대전지방법원 2022. 2. 9. 선고 2021구합104121 판결 [교원노동관계중재재정취소청구]

주위적으로, 중앙노동위원회가 2021. 6. 15. 원고들과 피고보조참가인 사이의 중앙2021중재1 전국교직원노동조합(대전광역시교육청) 중재사건에 관하여 한 중재재정이 무효임을 확인한다. 예비적으로, 위 중재재정을 취소한다.

1. 중재재정의 경위

가. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 ‘교원노조법’이라 한다)에 의하여 설립신고를 마친 교원노동조합이다.

나. 참가인 대전지부는 2013. 7. 31.경부터 2021. 4. 28.경까지 원고 대전광역시교육감(이하 ‘원고 교육감’이라 한다)과 단체교섭을 진행하였으나 합의에 이르자 못하자, 2021. 4. 30. 중앙노동위원회에 교원노조법 제9조에 따른 노동쟁의 조정신청을 하였다.

다. 중앙노동위원회는 2021. 5. 13.경부터 2021. 5. 31.경까지 조정절차를 진행하였으나, 참가인과 원고 교육감 양 측이 중앙노동위원회가 제시한 조정안을 거부하여 조정을 종료하고, 2021. 6. 1. 교원노조법 제10조에 따른 중재를 개시하였다.

라. 중앙노동위원회는 2021. 6. 15. 별지1 기재와 같은 내용의 중재재정(중앙2021중재1, 이하 ‘이 사건 중재재정’이라 한다)을 하였다. 위 중재재정서에는 사용자(조정피신청인)의 표시가 ‘대전광역시교육청’으로 기재되어 있다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들 주장의 요지

가. 주위적 청구

이 사건 중재재정에는 권리의무의 주체가 될 수 없는 원고 대전광역시교육청(이하 ‘원고 교육청’이라 한다)을 교섭당사자로 한 중대·명백한 하자가 존재하므로 당연무효이다.

나. 예비적 청구

이 사건 중재재정 중 주문 제15, 16, 17, 19, 24, 29, 30, 31조를 제외한 나머지 조항은 교원노조법 제6조 제1항에서 정한 교섭대상에 해당하지 않고, 관련 법령 및 행정책임주의, 법치주의 등 행정법의 일반원칙, 공서양속 등 조리를 위반하여 위법하거나 월권에 의한 것이므로 취소되어야 한다.

3. 관련 법령

별지2 기재와 같다.

4. 원고 교육청의 소의 적법 여부

가. 피고 및 참가인의 본안 전 항변

이 사건 중재재정의 당사자는 원고 교육감임이 명백하고, 중재재정서의 당사자 표시(대전광역시교육청)는 착오에 의한 오기에 불과하다. 따라서 원고 교육청의 소는 당사자능력 및 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 것이어서 부적법하다.

나. 판단

원고 교육청은 단체로서의 독자성이 없는 하부교육행정기관에 불과하여 행정소송상 당사자능력이 없으므로, 원고 교육청의 소(주위적 및 예비적 청구 포함)는 모두 부적법하다. 이를 지적하는 피고 및 참가인의 본안 전 항변은 이유 있다.

5. 이 사건 중재재정의 적법 여부

가. 원고 교육감의 주위적 청구에 관한 판단

앞서 든 증거와 을가 제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고 교육청은 하부교육행정기관에 불과하여 단체협약에 관한 권리의무의 주체가 될 수 없는 점, ② 참가인은 유아교육법 및 초·중등교육법에 따른 교원을 조직대상으로 하여 설립된 노동조합이므로, 교원노조법 제6조 제1호에 따라 원고 교육감이 교섭 및 단체협약 체결의 상대방이 되어야 하는 점, ③ 중앙노동위원회의 노동쟁의 조정 및 중재 절차에서 원고 교육감이 당사자로서 참여하였고, 이 사건 소송에서도 원고들은 이 사건 중재재정의 당사자가 원고 교육청이 아닌 원고 교육감임을 인정하고 있는 점(원고들은 피고가 이 사건 중재재정의 당사자 표시를 직권으로 경정할 것을 요구하면서 원고 교육청의 소를 유지하고 있을 뿐이다) 등을 종합하면, 이 사건 중재재정의 당사자로 표시된 ‘대전광역시교육청’은 ‘대전광역시교육감’의 오기임이 명백하고, 이 사건 당사자들로서도 위와 같은 사정을 충분히 알 수 있었다고 보인다. 따라서 이 사건 중재재정이 원고 교육청을 당사자로 한 것이어서 위법하다는 원고 교육감의 주장은 이유 없다.

나. 원고 교육감의 예비적 청구에 관한 판단

1) 관련 법리

교원노조법 제6조 제1항은 단체교섭사항으로 ‘노동조합 또는 조합원의 임금, 근무조건, 후생복지 등 경제적·사회적 지위 향상에 관한 사항’을 규정하고 있다. 한편, 교원노조법에서 비교섭사항에 관한 규정을 두고 있지는 않으나, 행정기관이 법률에 근거하여 스스로의 권한과 책임으로 집행해야 하는 사항으로서 노사의 단체교섭을 통해 임의로 결정할 수 없는 사항은 그 성질상 교섭대상이 될 수 없다고 해석하는 것이 타당하다. 이와 관련하여 교원과 유사한 지위에 있는 공무원[공무원과 교원은 원칙적으로 노동3권의 행사가 제한되고(헌법 제33조 제2항, 사립학교법 제55조 제1항), 노동조합 및 노동관계조정법 제5조 제1항 단서와 이에 따라 제정된 공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률(이하 ‘공무원노조법’이라 한다), 교원노조법에 의하여 노동조합의 조직·가입·활동이 허용된다]의 경우에는 공무원노조법 제8조 제1항 본문에서 ‘노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수·복지, 그 밖의 근무조건에 관한 사항’을 단체교섭의 대상으로 하되, 그 단서에서 ‘법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항’은 교섭의 대상이 될 수 없다고 규정하고 있고, 공무원노조법 시행령 제4조에서 비교섭사항을 ‘정책의 기획 또는 계획의 입안 등 정책결정에 관한 사항, 공무원의 채용·승진 및 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항, 기관의 조직 및 정원에 관한 사항, 예산·기금의 편성 및 집행에 관한 사항, 행정기관이 당사자인 쟁송에 관한 사항, 기관의 관리·운영에 관한 그 밖의 사항’으로 더 자세히 규정하고 있다. 이러한 공무원노조법 관련 규정의 내용을 종합하여 보면, 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항이 단체교섭의 대상이 되려면 그 자체가 공무원이 공무를 제공하는 조건이 될 정도로 근무조건과 직접 관련된 것이어야 하며, 이 경우에도 기관의 본질적·근본적 권한을 침해하거나 제한하는 내용은 허용되지 아니하는바(대법원 2017. 1. 12. 선고 2011두13392 판결 참조), 교원노조의 단체교섭사항과 비교섭사항을 판단함에 있어서도 위와 같은 법리를 참고할 수 있다고 할 것이다.

2) 구체적 판단

① 이 사건 중재재정 제1조에 관하여 이 부분 중재재정은 단체협약의 이행에 대한 점검 외에도 ‘대전 교육정책 및 현안에 대한 협의’를 위하여 정책협의회를 개최하도록 하고 있는바, 이는 교육기본법 제5조 제2항 등 법령에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항으로서 그와 같은 협의 자체가 교원의 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기 어려우므로, 단체교섭의 대상이 될 수 없다. ② 이 사건 중재재정 제2조, 제5조에 관하여 이 부분 중재재정은 예산의 범위 내에서 보결수업 수당으로 시간당 15,000원을 지급하고(제2조), 직무연수경비를 250,000원 수준으로 지원하도록 지도한다는 것이다(제5조). 이는 교원에게 지급되는 수당과 실비변상에 관한 것으로서 근무조건과 직접 관련된 사항에 해당하므로 단체교섭의 대상이 되고, ‘예산의 범위 내에서’ 지급하도록 규정하고 있는 이상 원고 교육감의 예산 편성·집행권 자체를 침해한다거나 보수법정주의에 위배된다고 보기도 어렵다. 원고가 제출한 증거들만으로는 위와 같은 판단을 뒤집기에 부족하다(오히려 갑 제31, 32, 33호증의 각 기재에 의하면, 원고 교육감은 대전광역시교원단체총연합회와의 교섭·협의 합의안에 따라 2018학년도 2학기부터 보결수업 수당을 시간당 5,000원에서 10,000원으로 인상한 바 있음이 확인될 뿐이다). 따라서 원고 교육감의 이 부분 주장은 이유 없다. ③ 이 사건 중재재정 제3조, 제6조, 제8조, 제10조, 제11조, 제13조, 제14조, 제18조, 제21조, 제22조, 제27조, 제28조 이 부분 각 중재재정은 교원의 업무 부담을 감경하거나 근무여건을 개선하기 위하여 노력한다는 내용으로, 기관의 관리·운영에 관한 사항이기는 하나 근무조건과 직접 관련이 있을 뿐만 아니라, 그 문언상 선언적 규정에 불과하여 교육감의 권한을 부당하게 침해하는 것으로 볼 수도 없으므로 단체교섭의 대상이 된다. 이 부분 각 중재재정으로 인하여 교원과 다른 교직원 사이의 갈등이 초래될 우려가 있다는 등 원고 교육감이 주장하는 사정만으로는 이 부분 각 중재재정이 공서양속에 반한다고 보기 어렵다. 또한 제출된 증거만으로는 이 부분 각 중재재정이 관련 법령이나 행정법의 기본원칙 등에 반한다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고 교육감의 이 부분 주장도 이유 없다. ④ 이 사건 중재재정 제4조 이 부분 중재재정은 학과의 폐지, 학교의 이전 및 통·폐합, 학급 감축의 경우에 교원의 근로조건과 관련된 사항은 참가인의 의견을 듣도록 하고 있다. 학과의 폐지나 학교의 이전 및 통·폐합, 학급 감축 자체는 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당하나, 이 부분 중재재정의 내용은 그 가운데 교원의 근로조건과 관련된 사항에 한하여 노동조합에 의견을 진술할 기회를 부여한다는 것이므로, 근무조건과 직접 관련된 사항이라 할 것이고, 교육감의 권한을 본질적으로 침해한다고 보기도 어렵다. 따라서 이 부분 중재재정은 단체교섭의 대상이 된다. 나아가 제출된 증거만으로는 이 부분 중재재정이 관련 법령 및 행정법의 기본원칙 등에 반한다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고 교육감의 이 부분 주장도 이유 없다. ⑤ 이 사건 중재재정 제7조 지방교육자치에 관한 법률 제20조 제6호에 의하면, 교육감이 관장하는 교육·학예에 관한 사무에는 교육과정의 운영에 관한 사항이 포함되고, 유아교육법 제13조 제2항의 위임에 따른 대전광역시 유치권 교육과정 편성·운영 지침(대전광역시교육청 고시 제2020-1호)은 ‘교육과정 운영시간은 1일 4~5시간으로 편성·운영하며, 유아의 발달 수준, 계절, 천재지변, 학부모의 요구, 지역사회의 실정 등을 고려하여 원장이 정한다’고 규정하고 있다. 그런데 이 부분 중재재정은 유치원이 유치원운영위원회 심의를 거쳐 고시기준 범위에서 운영시간을 정하도록 안내한다는 것으로, 유치원의 교육과정 운영시간은 교육감 내지 원장이 관련법령에 따라 그 권한과 책임으로 결정하여야 하는 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당하고, 근무조건에 직접 관련되는 것이라고 보기 어렵다. 따라서 이 부분 중재재정은 단체교섭의 대상이 될 수 없다. ⑥ 이 사건 중재재정 제9조 이 부분 중재재정은 대체인력을 구하지 못했을 때 전임원감이 보결수업을 지원할 수 있도록 노력한다는 것인데, 이는 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당하고, 근무조건과 직접 관련이 있다고 보기도 어려우므로, 단체교섭의 대상이 되지 않는다. ⑦ 이 사건 중재재정 제12조, 제20조, 제23조, 제26조 이 부분 각 중재재정은 유치원 방과후전담사 및 초등 돌봄전담사, 보건기간제교사의 인력풀 구성·운영(제12조, 제20조), 특수교육원 또는 특수교육센터의 보조인력 확보(제23조) 및 임상심리사 위촉(제26조)을 그 내용으로 하고 있다. 그러나 이는 교원 등의 임용에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기 어렵고, 교육감의 임용권을 침해하는 것이어서 단체교섭의 대상이 될 수 없다. ⑧ 이 사건 중재재정 제25조 장애인 등에 대한 특수교육법 제10조 제1항에 의하면, 교육감은 그 소속으로 시·도특수교육운영위원회를 두어야 하고, 같은 법 제10조 제2항의 위임에 따른 대전광역시 특수교육운영위원회 규칙 제2조 제5항에 의하면, 교육감은 특수교육교원 자격이 있는 사람으로서 7년 이상 특수교육대상자를 교육하거나 교육하였던 사람, 특수교육대상자의 학부모 또는 보호자, 특수교육에 관한 학문을 가르치는 대학교수, 특수교육 관련 담당 공무원, 의사, 법률전문가, 기타 위원회 운영에 필요하다고 인정되는 자 중에서 위원을 위촉하도록 규정하고 있다. 그런데 이 부분 중재재정은 특수교육운영위원회 구성 시 특수교원이 포함되도록 한다는 것인바, 이는 위와 같은 관계법령상 교육감의 권한을 침해하는 것이고, 근무조건과 직접 관련된 사항이라고 보기도 어려우므로, 단체교섭의 대상에 해당하지 않는다.

3) 소결론

따라서 이 사건 중재재정 중 제1, 7, 9, 12, 20, 23, 25, 26조에 관한 부분은 위법하므로 취소되어야 한다.

6. 결론

원고 교육청의 소는 모두 부적법하여 각하하고, 원고 교육감의 예비적 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하며, 원고 교육감의 주위적 청구 및 나머지 예비적 청구는 이유 없어 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 생략]