서울행정법원 2007. 10. 5. 선고 2007구합2296 판결 [정보공개거부처분취소]

주문과 같다(소장에 첨부된 별지 목록을 그 내용의 동일성을 유지하는 범위에서 정정하였음).

1. 기초사실

가. 원고는 시민단체인 OOOO연대의 간사로서, 2006. 11. 10. 피고에게 별지 목록 기재 정보(아래에서는 '이 사건 정보'라고 한다)의 공개를 청구하였다.

나. 그러자 피고는 2006. 11. 20. 이 사건 정보가 '법인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보'에 해당한다는 이유로 공공기관의 정보공개에 관한 법률(아래에서는 '정보공개법'이라고 한다) 제9조 제1항 제7호에 의하여 원고의 위 공개청구를 거부하였다(아래에서는 '이 사건 처분'이라고 한다).

다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증의 각 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고는, 이 사건 정보가 이미 사실상 상당 부분 공개된 점 등을 감안하면 이는 '법인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항' 또는 '공개될 경우 법인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보'에 해당하지 아니한다는 취지로 주장한다.

(2) 이에 대하여 피고는, 이 사건 정보가 직접 공개되지 아니하였고 이를 추론할 근거 정보도 제한적으로만 공개되어 온 점, 만약 이 사건 정보가 공개된다면 출자회사의 출자·투자 노하우가 노출되거나 제3자가 이를 활용함에 따라 출자회사가 손해를 입을 수 있는 점 등을 고려하면 이는 '법인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보'에 해당한다고 주장한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 피고는 2003년 이후 매년 출자총액제한기업집단(아래에서는 '기업집단'이라고 한다)별 순자산액·출자총액·출자비율 현황, 기업집단별 적용제외·예외인정 사유별 현황, 기업집단별 계열사·비계열사 출자변동 현황, 기업집단 소속회사(아래에서는 '소속회사'라고만 한다)별 출자 현황(출자총액, 적용제외출자총액, 예외인정출자총액), 소속회사별 적용제외·예외인정 사유 현황(각 개별사유별 출자총액), 소속회사간 주식보유현황 등의 자료를 공개하여 오고 있으나, 소속회사의 비소속회사에 대한 출자내역 및 소속회사의 각 개별출자에 관한 적용제외·예외인정 사유는 공개하지 아니하여 오고 있다.

(2) 이 사건 처분 당시까지, 주권상장법인, 코스닥상장법인 및 일정한 요건의 비상장법인은 증권거래법에 따라 해당 법인이 5% 이상을 출자한 다른 법인의 상호와 출자금액을 사업보고서를 통하여 공시하여 왔고, 일정한 요건의 주식회사는 주식회사의 외부감사에 관한 법률에 따라 해당 회사가 출자한 모든 다른 법인의 정보를 감사보고서를 통하여 공시하여 왔는데, 2006. 4. 1. 당시 출자총액제한의 적용제외·예외인정 사유에 해당하는 출자를 하고 있었던 소속회사들(총 71개)은 이 사건 처분 당시 모두 증권거래법에 따라 사업보고서를 공시하거나 주식회사의 외부감사에 관한 법률에 따라 감사보고서를 공시하여 왔다.

갑 3, 4, 7 내지 11호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 출자총액제한제도 및 출자정보공개제도의 개관

(가) 출자총액제한제도는 기업 또는 그 기업이 속하는 기업집단 전체를 한 동아리로 묶어서 타회사에 대한 일정규모 이상의 출자를 금지하는 제도로서, 회사가 주식보유를 통하여 일정 규모 이상의 자본력을 가진 기업집단을 이루고 나서도 문어발식으로 업종을 확대해 나가며 타회사의 주식을 계속 매입함으로써 시장지배력과 경제력을 과도하게 집중시켜 시장경제구조를 무너뜨리고 기업의 채산성을 악화시키며 재무구조를 취약하게 만들어 결국 기업집단 내 계열기업들이 위기상황에서 연쇄적으로 활력을 잃고 쓰러지는 것을 방지하기 위하여 마련되었다. 출자총액제한제도의 핵심내용(이 사건 처분 당시를 기준으로 한다)은 소속국내회사들의 자산총액 합계액이 6조 원 이상인 기업집단에 속하는 회사가 자신의 순자산액의 25%를 초과하여 다른 국내회사의 주식을 취득 또는 소유하여서는 아니 되는 것인데{구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2007. 4. 13. 법률 제8382호로 개정되기 전의 것; 아래에서는 '구 공정거래법'이라고 한다) 제10조; 이 사건 처분 후에 시행된 현행 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2007. 4. 13. 법률 제8382호로 개정된 것; 아래에서는 '현행 공정거래법'이라고 한다) 제10조에 의하면 위 자산기준은 10조 원으로, 위 출자한도는 40%로 각 변경되었고, 그 적용대상 회사도 소속회사 중 자산규모 2조 원 이상인 회사로 제한되었다}, 일정한 출자에 대하여는 이러한 출자제한의 적용이 제외되거나(구 공정거래법 제10조 제6항) 그 예외가 인정된다(같은 조 제1항).

(나) 증권거래법 제186조의2 제1항, 증권거래법 시행령 제83조의3 제1항 제4호에 의하면 주권상장법인, 코스닥상장법인 기타 대통령령이 정하는 법인은 주주에 관한 사항을 기재한 사업보고서를 일정 기간 내에 금융감독위원회와 증권거래소에 제출하여야 하고, 위 사업보고서는 증권거래법 제186조의5 및 제18조에 따라 공중의 열람에 공여되며, 주식회사의 외부감사에 관한 법률 제2조, 제8조 제1항, 제13조, 제14조, 기업회계기준 제88조 제1항 제2호에 의하면 일정한 요건의 회사는 재무제표와 함께 감사보고서 및 투자유가증권명세서를 작성하여 비치·공시하여야 한다. 또한 이 사건 처분 후에 시행된 현행 공정거래법 제14조의5에 의하면 공정거래위원회는 상호출자제한기업집단에 속하는 회사간 또는 상호출자제한기업집단에 속하는 회사와 그 특수관계인 간의 출자 등에 관한 정보로서 대통령령으로 정하는 정보를 공개할 수 있다(위 규정의 위임에 따른 대통령령 규정은 아직 마련되지 아니하였으나, 을 4호증의 기재에 의하면 '상호출자제한기업집단 소속회사의 일반현황, 지배구조, 계열회사간 또는 계열회사와 특수관계인간 출자, 채무보증 및 자금·유가증권·자산·상품·용역 등 거래관계 등에 관한 정보'를 위 공개대상 정보로 규정하는 대통령령 개정안이 2007. 4. 17. 입법예고된 사실을 인정할 수 있다).

(2) 이 사건 정보가 '법인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보'에 해당하는지 여부

(가) 먼저 이 사건 정보는 ① 소속회사의 구체적인 (적용제외·예외인정 사유에 해당하는)출자내역, ② 각 개별출자에 관한 적용제외·예외인정 사유라는 두 가지 요소로 구성되어 있는바, 앞서 살펴본 출자정보공개제도 및 위 인정사실에 의하면 그 중 ①의 요소는 소속회사들에 대한 사업보고서, 감사보고서 및 피고가 공개한 '소속회사간 주식보유현황' 등을 통하여 대부분(그 중 소속회사에 대한 출자내역은 전부, 비소속회사에 대한 출자내역은 상당 부분) 공개된 것으로 보이고, ②의 요소는 많은 경우 피고가 공개한 '소속회사별 적용제외·예외인정 사유 현황'을 위와 같이 공개된 출자내역과 비교·분석함으로써 추론해낼 수 있는 것으로 보이므로, 결국 이 사건 정보는 이미 사실상 상당 부분 일반에 공개되었다고 봄이 상당하며, 이러한 사정에 이 사건 처분 이후의 입법에 따라 이 사건 정보 중 상당 부분에 대하여 법령상 공개 근거가 마련된 점까지 더하여 보면, 이 사건 정보는 '법인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항'에 해당한다고 보기 어렵다.

(나) 나아가 살피건대, 피고는 이 사건 정보가 공개될 경우 소속회사의 출자·투자 노하우가 노출되어 경쟁력을 상실하거나 제3자가 이 사건 정보를 소속회사에 대한 적대적 M&A 등과 같은 전략적 의사결정에 활용할 가능성이 있다는 취지로 주장하는바, 이 사건 정보가 소속회사의 구체적인 출자내역 및 각 개별출자에 관한 적용제외·예외인정 사유인 점, 구 공정거래법 제10조상의 적용제외·예외인정 사유는 각 개별출자의 대상이나 목적에 기초한 것이므로 각 해당 사유별 출자내역이 소속회사의 영업·재무상황이나 영업전략을 파악하는 데 어느 정도 도움을 줄 수 있는 점 등에 비추어 보면, 피고의 주장과 같은 가능성을 완전히 부인하기는 어렵다. 그러나, ① 앞서 본 바와 같이 소속회사의 구체적인 출자내역이 이미 대부분 공개된 점을 감안하면 이 사건 정보의 공개로써 소속회사의 경쟁자가 새롭게 알게 되는 출자내역은 적은 범위에 그칠 것으로 보일 뿐만 아니라, ② 가사 이 사건 정보의 공개로써 소속회사의 출자내역이 추가로 공개되어 그 출자·투자 노하우가 노출된다고 하더라도 소속회사가 이로 인하여 영업경쟁력을 상실할 우려가 있다고 보기는 어렵고(다른 회사에 대한 출자 및 지배를 업으로 하는 지주회사의 경우는 이와 달리 볼 여지가 있으나, 지주회사는 구 공정거래법 제10조 제7항 제2호에 따라 출자총액제한의 적용을 받지 아니하므로 '이 사건 정보의 공개로써 출자내역이 공개되는 소속회사'에 포함되지 아니한다), ③ 구 공정거래법 제10조상의 적용제외·예외인정 사유를 모두 살펴보더라도 소속회사의 경쟁자 등이 소속회사의 각 개별출자에 관한 적용제외·예외인정 사유에 대한 인식을 바탕으로 우월한 경쟁력을 확보할 수 있을 것으로는 보이지 아니하며, ④ 나아가 제3자가 이 사건 정보의 공개를 통하여 새롭게 소속회사의 재무구조나 지배구조의 약점을 파악하고 이를 바탕으로 적대적 M&A 등 전략적 의사결정을 할 수 있게 된다고 보기도 어려우므로(설령 그것이 가능하다고 하더라도 그러한 가능성이 소속회사의 경영진이 아닌 소속회사 자체의 이익에 곧바로 어떤 영향을 미친다고 보기는 어렵다), 이 사건 정보는 '공개될 경우 법인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보'에 해당한다고 보기 어렵다.

(다) 따라서 이 사건 정보는 '법인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보'에 해당한다고 볼 수 없고, 이에 대하여 피고가 주장하는 사정들(출자총액제한제도의 적용을 받는 회사에는 비상장회사가 다수 포함되어 있는 반면 사업보고서를 작성·공개하는 회사는 주로 상장법인에 한정되어 있는 점, 이 사건 정보에 피출자회사의 상호가 포함되어 있는 점, 이 사건 정보의 공개로 인한 파급효과가 큰 점 등)만 가지고는 이러한 판단을 뒤집기에 부족하다.

(3) 소결론

결국 이 사건 처분은 그 처분사유가 실제로는 존재하지 아니하는 것으로서 위법하다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.