 소음기준치인 “55dB(A)이하”를 초과하지 않으며, 공장소음배출허용기준(밤시간대)으로 평가시는 42~46dB(A)로서 소음기준치인 “50dB(A)이하”를 만족한다’는 감정의견을 이 법원에 제출하였다.

다툼 없는 사실, 갑 제4, 7호증, 을나 제28, 32호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 감정인 이oo에 대한 감정결과, 변론 전체의 취지

라. 첫 번째 주장에 관한 판단

1) 먼저, 이 사건 설명회 개최와 관련하여 원고들 주장과 같은 절차적 위법사유가 존재하는지 여부에 관하여 보건대, 위 인정사실, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 설명회는 이 사건 아파트측의 요청에 의하여 피고보조참가인이 개최한 것인 점, ② 참석자들의 직책이 각각 이장, 소장, 각 동장들인바, 이들은 이 사건 아파트의 주민들을 대표하여 이 사건 설명회에 참석하였다고 봄이 상당한 점, ③ 이 사건 설명회 보고서에 일부 참석자들이 제기한 질의 및 그에 대한 피고보조참가인의 답변 내용, 그리고 주민들의 반응이 대체로 긍정적이며 민원 문제가 없다는 취지의 총평이 기재되어 있고, 보고서에 참석자들 전원이 인적사항을 자필로 기재하고 서명까지 마친 점 등을 종합하면, 갑 제6호증만으로는 이 사건 설명회 참석자들의 대표성이 인정되지 않는다거나, 참석자들의 동의가 없었음에도 민원이 해결된 것처럼 허위 내용의 보고서가 작성되었다고 인정하기 어려우며, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 다음으로, 피고보조참가인이 협의 절차를 정상적으로 이행하지 않았는지 여부에 관하여 보건대, 환경영향평가법 제47조에 의하면, 같은 법 제44조 및 제45조에 따른 협의 절차가 완료되기 전에는 사업자는 공사를 착공하여서는 안 되고, 승인기관의 장은 소규모 환경영향평가 대상사업에 대하여 승인 등을 하여서는 안 된다. 한편, 여기서 ‘제44조 및 제45조에 따른 협의 절차’라 함은 사업자가 소규모 환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하면, 승인기관의 장이 이를 환경부장관에게 제출하여 환경영향평가에 대한 협의를 요청하며, 환경부장관이 협의 요청 절차의 적합성과 소규모 환경영향평가서의 내용 등을 검토한 후 협의 내용을 승인기관의 장 등에게 통보하는 일련의 절차를 의미한다(같은 법 제44조 및 제45조). 피고보조참가인이 이 사건 처분 이전에 소규모 환경영향평가서를 피고에게 제출하였고, 피고가 이를 대구지방환경청장에게 제출하여 그로부터 소규모 환경영향평가 협의 내용을 통보받았으며, 피고로부터 협의 내용을 통보받은 피고보조참가인이 민원 대책 및 이 사건 설명회 등의 일련의 조치를 취한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그렇다면, 피고는 환경영향평가법 제44조 및 제45조에 따른 협의 절차를 이행하였다고 봄이 상당하고, 가사 원고들 주장과 같이 민원이 실체적으로 해결되지 않았다 하더라도 이를 이유로 협의 절차 자체가 이행되지 않았다고 볼 수는 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

마. 두 번째 주장에 관한 판단

1) 먼저 피고보조참가인이 소규모 환경영향평가 및 사전재해영향성검토 협의 내용을 준수하지 아니하여 이 사건 처분의 승인조건을 불이행하였는지 여부에 관하여 보건대, 앞서 본 인정사실, 을나 제6호증, 제15호증의 1, 제24, 25, 29, 30호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 감정인 이출재에 대한 감정결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고보조참가인이 이 사건 공장과 이 사건 아파트 사이의 이격거리를 약 46.8m 확보하고, 소음발생시설인 CNC선반을 이 사건 공장의 가장 남쪽에 배치하였을 뿐만 아니라, 추가로 8,400만 원 상당을 지출하여 방음벽을 설치함으로써 소음발생 저감을 위하여 노력한 점, ② 피고보조참가인이 민원 발생에 대비하여 민원 대책을 마련하고 이 사건 설명회도 개최한 점, ③ 피고보조참가인은 사전재해영향성검토 협의 의견을 통보받은 다음, 이에 관하여 이미 조치를 취한 부분과 향후 조치를 취할 부분을 구체적으로 기재한 ‘사전재해영향성검토의견 조치결과 또는 계획(갑 제29호증)’을 피고에게 제출하였는데, 갑 제30호증의 각 기재 및 영상만으로는 위 서류의 기재 내용에 허위가 있다고 단정하기 어려운 점 등을 종합하면, 피고보조참가인이 소규모 환경영향평가 및 사전재해영향성검토 협의 내용을 준수하였다고 봄이 상당하므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 다음으로, 피고보조참가인이 민원이 발생하였음에도 이를 해결하지 아니하고 사업에 착수함으로써 이 사건 처분의 승인조건을 불이행하였는지 관하여 본다.

가) 소음발생 관련 민원 부분

먼저, 피고보조참가인이 민원 대책 및 이 사건 설명회 보고서에 기재한 이격거리 60m 이상의 확보가 이 사건 처분의 선행조건으로 반영되었는지 여부에 관하여 보건대, 피고보조참가인이 이 사건 처분을 신청할 당시 이격거리를 60m 이상으로 정하지 않았고, 피고도 이 사건 처분을 할 당시 이격거리에 관하여는 아무런 조건을 부가하지 않았던 점, 환경영향평가법 등 관계법령에도 이 사건 공장신축을 위하여 이격거리를 60m 이상 확보하여야 한다는 아무런 규정이 없는 점 등을 종합하면, 피고가 이 사건 공장과 이 사건 아파트의 이격거리를 60m 이상 확보할 것을 선행조건으로 하여 이 사건 처분을 하였다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고보조참가인의 선행조건 위반을 이유로 한 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 다만, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 위와 같은 이격거리의 확보를 민원대책의 일환으로서 고려한 것은 사실이므로, 피고보조참가인이 이격거리를 불충분하게 확보함으로써 이 사건 공장에서 발생하는 소음이 수인한도를 넘게 될 경우, 민원이 해결되지 아니하여 승인조건이 불이행된 것으로 볼 여지는 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 공장의 가동으로 인하여 이 사건 아파트에 미치는 소음영향은 각 소음기준치를 초과하지 아니하므로, 결국 원고들의 이 부분 주장은 어느 모로 보나 이유 없다.

나) 그 밖의 생활상의 침해와 관련한 민원 부분

그 밖에도 원고들은 이 사건 공장의 설립 및 가동으로 인하여 쇳가루로 인한 미세먼지, 진동, 수질오염 등이 예상되고, 대형화물차량의 잦은 이동에 따른 교통·안전상의 위험이 예상된다고 주장하나, 이 사건 공장의 설립 및 가동으로 인하여 원고들의 주장과 같은 생활상의 침해가 발생하였거나 발생할 우려가 있다는 점을 입증할 만한 아무런 증거가 없으므로, 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

바. 세 번째 주장에 관한 판단

갑 제2, 25, 26, 32, 33호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고보조참가인이 피고에게 제출한 소규모 환경영향평가서(갑 제2호증) 및 2014. 2.경 작성된 사업계획서(갑 제33호증)에는 CNC선반의 수량이 20대로 기재되어 있는 반면, 또 다른 소규모 환경영향평가서(갑 제25호증), 사전재해영향성검토서(갑 제26호증) 및 2014. 3.경 작성된 사업계획서(갑 제32호증)에는 CNC선반의 수량이 51대로 기재되어 있는 사실, 주식회사 동화엔지니어링이 2014. 2. 말경 피고보조참가인으로부터 CNC선반의 수량이 51대로 기재된 사업계획서를 받았으나, 2014. 3. 초경 CNC선반의 수량이 20대로 수정되었다는 구두통보를 받고는 이를 기초로 소규모 환경영향평가를 수행한 사실은 인정된다. 그러나 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 판결 등 참조). 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 피고보조참가인이 이 사건 공장에 관하여 환경영향평가법에서 정한 소규모 환경영향평가 및 사전재해영향성검토 절차를 모두 거친 점, 소규모 환경영향평가의 취지를 고려하면, CNC선반의 수량보다는 그로 인하여 예상되는 소음이 수인한도를 초과하는지 여부가 중요하다 할 것인데, 이 법원의 감정결과 이 사건 공장에서 CNC선반 60대를 가동하였을 경우 발생되는 소음이 기준치를 모두 하회하는 점 등에 비추어 보면, 설령 피고보조참가인이 소규모 환경영향평가서에 소음발생설비인 CNC선반의 수량을 의도적으로 축소하여 기재하였다 하더라도, 이를 환경영향평가를 하지 아니한 정도의 부실로 평가하기 어려울 뿐만 아니라, 피고가 위와 같은 축소 기재사실을 간과하고 이 사건 처분을 하였다 하더라도 재량권을 일탈, 남용한 것으로 보기도 어려우며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서, 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 소 중 건축허가 취소청구 부분은 부적법하므로 모두 각하하고, 원고들의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.