서울행정법원 2022. 12. 16. 선고 2021구합58905 판결 [손실보상금]

1. 피고는 원고에게 3,183,253,997원 및 이에 대하여 2020. 7. 1.부터 2022. 12. 16.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2. 원고의 나머지 주위적 청구 및 예비적 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용 중 75%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

4. 제1항은 가집행할 수 있다.

**청구취지** 주위적으로, 피고는 원고에게 12,029,616,615원 및 이에 대한 2020. 7. 1.부터 2021. 3. 25.까지는 연 5%의, 그 다음날인 2021. 3. 26.부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 예비적으로, 피고는 원고에게 12,029,616,615원 및 그 중 864,312,850원에 대하여는 2020. 7. 1.부터 2021. 3. 25.까지는 연 5%의, 그 다음날인 2021. 3. 26.부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율에 의한 돈을, 그 중 11,165,303,765원에 대하여는 2020. 7. 1.부터 2022. 6. 14.까지는 연 5%의, 그 다음날인 2022. 6. 15.부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

**이유**

1. 재결의 경위

가. 사업인정 및 고시

1) 사업명: B도시환경정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)

2) 사업시행자: 피고

3) 사업인정고시: 2018. 4. 19. 서울특별시 영등포구 고시 oo호

나. 수용재결 및 이의재결

원고는 이 사건 사업구역 내 아래 토지 및 지장물의 소유자로 서울특별시지방토지수용위원회의 2020. 4. 24.자 수용재결에 불복하여 이의신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 2021. 1. 21. 보상금을 증액하는 재결을 하였는데, 그 구체적인 내용은 다음과 같다(이하 각 ‘이 사건 수용재결’, ‘이 사건 이의재결’이라고 하고, 이를 통틀어 지칭할 때는 ‘이 사건 재결’이라고 한다).

○ 수용대상 목적물 및 금액 : 아래 표 기재와 같다(이하 각 ‘이 사건 토지’, ‘이 사건 지장물’이라고 한다).

○ 수용개시일: 2020. 6. 30.

다. 이 법원의 감정결과

○ 이 사건 토지 : 26,523,893,000원

○ 이 사건 지장물 : 769,316,570원

○ 합계 : 27,293,209,570원

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 이 법원의 감정인 문경필에 대한 감정촉탁 결과, 변론 전체의 취지

2. 당사자들의 주장

가. 원고의 주장

1) 주위적 청구

가) 이 사건 토지 및 지장물

이 사건 토지 및 지장물이 실제에 비해 과소하게 평가되었으므로 피고는 원고에게 법원감정에 따라 다시 산정한 위 토지 및 지장물의 손실보상액과 이의재결 손실보상액의 차액 합계 864,312,850원(= 토지 842,290,500원 + 지장물 22,022,350원)을 지급할 의무가 있다.

나) 지연가산금

(1) 이 사건 토지의 전소유자이자 현금청산 대상자이던 갑은 2016. 1. 8. 피고에게 이 사건 부동산에 대한 수용재결신청을 청구하였다. 그러나 피고는 그로부터 60일이 한참 지났음에도 재결을 신청하지 않았을 뿐 아니라 지연가산금을 지급하지 않을 목적으로 사업시행변경인가신청 취하 등을 통해 사업시행기간을 고의적으로 도과시켰다. 따라서 피고는 갑으로부터 이 사건 토지 및 현금청산자로서의 지위를 승계한 원고에게 갑의 2016. 1. 8.자 재결신청 청구일로부터 60일이 경과한 2016. 3. 9.부터 이 사건 재결에서 지연가산금이 인정된 날(2019. 1. 22.)의 전날인 2019. 1. 21.까지 발생한 지연가산금 합계 11,165,303,765원을 지급할 의무가 있다.

(2) 달리 보더라도, 적어도 ① 2016. 3. 9.부터 재결신청이 법률상 불가능하다고 볼 수는 없었던 피고의 사업시행변경인가신청 취하일인 2016. 4. 27.까지는 지연가산금이 발생하고, ② 피고가 2차 사업시행계획을 인가·고시한 2018. 4. 19.부터 이 사건 재결에서 지연가산금이 인정된 날(2019. 1. 22.)의 전날인 2019. 1. 21.까지도 지연가산금이 발생하므로, 피고는 ①, ② 합계 3,334,385,462원의 지연가산금을 지급할 의무가 있다.

다) 구체적 청구금액

결국 피고는 원고에게 12,029,616,615원(= 이 사건 토지 및 지장물 864,312,850원 + 지연가산금 11,165,303,765원) 및 이에 대한 수용개시일 다음날인 2020. 7. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일인 2021. 3. 25.까지는 연 5%의, 그 다음날인 2021. 3. 26.부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급할 의무가 있다. 지연가산금에 대한 위 나)의 (2) 주장이 받아들여질 경우 피고는 4,198,698,312원(= 이 사건 토지 및 지장물 864,312,850원 + 지연가산금 3,334,385,462원) 및 이에 대한 2020. 7. 1.부터 2021. 3. 25.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급할 의무가 있다.

2) 예비적 청구

피고는 오직 지연가산금 지급을 면할 목적으로 이미 신청한 사업시행변경인가를 취하하였다. 이로 인해 갑의 승계인인 원고는 2016. 3. 9.부터 발생한 지연가산금 청구권을 상실하는 손해를 입었다. 따라서 피고는 이러한 불법행위 및 권리남용으로 원고가 입은 지연가산금 상당의 손해배상금으로서 갑의 2016. 1. 8.자 재결신청 청구일로부터 60일이 경과한 2016. 3. 9.부터 이 사건 재결에서 지연가산금이 인정된 날(2019. 1. 22.)의 전날인 2019. 1. 21.까지 발생한 지연가산금 11,165,303,765원을 지급할 의무가 있다. 따라서 피고는 원고에게 앞서 본 이 사건 토지 및 지장물의 손실보상액 차액 합계 864,312,850원과 불법행위로 인한 손해배상금 11,165,303,765원의 합계 12,029,616,615원 및 그 중 864,312,850원에 대하여는 수용개시일 다음 날인 2020. 7. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일인 2021. 3. 25.까지는 연 5%의, 그 다음날인 2021. 3. 26.부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을, 11,165,303,765원에 대하여는 2020. 7. 1.부터 원고가 이 부분 청구를 추가한 2022. 6. 14.자 준비서면 송달일인 2022. 6. 14.까지는 연 5%의, 그 다음날인 2022. 6. 15.부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율에 의한 돈을 지급할 의무가 있다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 판단

가. 주위적 청구에 관한 판단

1) 이 사건 토지 및 지장물 손실보상금 청구에 관한 판단

가) 토지수용보상금의 증감에 관한 소송에 있어서, 이의재결의 기초가 된 각 감정평가와 법원 감정인의 감정평가가 모두 그 평가방법에 있어 위법사유가 없고 품등비교를 제외한 나머지 가격사정요인의 참작에 있어서는 서로 견해가 일치하나 품등비교에만 그 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과에 차이가 생기게 된 경우에는, 그중 어느 감정평가의 품등비교 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상, 그 각 감정평가 중 어느 것을 더 신뢰하는가 하는 것은 사실심 법원의 재량에 속한다(대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결 등 참조).

나) 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 수용재결 및 이의재결의 각 감정과 법원감정은 모두 관련 법령에 따라 보상금을 산정한 것으로 보이고 달리 위 각 감정의 내용, 방식 등에 오류가 있음을 인정할 자료가 없으므로 위 각 감정은 모두 적법하다고 할 것이나, 법원감정이 이 사건 수용대상 목적물의 특성과 가격형성상 제반요인 등을 보다 더 적절히 반영하였다고 판단되므로, 법원감정에 따라 보상금을 산정하기로 한다.

다) 법원감정에 따른 손실보상액과 이의재결액에 따른 손실보상액의 차이는 아래 표 기재와 같이 864,312,850원이므로, 피고는 864,312,850원 및 그 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

2) 지연가산금 청구에 관한 판단

가) 인정사실

앞서 든 증거 및 갑 제10, 12 내지 18호증, 을 제1, 2, 6 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 아래의 각 사실이 인정된다.

(1) 피고는 2011. 1. 20. 영등포구청장으로부터 이 사건 사업의 사업시행인가를 받았고, 그 인가는 2011. 1. 27. 서울특별시 영등포구 고시 제00호로 고시되었다(이하 ‘제1차 사업시행인가’라고 한다). 위 인가에 따른 사업시행기간은 사업시행인가일로부터 60개월이었다.

(2) 피고는 1차 분양신청기간을 2011. 3. 22.부터 2011. 5. 20.까지로, 2차 분양신청기간을 2011. 5. 23.부터 2011. 6. 20.까지로 정하여 조합원들에게 분양신청을 하도록 통지하였다.

(3) 이 사건 토지 및 지장물은 본래 갑의 소유였는데, 갑은 위 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 아니하여 현금청산대상자가 되었다.

(4) 피고는 2015. 12. 30. 제1차 사업시행기간을 기존의 ‘사업시행인가일로부터 60개월’에서 ‘사업시행인가일로부터 108개월’로 연기하는 내용의 사업시행변경인가신청을 하였다.

(5) 갑은 2016. 1. 8. 피고에게 이 사건 부동산에 대한 수용재결신청을 청구하였다.

(6) 이후 제1차 사업시행기간이 만료되었고, 갑은 2016. 3. 7. 피고를 상대로 수용재결신청 부작위위법확인 청구의 소를 제기하였다가 2016. 7. 8. 패소하여, 위 판결이 그대로 확정되었다(이하 ‘이 사건 부작위위법확인 소송’이라고 한다).

(7) 한편 피고는 2016. 1. 27. 영등포구청장에게 조합원 임시총회 개최를 위해 필요하니 약 45일 간 사업시행변경인가 연기를 요청한다는 공문을 보냈고, 2016. 3. 28. ‘사업시행변경인가 취하의 건’을 제1호 안건으로, ‘사업시행변경인가 취하 등을 위한 정기총회 개최’를 제5호 안건으로 한 대의원회의를 소집하였다. 피고는 2016. 4. 26. 정기총회를 개최하였고, 위 정기총회에서 기존 사업시행변경인가신청을 취하하기로 하는 결의가 이루어짐에 따라, 2016. 4. 27. 사업시행변경인가신청을 취하하였다.

(8) 이후 피고는 2016. 5. 26. 정비구역 지정 및 정비계획(변경) 신청을 하였고, 2017. 1. 5. 정비구역 변경지정이 이루어졌다. 그 후 피고는 교통영향평가심의, 건축심의 등을 거쳐 2017. 11. 21. 다시 사업시행계획인가 신청을 하였고, 2018. 4. 12. 사업시행계획인가가 이루어졌으며, 2018. 4. 19. 서울특별시 영등포구 고시 제2018-33호로 고시되었다(이하 ‘제2차 사업시행인가’라고 한다).

(9) 원고는 2017. 11. 21. 갑으로부터 이 사건 토지 및 지장물을 매수하여 위 토지에 관한 소유권이전등기를 마쳤고, 위 토지 및 지장물의 소유권은 2020. 6. 30. 수용을 원인으로 피고에게 이전되었다.

(10) 피고는 2019. 11. 27. 서울특별시 지방토지수용위원회에 재결신청을 하였다.

나) 구체적 판단

(1) 지연가산금의 발생 여부 및 기산일에 관한 판단

(가) 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제47조에 의하면 토지등소유자가 도시정비법 규정이나 조합설립 동의를 통해 일단 조합원이 되었다고 하더라도, 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 아니하거나 분양신청을 하였다가 분양신청기간 내에 철회한 경우, 분양신청을 하였으나 인가된 관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 경우에는, 조합은 그 해당일로부터 150일 이내에 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다. 한편 토지보상법 제30조는 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있고(제1항), 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하며(제2항 전문), 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다(제3항)고 규정하고 있다. 따라서 도시정비법 제47조에 따라 현금청산대상인 토지등소유자는 원칙적으로 현금청산기간 내에 협의가 성립되지 않은 경우 사업시행자에게 수용재결신청을 청구할 수 있고, 사업시행자는 이러한 수용재결신청의 청구를 받은 날로부터 60일 이내에 수용재결을 신청하지 아니하면 토지보상법 제30조 제3항에 따라 그 지연된 기간에 대하여 가산금을 지급하여야 한다(대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결 참조). 주택재개발정비사업조합의 조합원이 분양신청절차에서 분양신청을 하지 않으면 분양신청기간 종료일 다음 날에 현금청산대상자가 되고 조합원의 지위를 상실한다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결 등 참조). 그 후 그 분양신청절차의 근거가 된 사업시행계획이 사업시행기간 만료나 폐지 등으로 실효되는 경우가 있을 수 있더라도 이는 장래에 향하여 효력이 발생할 뿐이고(대법원 2016. 12. 1. 선고 2016두34905 판결 등 참조), 특히 사업시행기간의 도과 그 자체는 토지수용 권능의 원천이 되는 사업인정 의제효가 장래를 향하여 실효되는 효과를 가져올 뿐이다. 그러므로 사업시행기간 만료 이전에 발생한 조합관계 탈퇴라는 법적 효과가 소급적으로 소멸하거나 이미 상실된 조합원의 지위가 자동적으로 회복된다고 볼 수는 없다. 조합이 새로운 사업시행계획을 수립하면서 현금청산대상자들에게 새로운 분양신청 및 조합 재가입의 기회를 부여하는 것은 단체 자치적 결정으로서 허용되지만, 그 기회를 활용하여 분양신청을 함으로써 조합에 재가입할지 여부는 현금청산대상자들이 개별적으로 결정할 몫이지, 현금청산대상자들의 의사와 무관하게 조합이 일방적으로 현금청산대상자들이 조합원의 지위를 회복하는 것으로 결정하는 것은 현금청산사유가 발생하면 150일 이내에 현금청산을 하도록 규정한 도시정비법 제47조의 입법 취지에도 반하고, 현금청산대상자들의 의사와 이익에도 배치되므로 허용되지 않는다고 보아야 한다(대법원 2021. 2. 10. 선고 2020두48031 판결 참조).

(나) 따라서 최초 사업시행인가에서 정한 사업시행기간이 도과되고 이후 사업시행기간을 추가로 부여하는 이 사건 사업시행변경인가가 있었다고 하더라도, 최초 사업시행인가에서 정한 사업시행기간 내에 현금청산대상자 지위를 취득한 갑의 재결신청 청구는 여전히 유효하게 존속한다. 갑이 1, 2차 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 않아 현금청산대상자가 된 다음 2016. 1. 8. 피고에게 이 사건 부동산에 대한 수용재결신청을 청구하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 그로부터 60일이 경과한 뒤에 지연가산금이 발생한다고 할 것이다.

(다) 피고는, ① 이 사건 소는 종전 이 사건 부작위위법확인 소송의 기판력에 반할 뿐 아니라, ② 갑의 재결신청 청구일로부터 60일이 경과하기 전에 제1차 사업시행인가에 따른 사업시행기간이 만료되었으므로 지연가산금 자체가 발생하지 않고, ③ 갑은 제1차 사업시행기간이 만료되고 이 사건 부작위위법확인 소송에서 패소한 이후 이 사건 부동산을 원고에게 양도하였으므로, 현금청산대상자의 법적 지위의 불안정이 있다고 할 수 없어, 결국 원고는 갑의 재결신청청구를 기초로 산정한 지연가산금을 청구할 수 없다고 주장한다. 그러나 ① 기판력은 확정판결의 주문에 포함된 것에 한하여 발생하는데(민사소송법 제216조 제1항), 이 사건 부작위위법확인 소송의 소송물은 재결신청을 하지 않은 피고의 행위가 위법함을 확인하는 것이고, 이 사건 소의 소송물은 재결신청 지연에 따른 지연가산금의 지급 청구로서 위 각 소의 소송물이 같다고 할 수 없다. 피고의 위 주장은 이유 없다. 또한 ② 사업시행기간 만료는 사업인정 의제효를 장래를 향하여 소멸시킬 뿐임은 앞서 본 바와 같다. 나아가 수용재결신청권은 현금청산 협의기간의 경과로 발생하는 것이므로, 최초 사업시행기간 중에 모두 이미 현금청산 협의기간이 경과함으로써 현금청산대상자는 재결신청을 청구할 지위를 취득하게 되고, 사업시행기간의 만료 또는 당초 사업시행인가의 실효로 재결신청을 청구할 지위나 그 지위에 따른 재결신청 청구가 처음부터 발생하지 않았던 것으로 돌아가거나 소멸하는 것은 아니라 할 것이다. 특히 구 도시정비법이 토지보상법 제30조 제3항을 준용하여 수용재결신청을 지연하는 사업시행자에게 지연가산금을 부과하는 취지는, 수용재결신청권이 사업시행자에게만 있는 상황에서 현금청산대상자의 법적 지위 불안정을 조속히 해소함과 동시에 현금청산을 만연히 지연하는 사업시행자에게 제재를 가하기 위함에 있다. 그런데 사업시행기간의 경과로 기존에 성립된 현금청산대상자의 지위나 현금청산기간 도과의 효과가 모두 소멸된다고 본다면 위와 같은 토지보상법 제30조 제3항의 취지에 부합하지 아니하고, 자칫 사업시행자가 의도적으로 사업시행기간이 경과되도록 사업을 지연시킨 다음 새로운 사업시행변경인가를 받아 지연가산금 부담을 회피한 상태에서 사업을 진행하는 불합리한 결과가 초래될 수 있어 구 도시정비법이 토지보상법 제30조 제3항을 준용하는 취지가 몰각될 수도 있다. 비록 갑의 재결신청 청구일로부터 제1차 사업시행기간 만료일까지의 잔여기간이 60일에 미달하더라도, 사업시행자인 피고가 위 잔여기간 내에 수용재결신청이 가능하였음은 마찬가지이므로, 재결신청 청구일로부터 60일이 경과하기 전에 사업시행기간이 만료되었다는 사정만으로 이와 달리 볼 수 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장도 이유 없다. 더불어, ③ 도시정비법 제129조는 사업시행자와 정비사업과 관련하여 권리를 갖는 자의 변동이 있은 때에는 종전의 사업시행자와 권리자의 권리·의무는 새로 사업시행자와 권리자로 된 자가 승계한다고 규정하고 있으므로, 갑으로부터 이 사건 부동산을 양수한 원고는 위 지연가산금에 대한 권리도 승계한다고 할 것이다. 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(2) 지연가산금의 발생기간에 관한 판단

(가) 사업시행자가 재결실효 후 60일 내에 재결신청을 하지 않았더라도, 재결신청을 지연하였다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 그 해당 기간 동안은 지연가산금이 발생하지 않는다고 보아야 한다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결 등 참조). 구 도시정비법 제40조 제1항은 ‘정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다’, 제2항은 ‘제1항의 규정에 의하여 토지보상법을 준용함에 있어서 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 토지보상법 제20조 제1항 및 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다’, 제3항은 ‘제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 토지보상법 제23조 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 사업시행인가를 할 때 정한 사업시행기간 이내에 이를 행하여야 한다’고 규정하고 있다. 또한 토지보상법 제30조 제1항은 ‘사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다’고 규정하고, 제2항은 ‘사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다’고 규정하고 있다. 위와 같은 구 도시정비법, 토지보상법의 규정을 종합하여 보면, 사업시행인가 당시 정한 사업시행기간이 도과하는 경우에는 토지보상법상 사업인정의 효력이 소멸되어 사업시행자는 더 이상 토지수용 권능이 없는 상태가 되어 수용재결을 신청할 수도 없게 된다. 이에 따라 토지소유자 등 역시 사업시행자의 수용재결 신청이 가능함을 당연한 전제로 하는 권리인 수용재결신청 청구권을 행사할 여지가 없게 된다. 따라서 정비사업조합이 현금청산대상자로부터 사업시행기간이 도과되기 전에 토지보상법 제30조가 정한 재결신청청구를 받았다고 하더라도, 사업시행기간이 도과되어 수용재결 신청이 불가능하게 되었다면 그 이후부터는 수용재결 신청의무를 전제로 한 지연가산금이 발생하지 않는다고 봄이 타당하다. 한편, 이후 사업시행변경인가 등의 형태로 새롭게 사업시행기간을 부여하는 등의 사업시행인가가 이루어진 경우 사업시행자는 새로운 사업시행인가에 따라 새롭게 수용재결 신청을 할 수 있는 권한을 보유하게 되고, 사업시행기간 내에 적법하게 이루어졌던 기존 재결신청청구의 법적 효력이 사업시행기간 도과로 인하여 소멸하는 것은 아니므로, 새롭게 사업시행(변경)인가가 고시된 날부터는 사업시행자가 다시 재결신청의무를 부담하게 되어 이를 전제로 한 지연가산금 역시 발생한다고 할 것이다. 다만 이 경우에도 현금청산대상자의 재결신청 청구일 기준 남은 사업시행기간이 60일 미만이었다면, 적어도 사업시행자가 적법하게 재결신청을 할 수 있는 60일의 기간은 보장하여야 함이 타당하므로, 새로운 사업시행인가일로부터 60일 중 이미 기존 사업시행기간 만료 무렵 경과한 기간을 제외한 나머지 기간 또한 제외하여야 한다. 이미 현금청산대상자가 되어버린 토지등소유자의 재결신청청구의 효력이 일정한 기간 단절 이후 새롭게 부가·연장된 사업시행기간으로 인하여 영향을 받는다고 볼 수는 없고, 앞서 본 바와 같이 60일 보다 적은 기간만이 남아 있었던 상황에서 재결신청청구가 있었다고 하더라도 그 기간 동안 사업시행자는 여전히 수용재결신청이 가능하였기 때문에, 지연가산금 발생 요건이 되는 ‘60일’을 위와 같이 새김이 타당하다.

(나) 이 사건으로 돌아와 보건대, 갑은 2016. 1. 8. 피고에게 이 사건 부동산에 대한 수용재결신청을 청구하였고, 그로부터 60일이 경과하기 전인 2016. 1. 19. 제1차 사업시행기간¹⁾이 경과함으로써 사업인정 의제효가 실효된 사실, 피고는 제1차 사업시행기간 만료 후 2018. 4. 12. 새롭게 사업시행기간을 추가하는 제2차 사업시행인가를 받았고, 이는 2018. 4. 19. 고시되었으며, 이후 피고가 2019. 11. 27. 서울특별시 지방토지수용위원회에 재결신청을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, ① 갑의 수용재결신청 청구일인 2016. 1. 8.로부터 제1차 사업시행기간 만료일인 2016. 1. 19.까지는 60일이 경과하기 전이었으므로 지연가산금이 발생하지 않고, ② 제1차 사업시행인가가 실효된 2016. 1. 20.부터 새로운 사업시행인가의 성격을 갖는 이 사건 제2차 사업시행변경인가가 고시된 날의 전날인 2018. 4. 18.까지는 피고의 재결신청이 법률상 불가능하였으므로, 위 기간 동안에도 피고가 재결신청을 지연하였다고 볼 수 없어 역시 지연가산금이 발생하지 않는다. ③ 또한 제2차 사업시행인가고시로 인해 사업시행자인 피고는 다시 재결신청이 가능하게 되었으므로, 기존 60일 중 잔여 기간은 고시일인 2018. 4. 19.부터 새롭게 진행되고, 그 기간 동안에는 피고가 지연가산금을 부담하지 아니한다. 따라서 피고는 재결신청청구일인 2016. 1. 8.부터 이 사건 재결에서 지연가산금이 인정된 날(2019. 1. 22.)의 전날인 2019. 1. 21.까지의 기간 중, ① 2016. 1. 8.부터 2016. 1. 19.까지(12일) 및 ② 2016. 1. 20.부터 2018. 4. 18.까지, ③ 2018. 4. 19.부터 2018. 6. 5.까지(48일 = 60일 – 12일)의 기간을 제외한 나머지 기간에 대하여 피고에게 토지보상법 제30조 제3항에 따른 지연가산금을 지급할 의무가 있다[구체적인 산정 금액은 아래 (3)항 기재와 같다]. 원고의 주위적 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있다.

(다) 원고는, 정비사업의 진행이 지체되어 사업시행기간이 도과된 것은 피고가 제1차 사업시행기간을 연장하는 내용의 사업시행변경인가 신청을 취하하는 등 지연가산금을 지급하지 않을 목적에서 비롯된 것이므로 사업시행인가가 실효된 기간 동안의 지연가산금을 공제하여서는 안 된다고 주장한다. 피고가 2015. 12. 30. 제1차 사업시행기간을 변경하는 내용의 사업시행변경인가 신청을 하였다가 2016. 4. 27. 이를 취하한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 각 사정, 즉 ① 위 취하 당시 제1차 사업시행기간은 이미 만료된 상태였을 뿐 아니라, 이러한 취하신청이 없었다면 반드시 위 사업시행변경인가가 내려졌을 것이라고 명백히 확신할 수 없는 점, ② 제2차 사업시행인가는 제1차 사업시행인가에 비해 용적률이 229.38%에서 279.05%로 49.67% 증가하였고, 세대수도 504세대에서 707세대로 203세대 증가하였으며, 산업시설면적도 37,904.03㎡에서 38,361.39㎡로 457.38㎡ 증가하여, 사업내용의 실질적 변경이 상당 부분 이루어진 점, ③ 피고는 이러한 사업시행계획 변경내용을 검토·준비하느라 2017. 11. 21.에서야 제2차 사업시행인가 신청을 하였고, 영등포구청과의 협의 및 사업내용 검토 등으로 2018. 4. 19. 비로소 제2차 사업시행인가를 받은 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거만으로는 피고가 오로지 지연가산금을 지급하지 않기 위해 제1차 사업시행기간을 고의로 만료시켰다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고의 위 주장은 이유 없다.

(라) 원고는, ① 2016. 3. 9.부터 재결신청이 법률상 불가능하다고 볼 수는 없었던 피고의 사업시행변경인가신청 취하일인 2016. 4. 27.까지는 지연가산금이 발생하고, ② 피고가 2차 사업시행계획을 인가·고시한 2018. 4. 19.부터 2019. 1. 21.까지도 지연가산금이 발생한다고 주장한다(예비적 주장). 그러나 ① 제1차 사업시행기간은 2016. 1. 20. 이미 실효되었고 이때부터 피고의 재결신청이 법률상 불가능하였으며, ② 사업시행자가 적법하게 재결신청을 할 수 있는 최소한의 기간인 60일은 보장되어야 함은 앞서 본 바와 같다. 원고의 위 주장도 이유 없다.

(3) 지연가산금의 액수

(가) 토지보상법 제30조 제3항 소정의 지연가산금은 ‘관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금’을 기준으로 산정하여야 하고, 위 조항은 재결신청 지연에 따른 소유자 등의 손해를 보전하려는 취지로 마련된 것이지 토지 등 수용으로 인한 손실보상을 위하여 마련된 규정이 아니므로, 지연가산금이 붙게 되는 원본이 ‘정당보상액’이 될 수는 없다. 따라서 관할 토지수용위원회에서 위법하게 토지보상금을 전혀 인정하지 않았다는 등의 특별한 사정이 없는 한 이의재결에 따라 증액된 손실보상금 부분은 지연가산금 지급 대상이 아니다. 그럼에도 중앙토지수용위원회가 이 사건 이의재결에서 손실보상금을 일부 증액함에 따라 지연가산금까지 증액한 것은 잘못이고, 서울특별시지방토지수용위원회가 이 사건 수용재결에서 정한 손실보상금을 기초로 하여 지연가산금을 산정하여야 한다.

(나) 위와 같은 지연가산금 산정에 관한 잘못을 시정하여 이 사건 수용재결에서 인정된 보상금 25,562,661,670원에 구 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조제1항 본문의 법정이율에 관한 규정(2019. 5. 21. 대통령령 제29768호로 개정되기 전의 것)상의 연 15%를 적용한 지연가산금을 산정하면, 피고가 이 사건 재결에서 정한 지연가산금 외에 추가로 지급하여야 하는 지연가산금의 액수는 아래 표 기재와 같이 2,416,196,787원이다.

(다) 여기서 원고가 이 사건 이의재결에서 증액된 손실보상금을 기준으로 계산하여 초과 지급받은 지연가산금 97,255,640원(=이의재결 지연가산금 2,967,277,210원 – 수용재결 지연가산금 2,870,021,570원)을 공제하면, 결국 피고는 원고에게 2,318,941,147원(= 2,416,196,787원 - 97,255,640원) 및 이에 대한 지연손해금을 지급하여야 한다.

3) 소결론

그렇다면, 피고는 원고에게 이 사건 토지 및 지장물의 정당한 손실보상금과 지연가산금으로 합계 3,183,253,997원(= 이 사건 토지 및 지장물 864,312,850원 + 지연가산금 2,318,941,147원) 및 이에 대하여 이 사건 수용개시일 다음날인 2020. 7. 1.부터 피고가 그 의무이행의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 판결 선고일인 2022. 12. 16.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

나. 예비적 청구에 관한 판단

살피건대, 위에서 본 2)의 나). (2)의 (다).항 기재와 같이, 피고가 제1차 사업시행기간 연장 관련 사업시행변경인가신청 취하 당시 제1차 사업시행기간은 이미 만료된 상태였을 뿐 아니라, 이러한 취하신청이 없었다면 반드시 위 사업시행변경인가가 내려졌을 것임이 명백하지 않은 점, 제1차, 제2차 사업시행인가상의 사업시행계획 내용이 상당히 다르고 피고가 그와 같은 변경계획을 수립·시행하는 데 많은 시간이 소요된 것으로 보이며, 피고가 고의로 원고나 갑에 대한 지연가산금 지급을 회피하기 위해 제1차 사업시행인가 연장신청이나 제2차 사업시행인가 신청을 지연하였다고 단정할 수 없는 점 등을 종합하면, 피고가 2015. 12. 30. 제1차 사업시행기간을 변경하는 내용의 사업시행변경인가 신청을 하였다가 2016. 4. 27. 이를 취하한 사실 및 원고가 제출한 증거들만으로 위 행위가 원고에게 오로지 지연가산금을 지급하지 않을 의도로 이루어진 불법행위라거나, 그러한 행위가 권리남용에 해당한다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고의 예비적 청구는 이유 없다[원고의 불법행위로 인한 손해배상청구를 받아들이지 않는 이상 불법행위의 단기소멸시효가 완성되었다는 피고의 예비적 항변에 관하여는 더 나아가 판단하지 아니한다].

4. 결론

그렇다면, 원고의 주위적 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 주위적 청구 및 예비적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

관계 법령 ▣ 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ①정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다. <개정 2009.2.6, 2009.5.27> ② 제1항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 사업시행인가의 고시(시장·군수가 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 제28조제4항의 규정에 의한 사업시행계획서의 고시를 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 있은 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조제1항 및 제22조제1항의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. <개정 2007.12.21> ③ 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제23조 및 동법 제28조제1항의 규정에 불구하고 사업시행인가를 할 때 정한 사업시행기간 이내에 이를 행하여야 한다. ④ 대지 또는 건축물을 현물보상하는 경우에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제42조의 규정에 불구하고 제52조의 규정에 의한 준공인가 이후에 그 현물보상을 할 수 있다. 제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 대통령령이 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.

1. 분양신청을 하지 아니한 자

2. 분양신청을 철회한 자

3. 제48조의 규정에 의하여 인가된 관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자 ▣ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다. ② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조제2항을 준용한다. ③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 「소송촉진 등에 관한 특례법」 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(가산)하여 지급하여야 한다.