광주고등법원 2008. 9. 11. 선고 2006누2618 판결 [토지수용이의재결취소]

1. 이의재결의 경위

가. 수용대상 토지 등

(1) 원고는 1990. 3. 14. 광주광역시장으로부터구 내수면어업개발촉진법 (2000. 1. 28. 법률 제6255호 내수면어업법으로 전문개정되기 전의 것, 이하 ‘구 내수면어업법’이라 한다) 제7조에 의하여 광주 광산구선암동 241-2외 4필지 유지 합계 12,148㎡ 중 11,113.16㎡에 대하여 유효기간을 1990. 3. 14.부터 1999. 3. 13.까지로 정하여 양식어업면허(광주직할시 양식어업면허 제5호, 어업의 종류 및 명칭 : 양식어업, 뱀장어양식)를 받아 뱀장어양식시설 및 관리시설 등(이하, ‘이 사건 양만장’이라 한다)을 설치한 후 ‘세일수산’이라는 상호로 양만장을 운영하여 오다가 1998. 12. 23. 광주광역시장으로부터 위 양식어업에 대하여 면허기간을 1999. 3. 14.부터 2009. 3. 13.까지로 하여 내수면어업 면허기간 연장을 받아 뱀장어 양식업을 계속하여 운영하여 왔다.

(2) 이 사건 양만장은 그 주변이 농경지이고 부지 경계에 설치된 울타리와 대문으로 주변과 격리되어 있으며, 양식시설로는 면적이 45.49㎡ 내지 610.40㎡이고 깊이가 평균 1.2m인 수조 32개를 조성하고 각 수조 위에 보온용 비닐하우스를 설치하였다.

(3)피고 대한민국산하 익산지방국토관리청장은 영산강수계치수사업의 일환으로 선암제개수공사(이하, ‘이 사건 하천사업’이라 한다)의 시행을 위하여 1999. 11. 2.하천법 제27조의 규정에 의하여 광주광역시 광산구 선암동 일대의 선암제 제방연장 및 호안연장을 내용으로 하는 하천정비시행계획을 수립하고 익산지방국토관리청 고시 제99-284호로 이를 고시하였고, 이로 인하여 이 사건 양만장 부지가 이 사건 하천사업에 편입되었다.

(4) 익산지방국토관리청장은 1997. 10. 22. 광주광역시 광산구청장에게 이 사건 하천사업에 편입되는 토지 등에 대한 보상ㆍ토지수용신청 등의 업무를 위탁하였다.

(5) 광산구청장은 원고와 사이에 협의가 성립된 위 하천사업에 편입되는 토지에 대한 보상을 제외한 이 사건 양만장 및 양식시설, 지장물, 수목 등에 대한 손실보상(이하, ‘이 사건 어업보상 등’이라 한다)협의를 위하여 1999. 6. 17.여수대학교 수산과학연구소(이하, ‘여수대학교’라 한다)에 이 사건 양만장의 평균연간생산량, 평균연간판매단가, 평년어업경비 등에 관한 용역조사(이하, 손실액 산출을 위한 용역조사라 한다)를 의뢰하였고,동국감정평가법인과코리아감정평가법인에 이 사건 어업보상 등에 대한 감정평가를 의뢰하였는바,여수대학교의 손실액 산출을 위한 용역조사결과를 토대로 하여동국감정평가법인은 손실보상금액을 19,256,227,403원으로,코리아감정평가법인은 19,252,807,500원으로 각 평가(이하, ‘1차 감정평가결과’라 한다)하였다.

(6) 익산지방국토관리청장은 광산구청장에게 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 재검토하도록 요청(1차)하였고, 이에 광산구청장은 다시여수대학교로부터 평균연간생산량에 조정계수를 적용하는 방법으로 평균연간생산량을 하향조정한 용역조사보고서를 제출받고,동국감정평가법인과코리아감정평가법인에게여수대학교가 하향조정한 평균연간생산량을 기초로 재감정하도록 하였는바 그 결과동국감정평가법인은 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 15,860,560,928원으로,코리아감정평가법인은 15,856,745,800원으로 각 평가(이하, ‘1차 감정재평가결과’라 한다)하였다.

(7) 이후 익산지방국토관리청장의 손실보상금액에 대한 재검토요청(2차)에 따라 광산구청장은 한국해양연구소에 이 사건 양만장의 평균연간생산량에 대한 용역조사를 새로이 의뢰하고,한국감정원 및아세아감정평가법인에 손실보상금액에 관한 감정평가를 의뢰하였는바 그 결과 한국해양연구소의 평균연간생산량에 관한 용역조사결과를 토대로 하여한국감정원은 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 5,174,222,370원으로,아세아감정평가법인은 5,217,872,060원으로 각 평가(이하, ‘2차 감정평가결과’라 한다)하였다.

(8) 광산구청장은 2001. 7. 25. 위한국감정원과아세아감정평가법인의 평가액을 산술평균한 5,196,047,210원을 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액으로 하여 원고에게 보상협의를 요청하였으나 협의가 성립되지 않았고, 이에 원고는피고 중토위에 수용재결을 신청하였다.

나. 수용재결

피고 중토위는2001. 12. 11. 이 사건 양만장의 양식시설, 지장물 및 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 5,196,047,210원으로, 수용시기를 2002. 1. 30.로 하는 수용재결을 하였다.

다. 이의재결

원고는 위 수용재결에 불복하여 2002. 1. 16.피고 중토위에여수대학교의 용역조사 결과를 기초로 한 1차 감정평가결과에 따라 손실보상금을 산정해 달라는 취지로 이의신청을 하였고,피고 중토위는여수대학교의 용역조사 결과는 어업평균생산량 등이 정확하지 않다는 이유로 배척하고 한국해양연구소의 용역조사결과를 토대로 동아감정평가법인과 (주) 글로벌감정평가법인으로 하여금 위 수용재결일을 기준으로 한 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 평가(이하, ‘재결감정평가결과’라 한다)하도록 하였고, 그 결과 수용재결에서 산정한 원고에 대한 손실보상금이 적정하다고 판단하여 2002. 10. 15. 원고의 이의신청을 기각하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1, 2호증의 각 1, 2, 3, 갑제4, 5호증의 각 1, 2, 갑제6호증, 갑제7, 12, 16호증의 각 1, 2, 갑제17호증의 2, 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 재결의 적법 여부

가. 이 사건의 쟁점

(1) 이 사건 양만장에 한 어업이 구 내수면어업법상 면허어업인지 신고어업인지

- 위 쟁점의 결론에 따라 보상규정의 적용이 달라지는데 ① 면허어업으로 볼 경우에는 구 수산업시행령 제62조 별표 4 중 I. 1항이, ② 신고어업으로 볼 경우에는구 수산업법시행령 제62조별표 4 중 I. 2항이 각 적용된다.

(2) 이 사건 양만장의 수용 때문에 어업권이 취소된 것인지, 정지된 것인지

- 어업권의 취소로 볼 경우에는 별표 4. I. 1 또는 2의 각 가.항이, 어업권의 정지로 볼 경우에는 별표 4. I. 1 또는 2의 각 나.항이 적용된다.

(3) 어업권의 취소로 볼 경우 구체적 보상액을 어떤 방법으로 산출할 것인지

(가) 보상시점을 언제로 보아야 하는지

이 사건 고시일(1999. 11. 2.)로 볼 것인지, 수용재결일(2001. 12. 11.)로 볼 것인지, 또는 수용이 개시되어 어업권이 소멸한 시점(2002. 1. 30.)으로 볼 것인지

(나) 용역조사 및 감정결과 중 어떤 것이 타당한지

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 각 쟁점에 대한 판단

(1) 쟁점 (1) 면허어업대상인지 신고어업대상인지에 대한 판단

구 내수면어업법 제3조의2 제1항은 공공용수면이 아닌 내수면이라도 특별한 규정이 있으면 위 법을 적용하도록 하고 있고,같은 법 제7조 제3항은 일정한 사유수면에서같은 법 시행령 제20조 제1항이 정하고 있는 시설을 갖추어 양식어업을 경영하는 자의 신청이 있으면같은 법 제7조 제1항 제1호의 면허를 할 수 있도록 하고 있으며,같은 법 제11조 제1항은같은 법 제7조의 규정에 의하여 어업의 면허를 받은 자는 면허를 받은 때에 어업권을 취득한다고 규정하고 있는바,같은 법 제7조 제3항은같은 법 제3조의2 제1항에서 말하는 ‘특별한 규정’이라 할 수 있고 따라서같은 법 제7조 제3항의 규정에 의해같은 법 제7조 제1항 제1호의 면허를 받은 경우에는 같은 법의 적용을 받는 면허어업권자에 해당한다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2005다38324호 판결등 참조).

이 사건에 관하여 보면, 원고는 위 각 관련 규정에 따라 위 유지 중 11,113.6㎡부분에 대하여 면허를 받았고,내수면어업법 제22조(구 내수면법 제16조와 같은 내용)는 ‘이 법에 규정한 것을 제외하고는 수산업법의 관련 규정을 준용한다.’, 부칙 제2조 제2항은 ‘이 법 시행 당시 종전의 내수면어업개발촉진법 제7조 제3항의 규정에 의하여 사유수면에서 양식어업의 면허를 받은 자에 대하여는 그 어업의 유효기간 만료일까지 종전의 규정에 의한다.’고 규정하고 있다.

그러므로, 원고의 양식업은구 내수면어업법 제7조소정의 면허어업에 해당하고, 어업보상에 관한구 수산업법시행령 제62조[별표 4] 중 Ⅰ. 1항에 따라 손실보상금을 결정하여야 한다.

(2) 쟁점 (2) 어업권의 취소 또는 정지로 볼 것인지에 대한 판단

구 토지수용법 제45조소정의 손실보상은 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산권의 특별한 희생에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평부담의 견지에서 행하여지는 조절적인 재산보상이라는 점,구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙 제23조소정의 어업권 등의 보상 또한 공공사업시행지구 안에서 수용대상 시설을 이용하여 어업을 하는 자가 그 시설의 수용으로 인하여 장래에 어업을 계속하지 못하게 되어 특별한 희생이 생기는 경우 이를 보상하기 위한 것이라는 점에 비추어 보면, 이 사건 어업보상 역시 특별한 희생을 한도로 하여야 한다. 그리고 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙은 공공사업의 시행으로 인한 영업손실 보상에 대하여 영업폐지에 대한 손실의 평가(제24조), 영업의 휴업 등에 대한 손실의 평가(제25조)를 각각 규정하면서 제24조에서 영업폐지로 볼 수 있는 요건을 엄격히 규정하고 있음에 비추어 볼 때구 수산업법시행령 제62조및 같은 법 시행령 별표 4의 규정을 해석함에 있어서도 공익사업의 시행으로 어업을 더 이상 계속할 수 없는 사정이 생겼다 하여 이를 모두 어업의 취소로 해석할 것이 아니라 그로 인하여 당해 어업에 어느 정도의 특별한 희생이 발생하였다고 볼 수 있는지 등의 구체적인 사정에 따라 어업의 취소정지제한 중 어디에 해당하는지를 판단하여야 할 것이다.

이 사건에 관하여 살피건대, 갑 제49, 51호증, 을 제9호증의 2, 3, 4의 각 기재에 의하면 원고가 이 사건 하천사업으로 인하여 양만장을 운영할 수 없게 됨에 따라 2004. 6.경 이 사건 양만장을 폐업한 후 같은 해 9. 7. 내수면어업법에 따라 내수면양식어업(민물장어)을 신고하고 전남 화순군 청풍면신리 742-1에서 양만장 어업(부지면적 35,791㎡, 수면적 16,742㎡, 축양장 297㎡, 창고 320㎡, 보일러실 204㎡)을 새로이 시작한 사실이 인정되고, 위 양만장의 상호가 세일수산이고, 기존의 직원 대부분이 위 양만장에 근무하고 있는 사실, 치어에서 출하하기까지의 기간이 1-2년 정도 소요되는 사실은 원고가 이를 인정하고 있는바, 위와 같은 사실에 이 사건 양만장의 시설규모(양어장 시설 합계 9,958.9㎡, 전기 및 보일러실 173.56㎡) 및 어업운영실태가 새로운 양만장과 유사한 점, 상호와 직원 및 기술과 신용, 판로 등에서 각 양만장 사이에 동일성이 유지되고 있는 것으로 보이는 점, 어업중단 기간이 수개월에 불과한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 양만장의 면허어업은 일정한 기간 동안만 어업을 하지 못하게 된 것에 불과하여 구 수산업법시행령 제62조 및 같은 법 시행령 별표 4 소정의 면허어업의 정지에 해당한다고 볼 것이므로, 그 손실보상액은 위 별표 중 Ⅰ. 1의 나.목에 따라 산정해야 한다.

(3) 정당한 손실보상액의 산정

이 사건 어업손실 보상액의 산출기준은구 수산업법시행령 제62조및 동법시행령 별표 4 중 Ⅰ. 1의 나.목 규정에 의하여 ‘평년수익액×정지기간＋시설물 등 또는 양식물의 이전수거 등에 소요되는 손실액+어업의 정지기간 중에 발생하는 통상의 고정적 경비[다만, 가.목의 규정에 의한 보상액{평년수익액÷연리(12퍼센트)＋어선어구 또는 시설물의 잔존가액}을 초과할 수 없다]’이다.

그런데 어업권이 정지됐을 때의 어업손실 보상액이 이 사건 이의재결에서 정한 보상금(5,196,047,210원, 3년간의 어업생산량을 기준으로 한 금액이다)보다 적다는 점에 대하여는 원고가 스스로 인정하고 있으므로, 이 사건 이의재결에서 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금이 정당한 보상액보다 적게 산정되었다고 볼 수 없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 피고들에 대한 이 사건 청구는 나머지 쟁점에 대하여 더 판단할 필요 없이 이유 없으므로 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.