전주지방법원 2018. 8. 23. 선고 2017구합2186 판결 [건축신고 복합민원 불허가처분 취소]

피고가 2017. 5. 17. 원고에게 한 건축신고 복합민원 불허가 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 당사자들의 지위

원고는 전북 고창군 부안면 검산리 ○○○ 임야 합계 29,784㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다) 지상에 동식물관련시설인 돈사를 신축하기 위해서 2016. 12. 19.경 피고에게 건축허가 복합민원 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)을 하였다.

나. 이 사건 처분

피고는 이 사건 신청에 대해 아래와 같은 사유를 들어, 2017. 5. 17. 건축허가 복합민원 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 불허사유 ■ 고창군가축사육제한조례 부동의

○ 신청지는 반경 1,000m 이내¹⁾에 자연환경보전지역이 포함되어 있어, 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조 제1항 고창군 가축사육제한 조례 제4조 제2항 별표 1 가축사육 일부 제한지역에 해당되므로 돼지사육이 제한되는 곳입니다.

○ 사업예정지역은 고창군 가축사육 제한 조례에 따른 가축사육제한 구역에 해당되는 곳이고, 선운산도립공원 경계에 근접하고 저수지 상류 및 숙박시설 인근에 위치(1km)하고 있어 돈사 입지가 적합하지 않다고 판단됨. ■ 개발행위 허가 부동의

○ 국토의 계획 및 운영에 관한 법률 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 따른 개발행위허가 운영지침 3-4-1에 의거 토지의 형질변경은 상위계획에 부합하고 관련 법규상 제한사항이 없는 지역으로 입지기준을 정하고 있는바, 신청부지는 가축사육 일부 제한지역에 해당되어 돼지사육이 불가능한 지역으로 검토되어 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조에 따라 부동의 되었습니다.

○ 주변지역이 자연환경보전지역의 선운산도립공원구역으로써 돈사부지와는 불과 100여 미터 이내로 개발행위로 인한 토지형질변경시 주변의 자연경관을 훼손하고 돈사 건축물이 주변환경과 조화를 이루지 않으므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 별표 1의 2, 1, 라의 규정에 부적합함. ■선운산 도립공원 및 자연환경보전지역의 지속적인 보전ㆍ관리

○ 건축허가 신청지는 특별히 보호할 가치가 높고 경관이 아름다운 자연환경보전지역(산112)으로써 돈사 신축을 위해 일부 분할된 필지인바, 실질적으로는 자연환경ㆍ생태계ㆍ상수원 및 문화재 보호육성을 위하여 필요한 자연환경보전지역으로써 지속적인 보전ㆍ관리가 요구되며,

○ 1979년 도립공원으로 지정된 우리군의 대표적인 관광지인 선운산도립공원 구역에 신청지가(산112) 포함되자 토지분할만 한 상태로 도립공원 지역의 난개발 등으로 자연환경이 심각하게 훼손됨. ■ 고인돌 질마재길 따라 100리길 제3코스(질마재길) 훼손 (생략) ■ 자연생태계 파괴와 주거환경 피해 및 농업용수의 오염 (생략)

다. 원고는 2017. 6. 이 사건 처분에 불복하여 전라북도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 전라북도 행정심판위원회는 2017. 8. 31. 원고의 청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 5호증, 을 제1, 2 내지 6호증(가지번호가 있는 경우 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재 또는 영상, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

2. 원고 주장 요지

가. 이 사건 조례의 무효 주장

만약, 고창군 가축사육제한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라고 한다)가 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’이라고 한다) 제8조 제1항 제1호 내지 제5호에서 열거된 지역에 해당하지 않는 곳을 가축사육제한지역으로 지정한 경우, 이 사건 조례는 가축분뇨법 제8조 제1항의 위임 범위를 넘는 것으로서 당연 무효이고, 무효의 조례에 터잡은 이 사건 처분 역시 위법하므로, 취소되어야 한다. 그런데, 이 사건 조례에서 일부제한지역으로 규정된 ‘전부제한지역 경계선으로부터 가장 가까운 지적·임야도상 직선거리 2킬로미터 이내’는 ① 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역이라거나, ② 수도법 제7조의 규정에 따른 상수원보호구역, 환경정책기본법 제22조의 규정에 따른 특별대책지역 및 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역이라거나 ③ 환경정책기본법 제10조의 규정에 따른 환경기준을 초과한 지역 그 어디에도 해당되지 않는바, 이 사건 조례 제4조 제2항 [별표 1]은 위임 법률인 가축분뇨법 제8조 제1항에 위배된 것으로서 무효이다.

나. 재량권 일탈ㆍ남용 주장

이 사건 신청지는 선운사로부터 직선거리로 3.5킬로미터 가량 떨어진 곳에 위치하고 있어 산운산도립공원구역이나 자연환경보전지역 내에 위치하고 있지 않다. 또한, 이 사건 신청지는 외부로 잘 드러나지 않는 구조로서, 돈사가 건립되더라도 주변환경과 조화를 이루지 않을 염려가 없으며, 인근 선운산도립공원(자연환경보전지역)의 지속적인 보전과 관리에 아무런 지장을 초래하지 아니하고, 나아가 이 사건 신청지에 건립될 돈사에는 특허등록된 ‘원시스템 방식’이 적용될 것인데, 위 방식은 450미터 밖에서는 악취가 감지되지 않는 등 오염물질을 거의 배출하지 않도록 설계되어 있어 이 사건 신청으로 말미암아 주변 자연생태계 파괴, 주거환경 피해, 농업용수의 오염 등 어떠한 환경오염도 발생할 가능성이 없다. 결국, 피고가 내세운 이 사건 각 처분은 부당하고 피고의 이 사건 처분은 비례, 평등의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다.

3. 판단

가. 관련 법령

별지 관계법령 기재와 같다.

나. 이 사건 조례가 상위법령의 위임한계를 벗어나 무효인지 여부

1) 관련 법리

지방자체단체가 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하고, 그 법률의 위임을 벗어나서는 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다고 할 것이므로, 위와 같은 위임의 한계를 벗어나서 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 전원합의체 판결 등 참조). 특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지를 판단할 때는, 당해 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 등도 아울러 고려해야 한다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25077 판결 등 참조).

2) 판단

위 법리에 입각하여 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 비추어 보면, 이 사건 조례 제4조 제2항 [별표 1]은 수권 규정인 가축분뇨법 제8조의 문언상 한계를 일탈하거나 위임받은 사항을 구체화하는 정도를 벗어나 법령상 가축사육을 제한할 근거가 없는 지역에 대해서까지 가축사육을 제한하였다고 할 수 없어 위임의 한계를 벗어났다고 볼 수 없다.

(가) 가축분뇨법 제8조 제1항은 그 각 호에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역으로서 일정한 구역의 지정과 그 구역에서 가축사육의 제한에 관한 사항을 지방자치단체의 조례로 규율하도록 위임하는 취지를 규정한 것으로서, 위 조항에서는 ‘지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전’이라는 목적을 위하여 ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역, 상수원보호구역 등 수질환경보전이 필요한 지역, 환경기준 초과지역’ 등을 대상으로 가축사육을 제한하는 구역을 지정하도록 규정함으로써 가축사육 제한구역의 실질적 기준의 대강을 정하는 한편, 가축사육 제한구역 지정에 관한 기준의 세부 내용은 각 지방자치단체의 실정 등에 맞게 전문적·기술적 판단과 정책적 고려에 따라 규율할 필요성을 인정하여 ‘지역주민의 생활환경보전’, ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’과 같은 추상적인 개념을 사용함으로써 시장·군수·구청장이 가축사육 제한구역을 지정하기 위한 구체적인 기준을 조례로 정하도록 한 것이다(대법원 2016. 5. 12. 선고 2012두15838 판결).

(나) 가축분뇨법 제8조 제1항에 의하면, ① 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 특정한 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있고, ② 위 특정한 지역에는 주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 수도법 제7조에 따른 상수원보호구역, 환경정책기본법 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호), 환경정책기본법 제12조의 규정에 따른 환경기준을 초과한 지역(제4호) 등이 있다.

(다) 그러면서도 가축사육 제한지역 지정에 관한 기준의 세부 내용은 해당 지방자치단체의 실정 등에 맞게 전문적·기술적 판단과 정책적 고려에 따라 규율할 필요성을 인정하여 ‘지역주민의 생활환경보전’, ‘주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’, ‘수질환경보전이 필요한 지역‘과 같은 추상적인 개념을 사용함으로써 시장·군수·구청장이 가축사육 제한지역을 지정하기 위한 구체적인 기준을 조례로 정하도록 위임한 것이다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조).

(라) 가축분뇨법 제8조의 위임에 따라 제정된 이 사건 조례는, ‘제한지역’이란 ‘가축사육의 일부 또는 전부의 사육을 제한하는 지역을 말한다’고 규정(제2조 제3호)하고, 가축사육 제한지역에 관하여 ‘군수는 가축분뇨법 제8조 제1항에 따른 가축사육제한지역을 전부제한지역과 일부제한지역으로 구분하여 지정하도록 되어 있고(제3조), 그 지역은 [별표 1]과 같다(제4조 제2항)고 규정하고 있다. 구체적으로 ‘자연환경보전지역과 주거 밀집지역 내 주택 등의 부지경계선으로부터 2,000m 이하 지역’을 돼지에 관한 가축사육 제한거리로 정하는 한편(별표 1 참조), 예외적으로 일부제한지역 내에서도 사육가능한 돼지의 경우 2마리 이하로 허용(별표 3 참조)하는 등 가축사육 제한구역의 의미와 효력에 관하여 구체적으로 규정하고 있다[이 사건 조례가 2017. 3. 27. 개정되기 전 시행된 조례(전라북도고창군조례 제2169호)에서는 돼지의 경우 1,000m로 그 거리를 제한하고 있었다].

(마) 한편, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 여러 사정들, 즉 ① 가축분뇨법 제8조 제1항의 ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’을 정함에 있어 반드시 주거 밀집지역과의 거리만을 고려할 것이 아니고 생활환경²⁾이라는 관점을 고려하여 가축사육 제한거리를 보다 충분하게 설정할 수 있다고 보이는 점, ② 가축분뇨법 제8조 제1항에서 사육하는 가축의 수 내지 축사의 규모, 친환경시설의 설치 여부 등에 따라 가축사육 제한구역을 세부적으로 지정할 것까지 요구하고 있지는 않은 점, ③ 가축분뇨법 제8조 제1항의 규정 형식과 취지상, 가축사육 제한구역지정은 자치사무의 성격을 띠고 있어 이와 관련하여 각 지방자치단체가 비교적 광범위한 자치입법권을 갖고 있으므로, 고유한 지리적·환경적 특성, 산업구조의 차이에 따른 환경오염의 다양한 양상 등을 고려할 수 있다 할 것인 점, ④ 이에 피고는 고창군의 실정 등에 맞게 축산농가의 의견 등을 종합적으로 고려하여 가축사육 제한구역을 정한 것으로 보이고, 인근 가축사육 제한 구역에 비교하여 이 사건 조례가 과도한 기준을 설정하였다고 보기는 어려워 이 사건 조례가 행한 제한이 반드시 적정하지 않다고 쉽사리 단정하기 어려운 점[원고가 제출한 가축사육시설 설치제한 범위 및 조건에 관한 연구서(갑 15호증)에 따르면, 돼지의 경우 주거밀집지역과 최소 제한거리로 2,000두 이하의 경우 180m, 3,000두 이하의 경우 250m, 4,000두 이하의 경우 320m로 각 최소한의 제한거리를 설정하도록 규정되어 있기는 하나, 위 제한은 하나의 학술적 기준일 뿐 반드시 따라야할 기준이 되기는 어렵다] 등을 고려할 때, 이 사건 조례 제4조 제2항 [별표 1]에서 돼지에 관한 가축사육 일부제한지역으로 “전부제한지역 경계선과 주거밀집지역내 주택 또는 건축법 시행령 별표1에서 정하는 의료시설, 교육연구시설, 노유자시설, 수련시설, 숙박시설, 관광휴게시설의 부지경계선으로부터 가축사육시설의 부지경계선의 가장 가까운 지적․임야도상 직선거리로 2,000m이하 지역”으로 규정한 것은 가축분뇨법 제8조 제1항 제1호의 ‘지역주민의 생활환경보전’을 위하여 ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’을 그 의미 내에서 구체화한 것으로 볼 수 있다.

3) 소결론

결국, 이와 다른 전제에서 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 주장은 이유가 없다.

다. 재량권 일탈·남용 여부

1) 관련 법리

(가) 건축법 제11조 제1항, 제5항 제3호, 국토계획법 제56조 제1항 제1호, 제2호, 제58조 제1항 제4호, 제3항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] ‘개발행위허가기준’ 제1호 (라)목 (2)를 종합하면, 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다.

(나) 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, 우리 헌법이 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”라고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조).

2) 판단

(가) 인정사실

① 이 사건 신청지는 농림지역, 보전관리지역에 속하고(을 제11호증의 2, 제13호증의 3 참조), 이 사건 신청지와 직선거리 100m 거리에는 선운산국립공원이 위치하고 있으며 선운산도립공원구역은 자연환경보전지역이다. ② 이 사건 신청지는 ‘전부제한지역(자연환경보전지역)으로부터 1,000m 이내’, ‘주거밀집지역 내 주택 등의 부지경계선으로부터 직선거리 2,000m 이내’에 위치하고 있어, 이 사건 조례에서 정한 가축사육이 제한되는 ‘일부 제한지역’에 속한다(을 제11호증의 2 참조). ③ 이 사건 신청지 뒤편에는 소요산이 위치해 있고, 그 앞으로 점점 지대가 낮아지며 저수지, 주택, 민박시설(이 사건 신청지로부터 직선거리 800m 내에 펜션이 존재한다)이 각 위치해 있고, 이 사건 신청지 주변에는 선운사로 통하는 ‘질마재길’이라는 탐방로가 조성되어 있다. ④ 이 사건 신청지에 건축이 예정된 돈사는 총 29,784㎡, 지상에서 연면적 21,101.16㎡(용적율 70.85%)인 돈사(퇴비사 및 사무실 포함) 총 10개 동 규모에 이른다. ⑤ 원고는 이 사건 돈사로 인해 자연경관, 인근환경, 오염물질, 폐기물, 소음, 비산먼지 등 항목별로 구별하여 이를 방지하기 위한 피해방지계획서(갑 제2-4호증)와 신규 양돈시설에서 발생될 악취 등을 예상하여 분석한 감정서(갑 제11호증)를 각 제출한 바 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 9, 11, 13호증, 을 제8호증(가지번호가 있는 경우 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재 또는 영상, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

(나) 앞서 본 법리에 입각하여 위 인정사실에다가 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 더하여 볼 때, 이 사건 신청지는 가축 사육이 일부 제한되는 지역에 속하는데다가, 나아가 이 사건 신청지에 건립될 돈사를 운영할 경우 주변경관과 부조화, 환경오염의 우려 등 개발행위허가기준에 부적법하다는 이유로 이 사건 신청을 불허한 이 사건 각 처분사유의 타당함을 인정할 수 있고, 이러한 환경오염 등을 방지할 중대한 공익상의 필요를 이유로 한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. ① 앞서 본 바대로 개정 전 구 고창군 가축사육제한 조례에서는 돼지에 관한 가축사육 제한구역을 경계선으로부터 ‘직선거리 1,000m 이내‘로 설정하였다가, 이 사건 처분에 앞서 시행 중이던 이 사건 조례에서는 ’2,000m 이내‘로 그 제한범위를 확대하였다. 가축사육은 축사에서 발생하는 축산분뇨로 인해 오·폐수, 악취, 분진, 해충 등 복합적인 방법으로 그 주변에 환경오염을 유발할 뿐만 아니라 토양, 수질, 대기 등의 다양한 환경 영역의 오염원이 되고, 고창군은 농업을 주된 경제기반으로 하고 있는 전형적인 농촌 지역에 해당하므로, 저수지와 하천의 수질을 보전하여 양질의 농업용수를 확보하고 농작물의 생산력을 확대하는 것은 고창군에게 무엇보다도 중요한 행정 과제이자 정책 방향이라고 할 것인바, 고창군 의회가 해당 지역의 실정에 맞게 정책을 세우고, 그 전문적·기술적인 판단에 따라 규율할 필요성을 인정하여 조례로써 가축사육 제한지역의 지정기준과 그 범위를 정하였다면, 그 판단이 객관적으로 명백하게 잘못되었거나 사회통념에 비추어 현저하게 타당성을 잃어 불합리하다고 인정할만한 특별한 사정이 없는 이상 가능한 한 이를 존중하여야 한다. 결국, 이 사건 신청 당시의 기준에 의하더라도, 이 사건 신청지로부터 직선거리 1,000m 이내에 자연환경보전지역(선운산도립공원구역)이 위치하고 있는데다가 이 사건 처분 당시를 기준으로 2,000m 이내에 주거밀집지역이 위치하고 있는 이상, 이 사건 신청은 이 사건 조례에서 정한 돼지 사육을 위한 거리제한 규정(직선거리 2,000m 이내)을 준수하지 못한 것이다. ② 이 사건 신청지 인근 지역의 토지이용실태, 특히 인근의 선운산도립공원과 그 도립공원으로 이어지는 질마재길의 조성 및 유지, 그 지역을 자연환경보전지역으로 지정된 특성을 각 고려할 때, 이 사건 신청지에 돈사가 건축되어 운영될 경우 악취, 수질오염, 토양오염 등의 환경오염이 발생될 경우, 인근 자연환경보전지역으로서의 가치 훼손 등의 위험성을 배제할 수 없다. ③ 축사에서 발생하는 가축분뇨가 퇴비로써 토양에 살포되면 그 토양을 직접 오염시킬 뿐만 아니라 토양에 남아있던 유해성분이 강우나 땅속으로 스며들어 지하수를 따라 하천으로 유출되어 수질을 오염시킬 가능성이 충분히 있는데다가, 이 사건 신청지의 지형적인 요인(이 사건 신청지는 지대가 점점 낮아지면서 인근 저수지로 이어지는 구조로 되어 있다)뿐만 아니라, 사람이 축사에서 발생한 오·폐수를 제대로 처리하지 않고 방류하거나 축산분뇨를 야적·방치하는 등 인위적인 요인도 수질·토질·대기질을 오염시키는 데에 주요한 원인이 될 수 있는데, 원고의 주장대로 이 사건 신청지에 특허받은 기술(갑 제12호증, 원 시스템의 양돈 분뇨처리 돈사순환처리방식)로 이 사건 신청지에서 발생되는 분뇨 등을 과학적으로 처리할 예정이라고 하더라도, 이 사건 신청지에서 발생하는 가축분뇨와 오·폐수 등 오염물질이 저수지나 하천의 수질에 아무런 영향을 미치지 않는다고 단정할 수 없다. ④ 환경오염, 생활환경과 보건위생에 대한 피해는 일단 발생한 이후에는 사후적 규제만으로 그 회복에 한계가 있을 수 있는데다, 이 사건 처분의 공익상의 필요로서 장래 발생할 수 있는 상황과 파급효과에 대한 피고의 예측은 현저히 합리성을 결여하였다고 보기 어려운 이상 폭넓게 존중될 필요가 있다. ⑤ 반면, 원고의 이 사건 돈사의 신축·운영이 부득이하고 불가피한 것이라고는 보기 어렵고, 이 사건 처분으로 인한 원고의 재산권 행사에 대한 제약이라는 불이익이 위와 같은 이 사건 처분의 공익적 목적에 비하여 현저히 크다고 볼만한 사정을 발견하기 어려우며, 달리 이 사건 처분이 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 특별한 사정이 있다고 할 수도 없다. ⑥ 이 사건 신청지 인근에 계사가 1993년경부터 존재하여 운영 중이고, 인근에 토석채취 장소 등도 현재 개발행위가 완료되어 운영 중이라고 하더라도, 이 사건 신청지는 계사가 아닌 돈사로 건립될 예정인 점, 계사에 대한 허가는 오래전 이루어진 것으로 이 사건 처분의 불평등 여부를 판단함에 있어 동일한 기준이 적용될 수 없는 점 등을 고려하면, 위 사정을 들어 개발행위를 불허한 이 사건 처분이 평등의 원칙을 위배한 것이라고 단정하기 어렵고, 원고가 거론한 한우사육시설 등에 대한 피고의 허가처분(갑 16호증)의 경우, 이 사건과 달리 우사에 대한 것이고, 우사는 이 사건 조례에 의하면 그 제한범위가 직선거리로부터 500m 이내로 정해져 있는데, 갑 제16호증의 4의 영상에 따르면, 위 우사는 주거밀집지역으로부터 500m 범위 밖에서 건립될 예정이어서, 우사에 대한 건축허가를 조례를 위반한 처분으로 보기도 어려운바, 위 사정들만으로 이 사건 처분이 형평성에 어긋난다고 보기 어렵다.

라. 소결

결국, 피고의 이 사건 각 처분사유는 타당한 것으로 인정되고, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.