헌법재판소 2019. 11. 28. 선고 2016헌마40 결정 [평가인정 학습과정 운영에 관한 규정 제2조 제2항 제2호 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인 육○○, 신○○을 제외한 나머지 청구인들은 ‘학점인정 등에 관한 법률’(이하 ‘학점인정법’이라 한다) 제3조에 따라 교육부장관으로부터 평가인정을 받은 학습과정을 설치?운영하는 교육훈련기관의 운영자들(이하 ‘청구인 운영자들’이라 한다)이고, 청구인 육○○, 신○○은 위와 같은 교육훈련기관에서 학습과정을 이수하고 있는 사람들(이하 ‘청구인 학습자들’이라 한다)이다.

나. 한편 2015. 10. 20. 대통령령 제26591호로 제정된 ‘평가인정 학습과정 운영에 관한 규정’ 제2조 제2항 제2호 및 2016. 1. 6. 교육부고시 제2015-85호로 제정된 ‘평가인정 학습과정 운영지침’ Ⅱ. 1. 3)항에 따라 교육훈련기관의 장이 학습자를 모집할 때 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도 또는 안내하거나 교육훈련기관 간에 연계하여 공동으로 학습자를 모집하는 것이 금지되었고, 위 규정 제2조 제2항 제5호 및 위 지침 Ⅱ. 1. 6)항에 따라 교육훈련기관이 학습자를 모집하면서 ‘학부’, ‘학과’ 등의 명칭을 사용하는 것이 금지되었다.

다. 이에 청구인 운영자들은 위 각 조항이 자신들의 직업수행의 자유를 침해하며, 대학 등을 비롯한 다른 교육기관과 자신들을 합리적 이유 없이 차별한다고 주장하고, 청구인 학습자들은 위 각 조항이 자신들의 교육을 받을 권리와 인격의 자유로운 발현권을 침해한다고 주장하면서 2016. 1. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판의 대상은 ‘평가인정 학습과정 운영에 관한 규정’(2015. 10. 20. 대통령령 제26591호로 제정된 것, 이하 ‘이 사건 운영규정’이라 한다) 제2조 제2항 제2호(이하 ‘이 사건 모집방법 제한조항’이라 한다) 및 같은 항 제5호 중 ‘학부, 학과’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 명칭사용 금지조항’이라 하고, 위 각 조항을 합하여 ‘이 사건 운영규정 부분’이라 한다), ‘평가인정 학습과정 운영지침’(2016. 1. 6. 교육부고시 제2015- 85호, 이하 ‘이 사건 운영지침’이라 한다) Ⅱ. 1. 3)항 중 ‘학습자 모집 시, 특정 다른 교육훈련기관(학습과정 포함)을 명시하여 안내하거나 교육훈련기관 간 협약 등을 통하여 공동으로 학습자를 모집할 수 없으며’ 부분 및 6)항 중 ‘학과, 학부’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 운영지침 부분’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

평가인정 학습과정 운영에 관한 규정(2015. 10. 20. 대통령령 제26591호로 제정된 것) 제2조(학습자의 모집) ② 교육훈련기관의 장은 학습자를 모집하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 2.다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하거나 교육훈련기관간에 연계하여 공동으로 학습자를 모집하지 말 것 5."고등교육법"에 따른 대학으로 오인(誤認)할 수 있는 대학, 학부, 학과, 정시, 수시 등의 명칭은 사용하지 말 것 평가인정 학습과정 운영지침(2016. 1. 6. 교육부고시 제2015-85호) Ⅱ. 학사운영

1. 학습자 모집

○교육훈련기관의 장은 평가인정을 받은 학습과정 단위로 학습자를 모집하되, 다음 각 호의 사항을 준수하여야 함 3)학습자 모집 시, 특정 다른 교육훈련기관(학습과정 포함)을 명시하여 안내하거나 교육훈련기관 간 협약 등을 통하여 공동으로 학습자를 모집할 수 없으며, 대행업체와 연계하여 모집할 수 없음 6)"학점인정 등에 관한 법률 시행령"제17조에 따라 교육부장관이 정하는 표준교육과정에 따른 학습과정명을 준수하여야 하며,"고등교육법"에 따른 대학으로 오인할 수 있는 대학, 학과, 학부, 정시, 수시 등의 명칭은 사용할 수 없음

3. 청구인들의 주장요지

가. 청구인 운영자들의 주장요지

(1) 사설 대행업체를 통한 학습자 모집을 금지하는 것과는 달리 교육훈련기관 상호 간의 연계를 통한 학습자 모집은 이를 금지해야 할 이유가 전혀 없으므로 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정되지 아니한다. 또한 교육훈련기관 단독으로 학습자를 모집하는 것 이외에 학습자를 모집할 수 있는 효과적인 방법 일체를 불가능하게 하므로 피해의 최소성 원칙에 반한다. 따라서 이 사건 모집방법 제한조항 및 이 사건 운영지침의 모집방법 제한 부분은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 운영자들의 직업수행의 자유를 침해한다.

(2) 교육훈련기관이 당해 기관의 정식 명칭을 제대로 표기한다면 ‘학부’, ‘학과’라는 명칭을 사용하여 학습과정을 표기하더라도 이를 대학 또는 전문대학으로 혼동할 가능성은 없다. 또한 교육훈련기관 중 상당수는 학력인정이나 학위수여에 필요한 전공과목 전부를 운영하고 있는데, 이를 일괄하여 하나의 단위로 표기하지 못한다면 이는 교육훈련기관 운영을 사실상 불가능하게 하는 것이다. 따라서 이 사건 명칭사용 금지조항 및 이 사건 운영지침의 명칭사용 금지 부분은 교육훈련기관의 영업의 자유를 과도하게 제한한다.

(3) 대학, 전문대학과 달리 학점인정법상 교육훈련기관에 대해서 학습자 모집방법을 제한하고, 특성화고등학교, ‘독학에 의한 학위취득에 관한 법률(이하 ‘독학학위법’이라 한다)’에 따른 시험면제과정을 운영하고 있는 기관들과 달리 학점인정법상 교육훈련기관에만 ‘학부’, ‘학과’라는 명칭을 사용할 수 없도록 하는 것은 아무런 합리적 이유를 찾을 수 없는 차별에 해당한다.

나. 청구인 학습자들의 주장요지

이 사건 모집방법 제한조항은 교육훈련기관간의 제휴 또는 공동 모집을 금지함으로써 학력인정 및 학위취득을 위한 청구인 학습자들의 학습과정 이수를 매우 어렵게 하고, 이 사건 명칭사용 금지조항은 학습자의 학습인정을 위한 학습과정 선택에 있어 어떤 과정이 필요한지 살펴보기 어렵게 한다. 이로써 청구인 학습자들이 각자 원하는 바에 따라 자유롭게 학습과정을 선택하고 교육을 받을 수 있는 권리 및 인격의 자유로운 발현권을 침해한다.

4. 적법요건에 관한 판단

가. 청구인 학습자들의 이 사건 운영규정 부분에 대한 심판청구에 관한 판단

(1) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사로 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 그 심판을 구하는 제도로서, 이 경우 심판을 구하는 자는 심판의 대상인 공권력의 행사 또는 불행사로 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받고 있는 자여야 한다. 공권력 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 그 제3자에게 자기관련성이 인정될 수 있다. 그렇지만 타인에 대한 공권력의 작용이 단지 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련된 제3자에게는 자기관련성이 인정되지 않는다(헌재 2014. 8. 28. 2012헌마776 참조).

(2) 이 사건 운영규정 부분은 청구인 운영자들과 같은 교육훈련기관을 직접적인 수범자로 하고 있을 뿐이고, 학습자가 자유롭게 학습과정을 선택하고 교육을 받을 기회를 제한하지는 아니한다. 또한 학점인정법 시행령 제2조는 교육행정기관의 장이나 대학이 국가나 지방자체단체로부터 필요한 경비를 지원받아 상담자료실을 설치하여 학습자에게 필요한 자료를 제공하거나 상담에 응할 수 있도록 하고 있고, 교육부장관의 업무위탁에 따라 학점은행제 운영을 맡고 있는 국가평생교육진흥원에서도 지역별, 기관별, 학습과정별로 분류하여 교육훈련기관 정보를 상세하게 제공하고 있다. 이러한 사정을 고려해 볼 때 이 사건 운영규정 부분으로 인해 청구인 학습자들이 입는 불이익은 간접적, 사실적 이해관계에 불과하다고 보는 것이 타당하다. 결국 이 사건 운영규정 부분에 대한 청구인 학습자들의 헌법소원심판청구는 자기관련성이 결여되어 부적법하다.

나. 청구인들의 이 사건 운영지침 부분에 대한 심판청구에 관한 판단

(1) 공권력의 행사가 헌법소원의 대상이 되려면 당해 공권력의 행사가 기본권을 새로이 침해하여야 한다. 따라서 만약 당해 공권력의 행사에 앞서 기본권을 침해하는 내용의 다른 공권력의 행사가 이미 존재하고 있고, 당해 공권력의 행사는 선행 공권력의 행사와 실질적으로 동일한 내용으로서 그에 대한 확인적 의미만을 갖고 있을 뿐, 선행 공권력의 행사에 아무런 변경을 가져오지 않는 경우라면, 당해 공권력의 행사는 기본권을 새로이 침해하는 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력의 행사에 해당하지 않는다(헌재 1997. 12. 19. 97헌마317 참조). 또한, 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이고 대외적인 구속력을 갖는 것이 아니어서 원칙적으로 헌법소원의 대상이 아니다.

(2) 이 사건 운영지침 부분은 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하거나 교육훈련기관 간에 연계하여 공동으로 학습자를 모집하는 것 그리고 학부, 학과의 명칭을 사용하는 것을 금지하고 있는 이 사건 운영규정 부분의 내용을 그대로 확인한 것에 불과하고, 학습자 모집 시 준수사항과 관련하여 이 사건 운영규정 등 상위 법령의 명시적 위임을 받은 것으로 보이지도 않는다. 따라서 이 사건 운영지침 부분은 청구인들의 기본권을 새로이 침해하는 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없다.

다. 소결

청구인 학습자들의 이 사건 운영규정 부분에 대한 심판청구는 자기관련성이 결여되어 부적법하고, 이 사건 운영지침 부분은 헌법소원의 대상인 공권력의 행사에 해당하지 않으므로 이 부분에 대한 청구인들의 심판청구는 부적법하다. 5.청구인 운영자들의 이 사건 운영규정 부분에 대한 심판청구의 본안에 관한 판단

가. 학점은행제도의 개관

(1) 학점은행제의 개념

학점은행제는 1997. 1. 13. 법률 제5275호로 제정된 학점인정법에 따라 학교에서 뿐만 아니라 학교 밖에서 이루어지는 다양한 형태의 학습 및 자격을 학점으로 인정받을 수 있도록 하고, 학점이 누적되어 일정 기준을 충족하면 학위취득을 가능하게 함으로써 궁극적으로 열린 학습사회, 평생학습사회를 구현하 기 위하여 도입된 제도이다. 학점은행제는 학교교육, 특히 고등교육 분야에서 소외되어 왔던 계층에 대한 교육에의 접근 기회를 넓히는 등 언제, 어디서나 평생에 걸쳐 교육을 받을 수 있는 사회를 실현하는 것을 그 목적으로 한다.

(2) 학점인정법의 주요 내용

(가) 이용대상자

학점은행제는 고등학교 졸업자나 동등 이상의 학력을 가진 자를 대상으로 하고 있는데(학점인정법 제9조), 대학을 다니다가 졸업 내지 중퇴하고 이수한 학점을 인정받고자 하는 경우, 이미 학위를 갖고 있지만 새로운 전공분야를 공부하여 다른 학위를 취득하고자 하는 경우, 대학에서 시간제 등록을 통하여 이수한 학점을 인정받고자 하는 경우, 학점으로 인정되는 국가자격 및 국가기술자격, 국가공인 민간자격을 취득하여 학점을 인정받고자 하는 경우 등이 대표적 이용 사례이다.

(나) 교육훈련기관

교육부장관은 대통령령으로 정하는 평생교육시설, 직업교육훈련기관 및 군(軍)의 교육?훈련시설 등 교육훈련기관이 설치?운영하는 학습과정에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 평가인정을 할 수 있다(학점인정법 제3조 제1항). 여기서 ‘평가인정’이란 교육부장관이 학습과정에 대하여 교수 또는 강사가 일정한 자격을 갖추었는지 여부, 학습 및 연구활동에 적합한 교육기본시설 및 설비를 갖추었는지 여부, 학습과정의 내용이 표준교육과정에 맞게 구성되었는지 여부 등 대통령령으로 정한 기준에 적합한지를 평가하여 학점인정 학습과정으로 인정하는 것으로, 평가인정의 대상은 교육훈련기관 자체가 아니라 교육훈련기관이 설치 운영하는 개별 학습과정이 법령에서 정한 기준을 갖추었는지 여부이다.

(다) 학점인정 및 학력인정

교육부장관은 학점인정법에 따른 평가인정을 받은 학습과정을 마친 자에게 그에 상당하는 학점을 인정하는데(학점인정법 제7조 제1항), 일정한 학점(학사학위는 140학점 이상, 전문학사학위는 2년제의 경우 80학점 이상, 3년제의 경우 120학점 이상)을 인정받은 자는 고등교육법 제2조 제1호에 따른 대학이나 같은 법 제2조 제4호에 따른 전문대학을 졸업한 자와 같은 수준 이상의 학력이 있는 것으로 인정된다(학점인정법 제8조 제1항, 같은 법 시행령 제13조). 한편 학점인정법 시행령 제11조 및 [별표 3] ‘학력인정 등을 위한 학점인정의 기준’ 비고 제7호는 1개 교육훈련기관에서 인정받을 수 있는 학점을 학사학위과 정의 경우는 최대 105학점, 전문학사학위과정의 경우는 최대 60학점(수업연한이 3년 이상인 경우 90학점)으로 제한하고 있다.

(라) 학위 수여

학점인정법에서의 ‘학위’란 고등교육법 제35조 제1항에 따른 학사학위나 같은 법 제50조 제1항에 따른 전문학사학위와 같은 수준의 효력을 가지는 학위로서(학점인정법 제2조 제2호), 학위 수여는 교육부장관에 의한 학위수여와 대학의 장 등에 의한 학위 수여로 이원화 되어 있다(학점인정법 제9조, 같은 법 시행령 제16조).

(3) 교육훈련기관과 대학과의 구분

대학은 인격을 도야하고 국가와 인류사회의 발전에 필요한 심오한 학술이론과 그 응용방법을 가르치고 연구하며, 국가와 인류사회에 이바지함을 목적으로 하고(고등교육법 제28조), 전문대학은 사회 각 분야에 관한 전문적인 지식과 이론을 가르치고 연구하며 재능을 연마하여 국가사회의 발전에 필요한 전문직업인을 양성함을 목적으로 한다(고등교육법 제47조). 반면 교육훈련기관은 학력인정과 학위취득의 기회를 주는 것 자체를 목적으로 하는바, 앞서 본 바와 같이 학점인정법상 평가인정은 교육부장관이 교육훈련기관이 설치 운영하는 학습과정에 대하여 일정 기준을 갖추었는지를 평가하여 학점인정 학습과정으로 인정하는 것이지 해당 학습과정을 설치 운영한 교육훈련기관을 대상으로 하는 것이 아니다. 고등교육법상 학교를 설립하고자 하는 자는 시설?설비 등 대통령령으로 정하는 설립기준을 갖추어야 하는데(고등교육법 제4조 제1항), 대학설립운영규정에 의해 교지, 교사, 교원, 기본재산 등의 엄격한 설립 요건을 충족해야 하며, 사립학교의 경우에는 사립학교법에 의하여 학교법인을 설립하여야 한다. 반면에 학점인정법상 교육훈련기관은 개별 법률에 의해 설립되거나 등록된 교육시설 또는 학원들로서, 학점인정법은 해당 교육훈련기관의 설립에 관해서는 별다른 규율을 하고 있지 않다. 고등교육법에 의한 고등교육기관은 교육부장관으로부터 고등교육법, 그 하위 법령, 시행규칙, 사립학교법령 등에 의한 관리?감독을 받는다(고등교육법 제5조). 학교법인이 관할청의 관리감독을 따르지 않거나 관련 법령을 위반하는 경우 행정재재의 대상이 될 뿐만 아니라(고등교육법 제62조, 사립학교법 제47조) 임원취임 승인의 취소 및 임시이사 선임의 사유가 되기도 한다(사립학교법 제20조의2, 제25조). 반면에 학점인정법상 교육훈련기관은 학점인정법상 준수사항을 위반하는 경우에도 평가인정 취소 등 그에 따른 제재를 받는 것에 그친다(학점인정법 제5조). 고등교육법상 각 학교는 등록금의 인상률이 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초과하게 하여서는 아니 되고, 각 학교가 등록금의 인상률을 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초과하여 인상한 경우에는 교육부장관은 해당 학교에 행정적ㆍ재정적 제재 등 불이익을 줄 수 있는 반면(고등교육법 제11조 제7항, 제8항), 교육훈련기관의 경우 학습비 인상률을 제한하는 규정이 없다. 이와 같이 고등교육법상 대학, 전문대학 등과 학점인정법상 교육훈련기관은 그 설립 목적과 설립 방법, 운영 방법, 관리 감독 등에서 서로 다른 규정 체계에 의하여 규율되므로, 교육훈련기관이 고등교육기관에 준하는 지위를 가진다고 볼 수 없다. 학점인정법이 1개의 교육훈련기관에서 인정받을 수 있는 학점을 제한하는 취지 역시 교육훈련기관에서 백화점식으로 학습과정을 개설하여 사실상 대학과 같이 운영하는 것을 방지하기 위한 것이다. 그럼에도 교육훈련기관이 사실상 대학과 같이 운영된다면 고등교육법상 학교에 대한 설립, 운영, 관리 감독 규정을 잠탈하는 결과를 초래하고, 학교 밖에서 이루어지는 다양한 형태의 학습 및 자격을 학점으로 인정받을 수 있도록 하여 열린 학습사회, 평생학습사회를 구현하고자 하는 학점인정제도의 취지 역시 몰각될 우려가 있다. 나아가 고등교육법상 대학 및 전문대학과정의 이수를 희망하는 학습자가 교육훈련기관이 사실상 대학과 같이 운영됨으로 인하여 교육훈련기관을 대학으로 오인함으로써 입게 되는 시간적, 물질적 피해는 사후적으로 구제받기 어렵다.

(4) 이 사건 운영규정과 운영지침의 제정

2015. 3. 27. 개정된 학점인정법에는 교육훈련기관으로 하여금 평가인정 학습과정 운영에 관한 규정을 준수하도록 하고, 위반 시 평가인정 취소 등 행정조치를 할 수 있도록 하는 규정이 신설되었고(제4조의2, 제5조제1항 제4호), 이에 따라 이 사건 운영규정이 2015. 10. 20. 대통령령 제26591호로, 이 사건 운영지침이 2016. 1. 6. 교육부고시 제2015-85호로 제정되었다. 이 사건 운영규정과 지침은 학습자 모집 및 등록, 학습비, 수업?출석 등 학습과정 운영과 성적 평가 등 교육훈련기관이 학습자를 대상으로 평가인정 학습과정을 운영함에 있어 관련된 내용을 규율하고 있다.

나. 직업수행의 자유 침해 여부

(1) 제한되는 기본권

헌법 제15조는 모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다고 규정하고 있고, 이는 직업결정의 자유, 전직의 자유, 직업수행의 자유 등을 그 내용으로 하는 종합적이고 포괄적인 직업의 자유를 보장하는 것이라고 해석된다. 즉 자신이 원하는 직업 내지 직종을 자유롭게 선택하는 직업선택의 자유뿐만 아니라 그가 선택한 직업을 자기가 결정한 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유 역시 헌법상 보장된 기본권에 속한다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10; 헌재 2002. 11. 28. 2001헌마596 등 참조). 이 사건 운영규정 부분은 교육훈련기관으로 하여금 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하거나 교육훈련기관 간에 연계하여 공동으로 학습자를 모집하지 못하도록 하고, ‘학부’, ‘학과’ 등의 명칭사용을 금지함으로써, 청구인 운영자들의 직업수행의 자유를 제한한다.

(2) 심사기준

직업의 자유도 다른 기본권과 마찬가지로 절대적으로 보호되는 것이 아니라 공익상의 이유로 제한될 수 있음은 물론이다. 앞서 본 바와 같이 직업의 자유는 크게 직업선택의 자유와 직업수행의 자유로 나눌 수 있는데, 헌법재판소는 직업의 자유의 제한에 대한 위헌심사에서도 기본적으로는 비례의 원칙을 적용하고 있다. 그러나 직업선택의 자유와 직업수행의 자유는 기본권 주체에 대한 그 제한의 효과가 다르기 때문에 제한에 있어서 적용되는 기준도 다르며, 특히 직업수행의 자유에 대한 제한의 경우 인격발현에 대한 침해의 효과가 일반적으로 직업선택 그 자체에 대한 제한에 비하여 작기 때문에 그에 대한 제한은 폭넓게 허용된다. 다만 그렇다고 하더라도 직업수행의 자유에 대한 제한이 헌법 제37조 제2항에 의거한 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)에 위배되어서는 안 된다. 즉, 직업수행의 자유를 제한하는 법률이 헌법에 위반되지 아니하기 위해서는 직업수행에 대한 제한이 공익상의 이유로 충분히 정당화되고, 입법자가 선택한 수단이 의도하는 입법목적을 달성하기에 적합해야 하며, 입법목적을 달성하기 위하여 동일하게 적합한 수단들 중에서 기본권을 되도록 적게 제한하는 수단을 선택하여야 하고, 제한의 정도와 공익의 비중을 비교형량하여 추구하는 입법목적과 선정된 입법수단 사이에 균형적인 비례관계가 성립하여야 한다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌마661).

(3) 이 사건 모집방법 제한조항

(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

학점인정법 시행령 제11조 및 [별표 3] ‘학력인정 등을 위한 학점인정의 기준’ 비고 제7호는 학습자가 1개 교육훈련기관에서 인정받을 수 있는 학점을 제한함으로써 학위를 취득하기 위해서는 최소한 2개 이상의 교육훈련기관에서 학점을 인정받아야 하도록 하고 있는데, 앞서 본 바와 같이 그 취지는 교육훈련기관이 백화점식으로 학습과정을 개설하여 사실상 대학과 같이 운영하는 것을 방지하기 위한 것이다. 그런데 교육훈련기관이 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하거나 서로 연계하여 공동으로 학습자를 모집하는 경우에는 1개 교육훈련기관에서 인정받을 수 있는 최대학점을 제한한 위 학점인정법 시행령 조항을 잠탈할 우려가 있고, 교육훈련기관이 사실상 대학과 같이 운영되는 결과를 초래할 가능성이 있다. 이는 결국 학점은행제도가 학위취득의 수단으로 전락하여 고등교육 분야에서 소외되어 왔던 계층에 대한 교육에의 접근 기회를 넓혀 평생에 걸쳐 교육을 받을 수 있는 사회의 실현이라는 학점은행제도 본래의 취지가 몰각될 수 있다. 한편, 교육훈련기관이 학습자를 모집함에 있어 제3자가 그 모집을 대행하는 경우 허위 또는 과장 홍보, 교육훈련기관과 대행업자 간 음성적인 금전 수수 등의 폐해가 예상되고, 이로 인해 학습자의 선택권이 제대로 보장되지 않으며, 사후에 그러한 사실이 확인되더라도 학습자가 구제받기 어려울 수 있다. 그런데 교육훈련기관이 학습자에게 다른 교육훈련기관으로의 등록을 유도하거나 다른 교육훈련기관과 연계하여 공동으로 학습자를 모집하는 경우 해당 교육훈련기관은 사실상 다른 교육훈련기관의 대행업체의 역할을 하게 되고, 이 경우에도 위와 같은 제3자의 학습자 모집 대행으로 인한 폐해가 발생할 가능성이 높다. 이 사건 모집방법 제한조항은 교육훈련기관이 사실상 대학과 같이 운영되는 것을 방지하고, 교육훈련기관이 다른 교육훈련기관의 모집 대행업체로서의 역할을 하는 것을 방지하기 위한 것으로, 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

(나) 피해의 최소성 및 법익의 균형성

통상적으로 학습자는 교육훈련기관의 홍보자료 또는 담당자와의 상담을 통하여 학점은행제를 통한 학위 취득 여부 및 해당 교육훈련기관이 개설한 학습과정의 이수 여부를 결정하게 된다. 그런데 교육훈련기관이 제휴 등을 통하여 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하거나 교육훈련기관들이 연계하 여 공동으로 학습자를 모집할 경우, 1개 교육훈련기관에서 인정받을 수 있는 학점을 제한하는 학점인정법 시행령 제11조의 규정 취지를 잠탈하여 교육훈련기관이 사실상 대학과 같이 운영되는 결과를 초래할 가능성이 있음은 앞서 본 바와 같다. 특히 학점인정법에 따라 일정한 학점을 인정받은 자는 고등교육법 제2조 제1호에 따른 대학이나 같은 법 제2조 제4호에 따른 전문대학을 졸업한 자와 같은 수준 이상의 학력이 있는 것으로 인정되는데, 교육훈련기관이 제휴 등을 통하여 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하거나 공동으로 학습자를 모집하면서 대학이나 전문대학 졸업자와 같은 수준의 학력이 인정됨을 강조할 경우 각 교육훈련기관이 결합하여 실질적으로 대학과 같이 운영됨으로써, 학습자로서는 각 교육훈련기관별로 평가인정 받은 학습과정에도 불구하고 조직적으로 연계된 교육훈련기관들이 사실상 대학 또는 전문대학과 동일하다고 오인 혼동할 가능성이 높다. 이로 인해 학습자가 입는 피해는 사후적으로 구제받기 어려울 뿐만 아니라, 이는 결국 학교 밖에서 이루어지는 다양한 형태의 학습 및 자격을 학점으로 인정받을 수 있도록 함으로써 궁극적으로 열린 학습사회, 평생학습사회를 구현한다는 학점은행제도 본연의 취지에도 반하는 결과를 초래한다. 이 사건 모집방법 제한조항은 교육훈련기관이 다른 교육훈련기관과 공동으로 학습자를 모집하는 것을 금지할 뿐만 아니라 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하는 것도 금지하고 있다. 여기서의 ‘유도’란 학습자로 하여금 다른 교육훈련기관의 학습과정에 등록하도록 적극적으로 이끄는 행위를 의미하고, 이러한 정도에 이르지 않는 단순한 안내 등의 행위는 이에 포함되지 않는다고 볼 것이다. 이와 같은 유도행위는 교육훈련기관들이 공동으로 학습자를 모집하는 것과 유사하여 교육훈련기관이 사실상 대학과 같이 운영되는 결과를 초래하므로, 이러한 형태의 규제 역시 학점은행제도가 학위취득의 수단으로 전락하는 것을 방지하기 위하여 필요하다. 한편, 이 사건 모집방법 제한조항은 교육훈련기관이 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하거나 교육훈련기관들이 공동으로 학습자를 모집하는 것을 금지하고 있을 뿐이다. 교육훈련기관으로서는 학습자를 모집하면서 자신이 개설 운영하고 있는 각종 학습과정을 충분히 설명할 수 있고, 특정 학위 취득을 위하여 다른 교육훈련기관의 학습과정을 이수할 필요가 있는 경우에는 국가평생교육진흥원 등이 제공하고 있는 각종 홍보자료 등을 통하여 이를 종합적으로 안내하고 학습자의 상담에 응할 수 있다. 이상과 같이 이 사건 모집방법 제한조항을 통하여 교육훈련기관이 사실상 대학과 같이 운영되는 것을 방지하고, 교육훈련기관이 다른 교육훈련기관의 모집 대행업체로서의 역할을 하는 것을 방지함으로써 교육훈련기관의 수준향상 및 학습자의 선택권 보장이라는 공익을 달성할 수 있고, 이러한 공익은 이 사건 모집방법 제한조항으로 인하여 교육훈련기관이 직업수행의 자유를 제한받는 정도에 비하여 매우 중대하다.

(4) 이 사건 명칭사용 금지조항

(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

앞서 살핀 바와 같이 고등교육기관인 대학, 전문대학 등과 학점인정법상 교육훈련기관은 그 설립 목적과 방법, 운영 방법, 관리 감독 등에서 서로 다른 규정 체계에 의하여 규율되고 있다. 이와 같이 고등교육기관과 교육훈련기관이 구별됨에도 불구하고 학점은행제를 통해 수여받은 학위는 대학 또는 전문대학의 학위와 동등한 학력이 인정된다는 점에서, 학점인정법상 교육훈련기관이 학부, 학과 등의 명칭을 사용하는 경우 해당 교육훈련기관을 마치 대학 또는 전문대학과 같은 고등교육기관으로 오인 혼동할 가능성이 매우 높다. 이 사건 명칭사용 금지조항은 학점인정법상 교육훈련기관이 마치 대학이나 전문대학처럼 학습자를 모집하거나 유인하는 것을 방지함으로써 학습자에게 올바른 정보를 제공하기 위한 것으로, 교육훈련기관으로 하여금 ‘학부’, ‘학과’라는 명칭을 사용하지 못하도록 하는 것은 이와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.

(나) 피해의 최소성 및 법익의 균형성

학점인정법상 평가인정은 교육부장관이 교육훈련기관이 설치 운영하는 학습과정에 대하여 일정 기준을 갖추었는지를 평가하여 학점인정 학습과정으로 인정하는 것으로서, 평가인정의 대상은 해당 학습과정이지, 해당 학습과정을 설치 운영한 교육훈련기관이 아니다. 학점인정법 시행령 제5조는 평가인정 기준으로 학습과정의 내용이 표준교육과정에 맞게 구성되어 있을 것 이외에 교수 또는 강사가 일정 자격을 갖추고, 대학 또는 전문대학에 상응하는 수준의 교육기본시설 및 설비를 갖출 것을 규정하고 있으나, 그러한 경우에도 해당 교육훈련기관이 평가인정을 신청한 학습과정을 적절하게 운영할 수 있는지를 평가하는 데 초점이 맞추어져 있다. 따라서 학점인정법상 평가인정된 학습과정을 이수한 학습자에게 대학 또는 전문대학에서 해당 과목을 이수한 것과 동등한 학력이 인정된다고 해서 교육훈련기관을 고등교육기관에 준하는 지위에 있다고 볼 수는 없다. 그런데 교육훈련기관에 대하여 ‘학부’, ‘학과’ 명칭의 사용을 허용할 경우 학습자가 교육훈련기관을 대학이나 전문대학과 동일한 수준의 교육기관이라고 오인하거나 혼동할 가능성이 크고, 이로 인하여 학습자가 입는 피해는 매우 심각할 것이다. 또한 교육훈련기관이 사실상 대학 또는 전문대학처럼 운영되는 결과를 초래하여 학교 밖의 평생교육시설의 교육과 정규교육의 경계가 무너질 우려도 있다. 한편, 교육부에서 2015. 11. 13 이 사건 운영지침을 ‘학점은행제 교육훈련기관 학사운영 등에 관한 지침’ 제정안으로 입법예고할 당시에는 Ⅱ. 1. 6)항에서 ‘고등교육법에 따른 대학으로 오인할 수 있는 대학, 학과(전공), 학부, 정시, 수시 등의 명칭은 사용할 수 없음’으로 규정되어 ‘학부’, ‘학과’ 이외에 ‘전공’이라는 명칭 역시 대학으로 오인될 수 있는 명칭에 해당한다고 보았으나, 2016. 1. 6. 공포 및 시행된 이 사건 운영지침에는 ‘고등교육법에 따른 대학으로 오인할 수 있는 대학, 학과, 학부, 정시, 수시 등의 명칭은 사용할 수 없음’으로 규정되어 ‘(전공)’부분이 삭제되었다. 따라서 교육훈련기관으로서는 ‘학과’, ‘학부’라는 명칭을 사용하지 못하더라도 ‘전공’이라는 표현을 사용함으로써 자신이 설치 운영하는 학습과정을 이수하면 어떤 학위를 수여받을 수 있는지 학습자가 바로 이해할 수 있도록 홍보할 수 있다. 국가평생교육진흥원은 학과, 학부라는 명칭 대신에, 학사, 학위, 전공 등의 명칭을 사용하여 학습자가 이수하여야 할 학습과정을 안내하고 있고, 이는 교육훈련기관 역시 마찬가지이다. 이와 같이 교육훈련기관이 자신이 개설하는 학습과정을 전공 단위별로 표기할 수 있는 이상, 이 사건 명칭사용 금지조항을 통하여 교육훈련기관을 대학이나 전문대학으로 오인 혼동함으로써 학습자가 입는 피해를 방지할 수 있는 공익에 비하여 위 금지조항으로 인한 교육훈련기관의 직업수행의 자유 제한의 정도는 크다고 볼 수 없다.

(5) 소결

따라서 이 사건 운영규정 부분이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인 운영자들의 직업수행의 자유를 침해하였다고 할 수 없다.

다. 평등권 침해 여부

(1) 고등교육법상 대학, 전문대학 등과 학점인정법상 교육훈련기관은 그 설 립 목적과 설립 방법, 운영 방법, 관리 감독 등에서 서로 다른 규정 체계에 의하여 완전히 다르게 규율되므로, 교육훈련기관이 고등교육기관에 준하는 지위를 가진다고 볼 수 없음은 앞서 본 것과 같다. (2)특성화고등학교는 초ㆍ중등교육법 시행령 제91조에 근거하여 소질과 적성 및 능력이 유사한 학생을 대상으로 특정 분야의 인재양성을 목적으로 하는 교육 또는 자연현장 실습 등 체험위주의 교육을 전문적으로 실시하는 학교로서 고등학교의 한 형태로, 학점인정법상 교육훈련기관과는 그 설립 목적 및 배경, 교육 내용 등을 달리하고 있다. (3)독학학위법에 근거하여 시행되고 있는 독학사 제도는 고등학교 졸업이나 이와 동등한 수준 이상의 학력이 인정되는 사람을 대상으로 학위취득시험을 실시하여 학사학위 취득의 기회를 부여하는 제도로, 학점은행제와는 달리 독학자가 대학이나 전문대학으로 오인 혼동할 우려가 있는 교육기관을 상정하기 어렵다. 독학학위법 시행령 제9조 제1항 제4호, 시행규칙 제5조에 의하여 시험과목 면제과정을 설치하여 운영하는 교육기관의 경우에도 그것이 독학사 제도의 틀 안에서 운영되는 이상 이를 학점인정법상 교육훈련기관과 동일한 기준에서 평가할 수는 없다.

(4) 이상과 같이 학점인정법상 교육훈련기관은 고등교육법상 대학이나 전문대학, 특성화고등학교, 독학학위법상 시험면제 교육기관과 본질적으로 동일한 비교집단이라고 볼 수 없으므로, 이들 사이에 차별취급이 발생하였다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 운영규정 부분이 청구인 운영자들의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.

6. 결 론

그렇다면 청구인 학습자들의 심판청구를 모두 각하하고, 청구인 운영자들의 심판청구 중 이 사건 운영지침 부분에 대한 심판청구를 모두 각하하며, 이 사건 운영규정 부분에 대한 심판청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 7.과 같은 재판관 이영진, 재판관 문형배의 이 사건 운영규정의 모집방법 제한조항 중 등록 유도 금지 부분과 이 사건 운영규정의 명칭사용 금지조항 중 학과 명칭 사용 금지 부분에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다. 7.재판관 이영진, 재판관 문형배의 이 사건 운영규정의 모집방법 제한조항 중 등록 유도 금지 부분과 이 사건 운영규정의 명칭사용 금지조항 중 학과 명칭사용 금지 부분에 대한 반대의견 우리는 법정의견과 달리 이 사건 운영규정의 모집방법 제한조항 중 등록 유도 금지 부분(이하 ‘등록 유도 금지 부분’이라고만 한다)과 이 사건 운영규정의 명칭사용 금지조항 중 학과 명칭사용 금지 부분(이하 ‘학과 명칭사용 금지 부분’이라고만 한다)은 과잉금지원칙, 구체적으로 등록 유도 금지 부분은 피해의 최소성 및 법익의 균형성 원칙을, 학과 명칭사용 금지 부분은 수단의 적합성과 피해의 최소성 및 법익의 균형성 원칙을 위반하여 청구인 운영자들의 직업수행의 자유를 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 견해를 밝힌다.

가. 등록 유도 금지 부분

(1) 이 사건 모집방법 제한조항으로 인하여 학점인정법상 교육훈련기관은 다른 교육훈련기관과 연계하여 공동으로 학습자를 모집하는 것뿐만 아니라 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하는 것도 금지된다. 그러나 이 사건 모집방법 제한조항의 입법목적은 교육훈련기관이 사실상 대학과 같이 운영되는 것을 방지하고, 교육훈련기관이 다른 교육훈련기관의 모집 대행업체로서의 역할을 하는 것을 방지하기 위한 것에 있으므로 이러한 입법목적은 학점인정법 시행령 제11조 및 [별표 3] ‘학력인정 등을 위한 학점인정의 기준’ 비고 제7호에서 정하고 있는 바와 같이 1개 교육훈련기관에서 인정받을 수 있는 학점을 제한하고, 교육훈련기관은 다른 교육훈련기관과 연계하여 공동으로 학습자를 모집하는 것을 제한하는 것으로 충분하다. 나아가 교육훈련기관의 연계를 통한 학습자 모집으로 인한 폐해가 발생할 우려가 있다면, 그러한 행위만을 금지하는 것이 바람직할 것이다. 교육훈련기관 사이의 제휴를 통하여 교육훈련기관이 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도한다고 하여 해당 교육훈련기관이 백화점식으로 학습과정을 개설하는 것이 아니고 대학처럼 운영되는 것은 더더욱 아니다. 학점인정법은 1개의 교육훈련기관에서 이수 가능한 학점을 제한하고 있기 때문에, 각각의 교육훈련기관이 전문성 있는 학습과정을 개설하여 평가인정을 받고 그 전문성을 공유하기 위하여 다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하는 것은 오히려 자연스럽고 필요한 모집방법이다.

(2) 등록 유도 금지 부분으로 인하여 교육훈련기관은 평가인정을 받아 학습과정을 개설해 놓고도 학습자를 효과적으로 모집하지 못하게 될 우려가 높고, 이는 교육훈련기관의 직업수행의 자유를 과도하게 제한하는 결과를 초래한다. 또한, 학습자 모집에 어려움을 겪는 교육훈련기관으로서는 학습과정의 질 향상에 집중하지 못하고, 학습자 모집에 시간과 노력을 투입해야 하는데, 이는 결국 학습자의 불이익으로 귀착된다.

(3) 등록 유도 금지 부분을 통하여 교육훈련기관이 사실상 대학과 같이 운영되는 것을 방지하고, 교육훈련기관이 다른 교육훈련기관의 모집 대행업체로서의 역할을 하는 것을 방지함으로써, 교육훈련기관의 수준향상 및 학습자의 선택권 보장이라는 공익을 달성할 수 있다고 하더라도, 교육훈련기관이 학습자를 모집할 수 있는 다양하고 효율적인 방법이 모두 차단되는 이상, 법익의 균형성도 갖추지 못하였다고 볼 것이다.

나. 학과 명칭사용 금지 부분

(1) ‘학과’라는 용어는 대학이나 전문대학뿐만 아니라 특성화고등학교에서도 사용되고 있는 용어로서, 대학이나 전문대학에서만 사용가능한 고유의 명칭이 아니다. 특성화고등학교에서 ‘학과’라는 명칭을 사용하더라도 일반 국민이 위 학교를 대학이나 전문대학으로 오인 혼동할 우려는 없고, 이는 학점인정법상 교육훈련기관의 경우에도 마찬가지이다. 또한, 이 사건 운영규정 제2조 제2항 제3호는 해당 교육훈련기관의 명칭을 사용하도록 하고 있고, 교육훈련기관은 개별 법령에 의하여 직업전문학교, 실용전문학교 또는 학원이라고 표기하도록 규정되어 있으므로, 교육훈련기관이 당해 기관의 정식 명칭만 제대로 표기한다면 ‘학과’라는 명칭을 사용하더라도 이를 대학이나 전문대학으로 오인 혼동할 가능성은 없다고 할 것이다. 결국 학과 명칭사용 금지 부분은 입법 목적 달성을 위한 적합한 수단으로 볼 수 없다.

(2) 표준교육과정은 평가인정의 기준, 학점 및 학력 인정의 기준, 학위 수여의 요건에 관한 사항을 종합적으로 연계하기 위하여 교육부장관이 고시하는 학점은행제 교육과정을 말한다(학점인정법 시행령 제17조). 2018. 1. 현재 제22차 표준교육과정이 고시되어 있는데, 학사과정의 경우 26개 학위, 115개 전공으로, 전문학사의 경우 13개 학위, 110개 전공으로 세분화되어 있다. 교육훈련기관으로서는 위와 같은 표준교육과정을 토대로 하여 자신이 설치 운영하는 학습과정이 어떤 학과, 어떤 학위와 관련되는지를 학습자가 바로 이해할 수 있도록 홍보하는 것이 학습자 모집을 위하여 필수적이고 가장 핵심적인 영업활동이라 할 것이다. 그럼에도 ‘학과’라는 명칭을 사용하지 못할 경우 교육훈련기관으로서는 자신이 운영하고 있는 학습과정이 어느 학과의 학점으로 인정받을 수 있는지를 나타낼 수 없게 된다. 명칭 자체로 어느 학과에 속하는지 불분명한 학습과정은 학습자가 이를 이수하려고 하지 않을 것이고, 이로써 교육훈련기관은 학습자 모집에 어려움을 겪게 되어 운영에 막대한 피해를 입게 된다.

(3) 설령 학과 명칭사용 금지 부분을 통하여 교육훈련기관을 대학이나 전문대학으로 오인 혼동함으로써 학습자가 입는 피해를 방지할 수 있는 공익이 인정된다고 하더라도, 이로 인하여 교육훈련기관이 위와 같은 막대한 피해를 입는 이상, 법익 사이의 균형을 갖추었다고 볼 수 없다. 재판관 유남석 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선