제주지방법원 2021. 8. 17. 선고 2020구합5854 판결 [자동차신규등록 일부거분처분 등 무효확인 청구의 소]

1. 피고가 2018. 4. 24. 원고에 대하여 한 “자동차대여사업계획 변경등록 일부 거부처분” 및 “자동차대여사업계획 변경등록 일부 수리처분 중 부관(각서 제출 조건)”은 각 무효임을 확인한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

**청구취지** 주문과 같다.

**이유**

1. 처분의 경위

○ 원고는 제주특별자치도에 주사무소를 두고 자동차 대여사업 및 운송사업 등을 목적으로 설립된 법인이다.

○ 원고는 2018. 3. 6. 여객자동차운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제35조, 제10조 제2항에 따라, 피고에게 승용차 139대 및 승합차 5대 합계 144대(이하 ‘이 사건 차량’이라 한다)를 증차하겠다는 내용의 자동차대여사업계획 변경등록 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피고는 2018. 3. 21. 원고에게 “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ‘제주특별법’이라 한다)의 개정¹⁾에 따라 피고가 위 개정 제주특별법 시행 전에 수립하여 시행중인 ‘렌터카 증차 및 유입 방지 계획’ 및 지방교통위원회 소위원회의 심사결과” 등을 이유로 이 사건 신청을 반려한다는 내용의 통지를 하였다.

○ 원고는 2018. 3. 23. 위 통지에 대한 이의신청을 하였고, 피고는 2018. 4. 24. 원고에게 “원고로부터 ‘증차할 승용차 50대는 개정 제주특별법 시행 후 1년 이내 감차하고 향후 증차를 포기하겠다’는 내용의 각서(이하 ‘이 사건 각서’라 한다)를 제출받는 조건(이하 ‘이 사건 부관’이라 한다)으로 이 사건 차량 중 승용차 50대에 한하여 증차를 수용한다”는 통지를 하였다(이하 ‘이 사건 통지’라 하고, 그 중 “승용차 50대에 대하여 이 사건 부관을 붙여 증차를 수용하는 결정” 부분을 ‘이 사건 수리처분’이라 하며, ”나머지 차량 94대에 대한 증차를 거부하는 결정” 부분을 ‘이 사건 거부처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 12호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

별지 기재와 같다.

3. 원고의 주장 요지

먼저, 자동차대여사업계획 변경등록 신청의 수리행위는 여객자동차법에서 정한 거부사유가 없는 한 수리해야 하는 기속행위이고, 이 사건 신청에는 위 법에서 정한 거부사유가 없다. 그럼에도 피고는 이 사건 신청 중 차량 94대의 증차 부분을 수리하지 아니한다는 이 사건 거부처분을 하였고, 특히 처분 당시 시행되지 않았던 제주특별법 제427조의2(이하 ‘개정 제주특별법 규정’이라 한다)를 근거로 이 사건 거부처분을 하였으므로 이는 위법하며, 그 하자가 중대·명백하여 무효이다. 다음으로, 피고가 이 사건 수리처분에 원고로 하여금 앞서 본 내용의 이 사건 각서를 제출하도록 조건을 붙인 것은 행정상 부관인 ‘부담’에 해당하는데, 이는 기속행위인 자동차대여사업계획 변경등록 수리행위에 부관을 부가한 것인데다, 사실상 개정 제주특별법 규정을 그 시행일 이전에 적용한 것이므로 이는 위법하며, 그 하자가 중대·명백하여 무효이다.

4. 피고의 본안전 항변에 대하여

가. 본안전 항변의 요지

제주특별자치도 사무위임 조례(이하 ‘사무위임조례’라 한다) 제3조 제3항 별표3에 의하면 신규자동차등록에 관한 권한은 피고로부터 제주시장에게 위임되어 있다. 따라서 이 사건 통지는 권한이 없는 피고가 원고의 이 사건 신청에 대하여 원론적 입장을 밝힌 것에 불과하고, 항고소송의 대상인 처분등에 해당한다고 볼 수 없다. 또한 이와 같이 이 사건 신청에 관한 권한이 제주시장에게 있기 때문에 설령 피고가 한 이 사건 통지가 무효로 확인되더라도 원고의 법적인 지위에는 아무런 영향을 미친다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 사건 소는 모두 소의 이익이 없다.

나. 판단

여객자동차법 제35조, 제10조 제2항에 의한 자동차대여사업계획 변경등록의 관할관청은 위 각 조항 및 같은 법 제28조, 같은 법 시행규칙 제3조 제1항, 제62조, 제65조, 제주특별법 제427조, 제주특별자치도 여객자동차운수사업 조례(이하 ‘여객자동차조례’라 한다) 제38조의 각 규정을 종합하여 볼 때 ‘사업자의 주사무소 소재지를 관할하는 시·도지사’이다. 피고는 위 변경등록에 관한 권한이 제주시장에게 위임되어 있고 자신은 아무 권한이 없다고 주장하는 것인데, 그와 같이 볼 아무런 근거가 없다[피고가 내세우는 신규자동차등록에 관한 권한의 위임(사무위임조례 제3조 제3항, 별표 3)은 자동차관리법 제8조, 제9조 등에 관한 것이고, 자동차대여사업계획 변경등록과는 무관하다].²⁾ 그렇다면 제주특별자치도에 주사무소를 두고 있는 원고의 이 사건 신청(여객자동차법 제35조, 제10조 제2항에 의한 자동차대여사업계획의 변경등록)에 관한 관할관청은 피고이고, 피고(관할관청)의 이 사건 통지는 이 사건 신청의 일부를 부관을 붙여 수리하고 나머지 일부의 수리를 거부한 것으로, 원고의 영업권, 재산권에 직접적인 영향을 미치는 행위에 해당한다. 따라서 이 사건 통지를 아무 권한이 없는 피고가 원고에게 내부방침이나 의견을 알린 것에 불과하다고 할 수 없으므로, 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다.

5. 이 사건 거부처분의 무효 여부에 대한 본안 판단

가. 자동차대여사업계획 변경등록 수리행위가 기속행위에 해당하는지 여부

행정행위가 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제·형식과 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 참조). 또한 헌법 제15조는 직업선택의 자유를 보장하고 있고, 직업선택의 자유의 하나인 영업의 자유는 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있는바, 영업의 자유에 대한 중대한 제한이 될 수 있는 행정행위의 재량성 유무 및 범위에 관한 판단에 있어서는 헌법상 기본권 존중의 원칙을 고려하여야 할 것이다. 이 사건에 관하여 보건대, 여객자동차법 제29조는 “자동차대여사업의 등록기준이 되는 자동차 대수, 보유 차고 면적, 영업소, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제35조는 “자동차대여사업의 사업계획 변경, 사업계획의 변경제한에 관하여는 제10조 제2항부터 제6항까지를 준용한다.”라고 규정하고 있다. 같은 법 시행규칙 제61조는 “여객차동차법 제29조에 따른 자동차대여사업의 등록기준은 별표 6과 같다.”라고 규정하고 있으며, 별표 6은 자동차대여사업 등록기준에 관하여 ① 등록기준 대수, ② 보유 차고의 면적(대당 최저면적) 또는 주차면수, ③ 사무실(주사무소·영업소 및 예약소)에 관한 사항만을 규정하고 있다. 또한, 같은 법 시행규칙 제65조 제1항은 “사업계획의 변경등록을 하려면 별지 제35호 서식의 자동차대여사업 변경등록신청서와 필요 첨부 서류를 관할관청에 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 제65조 제5항은 “사업계획의 변경등록에 관하여는 제62조를 준용한다.”라고 규정하고 있으며, 제62조 제1항은 “자동차대여사업의 관할관청은 제60조 제1항에 따른 등록신청을 받으면 그 등록요건을 충족하는지를 확인하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 제62조 제3항은 “관할관청은 제1항 및 제2항에 따른 확인의 결과 해당 영업소나 그 밖의 시설 등이 등록기준에 맞을 때에는 별지 제1호 서식의 자동차대여사업 등록증을 신청인에게 발급하고, 그 사실을 영업소나 그 밖의 시설 등의 소재지를 관할하는 관할관청에 통보하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 여객자동차법령의 체계 및 형식과 그 문언, 등록행위의 성질과 유형 등에 비추어 보면, 관할관청으로서는 보유 차량 증가에 관한 자동차대여사업계획 변경등록신청이 위 법령상의 변경등록기준을 충족하고 위 법령상의 변경등록 제한사유가 없다면, 다른 법령에 의하여 증차가 절대적으로 금지되고 있어 변경등록이 객관적으로 불가능한 것이 명백한 경우에 해당한다는 등의 법령상 구체적 근거 없이는 이를 반려할 수 없고, 변경등록신청을 받아주어야 할 의무가 있다 할 것이다. 즉, 자동차대여사업계획 변경등록 수리행위는 법령상의 변경등록 제한사유가 없다면 이를 수리하여야 하는 기속행위에 해당한다고 봄이 타당하다.

나. 이 사건 거부처분의 위법성

앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 사정들, 즉 ① 원고는 이 사건 신청 내용과 같은 증차를 위해 필요한 차고지 등 제반요건을 갖추었고 여객자동차법령 등 관련 법령상의 변경등록 제한사유도 없는 것으로 보이는 점, ② 피고가 이 사건 통지에서 제시하고 있는 ‘개정 제주특별법 시행 이전 렌터카 증차 및 유입의 적절한 관리’는 여객자동차법 등 관련 법령에서 정한 변경등록 금지사유에 해당하지 아니하고, 달리 처분 당시 원고의 증차를 금지할 법령상 근거가 없는 점 등에 비추어 보면, 피고로서는 원고의 이 사건 신청을 거부할 수 없다. 그럼에도 피고는 제주도 내 렌터카 증차 및 유입의 적절한 관리에 필요하다는 이유로 이 사건 거부처분을 하였으므로 이는 위법하다.

다. 이 사건 거부처분의 당연무효 여부

이상에서 살핀 내용과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 여객자동차법령의 규정해석상 자동차대여사업계획 변경등록은 법령에 구체적인 근거가 없이는 이를 반려할 수 없는바, 피고가 법령에서 정한 제한사유가 아닌 다른 사정을 근거로 이 사건 거부처분을 한 것은 여객자동차법, 여객자동차조례의 중요한 부분을 위반하였을 뿐만 아니라 원고의 영업권, 재산권 행사를 법률상 근거 없이 제한한 것으로 그 위법의 정도가 중대하다고 볼 수 있는 점, ② 이 사건 거부처분의 직접적인 근거에 해당하는 피고의 렌터카수급조절 권한은 2018. 9. 21.부터 시행될 개정 제주특별법 규정에 근거하여 인정될 수 있을 뿐, 이 사건 거부처분 당시 피고에게 부여되었다고 인정할 법률적 근거가 없어 이 사건 거부처분의 위법성은 객관적·외형적으로 명백한 것으로 보이는 점, ③ 이미 개정 제주특별법 규정의 시행을 앞두고 동종업체들이 증차를 위한 자동차대여사업계획 변경등록 신청을 다수 제기하였으므로, 피고로서도 이 사건 거부처분의 문제점을 인지하였거나 충분히 인지할 수 있었을 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 거부처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효에 해당한다.

6. 이 사건 수리처분 중 부관 부분의 무효 여부에 대한 본안 판단

가. 관련 법리

일반적으로 기속행위나 기속적 재량행위에는 부관을 붙일 수 없고 가사 부관을 붙였다 하더라도 무효이다(대법원 1995. 6. 13. 선고 94다56883 판결, 1998. 12. 22. 선고 98다51305 판결 등).

나. 판단

1) 이상에서 살핀 내용과 변론 전체의 취지에 의하면, 아래와 같은 사정들이 인정된다. ◎ 자동차대여사업계획 변경등록 수리행위는 기속행위에 해당한다(즉, 이 사건 수리처분에는 부관을 붙일 수 없고, 가사 부관을 붙여도 이는 무효이다). ◎ 피고는 이 사건 부관의 근거로 개정 제주특별법 규정에 따라 부여받은 렌터카수급조절권한 또는 위 개정규정 시행 이전 렌터카 증차 및 유입의 적절한 관리 필요성을 들고 있으나, 이 사건 수리처분 당시는 개정 제주특별법 규정이 시행되기 전이었으므로 피고는 개정 제주특별법 규정을 근거로 이 사건 부관을 붙일 수는 없고, 달리 피고가 이 사건 수리처분을 하면서 이 사건 부관과 같은 내용의 부담을 붙일 수 있다고 볼 법령상의 근거가 없다. ◎ 더구나 이 사건 부관은 원고가 ‘증차할 차량을 개정 제주특별법 규정 시행 후 1년 이내에 감차하고 추가 증차를 포기하겠다’는 각서를 제출하는 것을 내용으로 하는데, 이는 사실상 당시 시행되기도 전인 개정 제주특별법 규정을 미리 적용하는 것으로서 위법하고, 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 객관적으로도 명백하다고 봄이 상당하다.

2) 그렇다면 이 사건 부관은 부관을 붙일 수 없는 기속행위에 붙인 것이거나 또는 아무런 법령상 근거 없이 붙인 것이어서 위법하고, 그 하자가 중대, 명백하여 당연무효에 해당한다.

7. 결론

원고의 청구는 이유 있어 이를 모두 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.