창원지방법원 2013. 1. 3. 선고 2012구합353 판결 [폐기물처리사업계획서반려처분취소]

피고가 2011. 11. 8. 원고에 대하여 한 폐기물처리사업계획서 반려처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 및 기초사실

가. 원고는 일반 폐기물 최종처리업 등을 사업목적으로 하는 법인이다.

나. 원고는 경상남도지사에게 사천시 E 산업단지 2단지(이하 ‘이 사건 사업단지’라 한다) 내 폐기물처리시설조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자 지정 및 실시계획승인을 신청하였고, 경상남도지사는 2007. 5. 1. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제16조에 따라 원고를 이 사건 사업의 시행자로 지정하고, 같은 달 3. 원고의 실시계획을 승인·고시(이하 ‘이 사건 승인·고시’라고 한다)하였다.

다. 이 사건 승인·고시의 내용은 아래와 같다.

3. 사업의 목적 및 개요

가. 목적

E지방산업단지, E지방산업단지(2단지), E외국인기업전용단지 내(이하 ‘이 사건 각 산업단지’라고 한다)에서 발생되는 사업장 폐기물을 환경적으로 안전하며, 관련 법규의 기준을 만족하는 합리적인 처리시설을 설치하여 사업장 일반폐기물을 위생적, 안정적, 효율적으로 처리하여 환경영향을 최소화시킴과 동시에 지역 주민의 보건위생 향상 및 쾌적한 도시환경 도모

나. 개요

일반폐기물 1,040,423㎡

4. 사업시행지구의 위치 및 면적

가. 위치 : 사천시 F

나. 면적 : 54,823.5㎡

5. 사업시행기간

시행기간 : 2008. 1. ~ 2012. 12. 31.

6. 토지이용계획

폐기물처리시설 : 54,823.5㎡

라. 한편, 경상남도지사는 이 사건 승인·고시에 앞서 피고 등 관계기관과 협의를 거쳤는데, 피고는 “E산업단지에서 발생되는 폐기물의 장기적이고 안정적인 처리 등을 위하여 공단 외부폐기물의 반입은 불가함.”이라는 협의의견을 제시하였고, 이에 대하여 원고는 “산업단지 외 사업장의 일반폐기물 반입·처리여부는 당초 매립시설이 이 사건 각 산업단지 내에서 발생하는 일반폐기물을 13.9년 처리할 목적으로 설치되는 시설임을 고려하여 본 산업단지에서 발생하는 폐기물을 최소 13.9년간 처리할 수 있는 매립용량을 확보한 후 본 산업단지 외에서 발생하는 폐기물을 처리하겠음”라는 조치계획을 제시하였다.

마. 경상남도지사는 이 사건 승인·고시 당시 “2. 폐기물처리시설의 설치 시 폐기물관리법 및 대기·수질환경보전법 등 관련법에 의한 인허가절차 및 구체적인 설치기준 등을 이행하여야 함. 8. E산업단지에서 발생되는 폐기물의 장기적이고 안정적인 처리 등을 위하여 산업단지 외부 폐기물 반입이 불가하나, 부득이한 경우는 사전에 피고와 협의하여 필요한 절차를 이행하여야 함.”이라는 조건을 붙였다.

바. 원고는 피고에게 폐기물관리법 제25조 제1항에 따른 이 사건 사업의 사업계획서를 제출하였는데, 피고는 2011. 1. 14. 아래와 같은 사유를 들어 폐기물관리법 제25조 제2항에 따라 “위 사업계획서의 내용이 이 사건 사업단지 내 현 여건과 상황 등을 반영하지 못하고 있으며, 이 사건 승인·고시의 조건에 부합하지 않는 사업계획서로서 폐기물처리업 허가업무 처리지침(환경부예규 제413호)에 따라 전면적인 재작성이 불가피하다”며 위 사업계획서를 반려하였다.

○ 반려사유

가. 사천일반산업단지 및 외국인전용산업단지가 2007. 2. 준공되어 현재 공장입주가 완료된 상황이고, 산업단지 내 매립대상 사업장폐기물이 1일 9.3톤(2009년 폐기물 통계자료)이 발생하고 있는 상태이나 사업계획서상 매립대상 사업장폐기물 발생량이 1일 78.1톤(2001년 자료)으로 예측하고 있어 현실과 현격한 차이가 있음.

나. 1일 매립량 198톤(16년 사용)은 산업단지 내 1일 매립대상 폐기물 78.1톤 외 잔여 119.9톤에 대한 폐기물 반입계획이 불분명하며, 이는 영업구역인 이 사건 사업단지 내가 아닌 외부의 사업장폐기물을 반입할 목적으로 과대하게 계획된 것임.

다. 매립용량을 348,420㎡에서 근거자료 없이 1,040,423㎡로 과대하게 증설하였고, 낙동강유역환경청의 설계 재검토 지시사항을 반영하지 않아 주변 생활환경에 악영향과 악화될 우려가 있어 이 사건 승인·고시의 목적에 불부합하는 비합리적인 처리시설로 계획되었음.

사. 이에 원고는 2011. 10.경 다시 피고에게 이 사건 사업에 관한 사업계획서를 제출하였는데, 피고는 2011. 11. 8. 당초의 사업계획서와 별다른 내용변경이 없다는 이유로 다시 사업계획서를 반려하는 이 사건 처분을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 3, 5, 6, 7호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

(1) 원고는 2007. 5. 1. 경상남도지사로부터 산업입지법 제18조에 따라 이 사건 사업의 승인을 받았는데, 당시 경상남도지사는 산업입지법 제21조 제2항에 따라 관계 행정기관인 피고 및 낙동강유역환경청장 등과 협의를 하였으므로, 산업입지법 제21조 제1항 제27호 규정에 따라 폐기물관리법 제29조 제2항에서 규정한 폐기물처리시설의 설치에 대한 승인을 받은 것으로 의제된다. 따라서 피고가 원고의 사업계획서를 반려하는 것은 이 사건 사업의 승인과 산업입지법 제21조 제1항 제27호에 따라 의제되는 폐기물처리시설의 설치에 대한 승인에 반하는 위법한 처분이다.

(2) 또한 피고는 경상남도지사에게 의견을 제출할 권한이 있을 뿐 이 사건 승인 자체나 이미 적합통보를 받은 것으로 의제된 원고의 사업계획을 변경할 권한이 없는 바, 이미 승인받은 사업계획의 변경을 전제로 하는 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 일반 법리

(가) 폐기물관리법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하여(폐기물관리법 제1조), 지방자치단체의 장에게 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리 상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하도록 하는 등 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행하고, 이를 위한 기술적·재정적 지원을 하며 그 관할 구역 안의 폐기물처리사업에 대한 조정을 하도록 하는 등 폐기물의 원활하고 적합한 처리를 위한 책무를 부과하고 있다(폐기물관리법 제4조 제1항, 제2항). 그리고 이 사건 처분의 근거인 폐기물관리법 제25조 제2항, 제3항, 제4항과 구 폐기물관리법 시행규칙(2012. 7. 20. 환경부령 제467호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항의 체제와 그 문언을 살펴보면, 이들 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고 있을 뿐 그 허가 여부에 대하여 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다.

(나) 나아가 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적합 여부 통보 제도를 두고 있는 취지는 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판명되어 불허가되면 허가신청인이 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적합 여부 통보 처분을 하도록 하고, 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하기 위한 것이므로, 사업계획서의 적합 여부 심사 단계에서 장차 적합 통보에 따른 시설이나 장비, 기술능력 등을 갖추더라도 폐기물처리업의 허가를 하기 곤란할 정도의 중대한 공익상 필요가 있는 때에는 이러한 사정까지도 고려하여 사업계획서의 적합 여부를 결정·통보하도록 하는 것이 위 제도의 취지에 더욱 부합할 뿐만 아니라 행정에 대한 신뢰를 제고하는 길이기도 하다. 그리고 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서의 적합 여부를 통보하는 데 있어 검토하여야 할 사항으로 규정된 폐기물관리법 제25조 제2항 각호의 사유는 재량권의 행사 범위와 기준을 보다 구체적이고 명확하게 규정함으로써 폐기물처리업 허가의 사전결정절차로서 중요한 의미를 갖는 폐기물처리사업계획서 적합 여부의 통보와 관련하여 재량권 행사의 투명성과 적법성을 제고하기 위한 것으로 볼 수 있다.

(다) 위와 같은 폐기물관리법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합 통보 제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어 법 제25조 제2항 각호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합 통보를 할 수 있다고 볼 것이다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두12283 판결 참조).

(2) 위 가 (1) 주장에 관하여

(가) ① 산업입지법 제18조 제1항은 ‘일반산업단지의 사업시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 일반산업단지개발실시계획을 작성하여 일반산업단지 지정권자의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 시·도지사가 승인하는 경우에는 관할 시장·군수 또는 구청장의 의견을 들어야 한다.’고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문은 ‘일반산업단지 지정권자가 제1항에 따른 일반산업단지개발실시계획을 승인하려는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조 제1항 제27호는 ‘산업단지지정권자(실시계획승인권자)가 제18조에 따른 실시계획의 승인을 함에 있어서 폐기물관리법 제29조의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치승인 또는 신고에 관하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 얻은 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제19조의2의 규정에 의하여 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계법률에 의한 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.’고 규정하고 있고, ② 폐기물관리법 제29조 제2항은 ‘제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관의 승인을 받아야 한다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 제25조 제3항은 ‘폐기물처리업을 하려는 자가 시·도지사 등으로부터 적합통보를 받은 폐기물 처리사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 시·도지사 등에게 폐기물 처리업 허가신청을 하는 경우 시·도지사 등은 지체 없이 허가하여야 한다.’고 규정하고 있다.

(나) 살피건대, 앞서 인정한 사실에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 폐기물관리법 제29조 제2항은 같은 법 제25조에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 설치하려는 폐기물처리시설에 대한 환경부장관의 승인을 규정하고 있는바, 같은 법 제25조에 따른 폐기물처리업의 허가를 받으려는 원고는 산업입지법 제21조 제1항 제27호, 폐기물관리법 제29조의 적용을 받지 않는다고 보이는 점, ② 경상남도지사는 당초 원고에게 ‘원고가 폐기물관리법 상의 인·허가 절차를 이행하는 것’을 조건으로 하여 이 사건 승인·고시를 하였던 것이고, 이 사건 승인·고시에서도 이 사건 사업의 목적이 이 사건 산업단지 내 폐기물의 처리에 있음을 분명히 밝히고 있는 점[원고도 사업계획서에서 사업의 목적에 관하여 ‘이 사건 산업단지 내에서 발생되는 다량의 사업장 폐기물을 환경적으로 안전하며, 관련 법규의 기준을 만족하는 합리적인 처리시설을 설치하여 사업장 일반폐기물을 위생적, 안정적, 효율적으로 처리, 환경영향을 최소화시킴과 동시에 지역주민의 보건 위생 향상 및 쾌적한 도시환경 여건을 도모하는데 있다.’고 설명하고 있다(갑 4호증 참조).], ③ 이 사건 승인·고시 당시 원고가 설치할 계획이라는 폐기물처리시설에 대한 구체적 검토는 없었으므로, 이 사건 승인·고시가 있었다는 사정만으로 폐기물관리법 제25조에 의한 폐기물처리사업계획서에 대한 적합통보가 있었다고 할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 이 사건 승인·고시에 반한다거나, 원고가 산업입지법 제21조 제1항 27호에 따라 폐기물처리시설의 설치에 대한 승인을 받은 것으로 의제된다고 할 수는 없으므로, 이와 다른 전제에서 하는 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다(원고는 당초 이 사건 사업 승인·고시 당시 피고가 별다른 의견조차 제시하지 않았던 사유를 들어 이 사건 처분을 하는 것은 선행행위와도 모순된다고 주장하나, 앞서 본 바와 같은 사정에 비추어 볼 때 이 사건 처분과 모순되는 선행행위가 존재한다고 볼 수 없다).

(다) 한편 원고는 향후 산업단지 내 폐기물 증가 또는 외부폐기물 반입 가능성을 감안하여 허가 신청 당시에 이를 감안한 용량을 기준으로 사업계획서를 작성, 제출하는 것은 승인조건의 취지에 부합하는 것이라는 취지의 주장도 하나, ① 준공이 끝나 입주가 상당 부분 진행된 이 사건 각 산업단지의 현재의 매립대상 폐기물량이 1일 9.3톤에 불과하고, 향후 폐기물량이 얼마나 증가할 지에 관하여는 이를 인정할 객관적인 자료가 없는 점, ② 원고가 제출한 계획서는 현재 이 사건 사업단지 내 폐기물 발생량 43.6톤/일 중 매립대상 폐기물발생량 9.3톤/일을 크게 웃도는 2001년 창원국가산업단지 내 유사업종 폐기물발생량 78.1톤/일을 기준으로 매립량을 산정하였는바[원고도 매립대상 폐기물량이 약 9톤/일 정도에 불과함을 잘 알고 있었다(을 2호증의 기재)], 이는 주로 외부폐기물의 매립을 위한 것으로 보여 “이 사건 각 산업단지에서 발생되는 사업장 폐기물을 환경적으로 안전하며, 관련 법규의 기준을 만족하는 합리적인 처리시설을 설치하여 사업장 일반폐기물을 위생적, 안정적, 효율적으로 처리하여 환경영향을 최소화시킴과 동시에 지역 주민의 보건위생 향상 및 쾌적한 도시환경 도모”라는 이 사건 사업 승인·고시의 목적에 반한다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고의 위 주장 역시 이유 없다(원고의 주장처럼 단순한 민원발생우려나 막연한 환경오염우려가 이 사건 처분사유가 되었다고 볼 수는 없다).

(라) 또한 원고는 폐기물관리법 제25조 제7항에 의하면 폐기물처리업의 허가를 할 때에는 생활폐기물의 수집·운반업 외의 폐기물처리업에 대하여는 영업구역을 제한하는 조건을 붙일 수 없는데도 피고가 폐기물처리업의 영업구역을 제한하는 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이, 이 사건 처분은 원고가 폐기물처리량을 과다 산정함에 따라 원고의 사업계획서가 이 사건 사업 승인·고시의 목적에 반할 우려가 있다는 점에 기인한 것인 점, 사업계획의 적정성 여부의 판단은 행정기관의 합목적적 재량행위에 속하는 점 등에 비추어 보면, 피고는 원고에게 이 사건 각 산업단지에서 발생할 폐기물량을 적정하게 산정하라는 의미에서 이 사건 처분을 한 것으로 봄이 타당하므로, 이와 다른 전제에서 하는 원고의 위 주장 또한 이유 없다.

(3) 위 가 (2) 주장에 관하여

경상남도의회는 건설폐기물처리사업계획서에 대한 적정여부 통보 권한을 경상남도 사무위임조례 제2조 제1항 [별표 1] 제5항 나목으로 각 시장·군수에게 위임하였고, 피고는 위 위임조례에 따라 위임받은 권한을 행사하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이와 다른 전제에서 하는 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각한다.