부산지방법원 2010. 4. 30. 선고 2009구합4723 판결 [조합설립무효등]

피고가 2008. 3. 5. ▣1구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회에 대하여 한 주택재개발정비사업조합설립인가처분은 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 부산광역시장은 2005. 9. 21. 부산광역시 고시 제2005-267호로 2005년 부산광역시 도시·주거환경정비기본계획을 고시하면서 부산 사상구 괘법동 ○ 일원 116,500㎡(이하 '이 사건 정비예정구역'이라 한다. 나중에 면적 계산을 잘못한 것으로 드러나 127,400㎡로 확인되었지만, 실제 토지 등 소유자 산정은 127,400㎡에 따라 이루어졌다. 그 후인 2006. 9. 27. 맹지발생을 없애고자 일부 지역을 편입하여 131,500㎡로 변경 고시되었다가 2007. 5. 30. 공동주택 진출입로 지역을 편입하여 135,400㎡로 변경 고시되었다)를 주택재개발예정구역으로 지정하였고, 이 사건 정비예정구역의 위치는 도시·주거환경정비기본계획에 포함된 도면으로 특정된다.

나. 피고보조참가인 조합(이하 '참가인 조합'이라 한다)의 조합장인 이B1은 2005. 11. 7. 피고에게 이 사건 정비예정구역으로 지정된 사업구역의 주택재개발사업을 시행하기 위하여 '▣1구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 '이 사건 추진위원회'라고 한다)'의 설립승인을 신청하였고, 피고는 2005. 12. 15. 이 사건 정비예정구역 내 토지 등 소유자 811명 중 414명의 동의(동의율 51.04%)를 얻었다는 이유로 구 도시 및 주거환경정비법(2008. 3. 21. 법률 제9047호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라 한다) 제13조 제2항, 같은 법 시행규칙(2008. 12. 17. 국토해양부령 제79호로 개정되기 전의 것) 제6조의 규정에 따라 이 사건 추진위원회의 설립을 승인하였다.

다. 그 후 부산광역시장은 2007. 9. 19. 부산광역시 고시 제2007-368호로 부산 사상구 괘법동 ◎ 일원 129,221㎡(이하 '이 사건 정비구역'이라 한다)를 구 도시정비법 제4조 제2항, 제3항에 따라 ▣1 주택재개발정비구역으로 지정·고시하였다.

라. 이 사건 추진위원회는 이 사건 정비구역에 대한 주택재개발사업을 수행하기 위하여 이 사건 정비구역 내 토지 등 소유자 856명 중 653명의 동의(동의율 76.28%)를 받아 2007. 12. 24. 피고에게 주택재개발사업조합설립인가신청을 하였는데, 이 사건 동의서의 주요 내용은 다음과 같다.

가. 신축건축물의 설계개요

나. 건축물 철거 및 신축비용 개산액

마. 피고는 2008. 3. 5. 추진위원회를 상대로 조합설립에 필요한 정족수를 충족하였다고 판단하여 참가인 조합의 설립을 인가하였다(이하 '이 사건 인가처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제2, 3호증, 갑제5호증의1, 2, 갑제6, 7호증, 을가제6호증, 을가제9 내지 12호증, 을나제1, 2호증, 을나제6, 17호증의 각 기재, 을나제16, 19호증의 각 기재 및 형상, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 인가처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

원고들은 이 사건 인가처분에 아래에서 주장하는 바와 같은 중대하고 명백한 하자가 있으므로 무효라고 주장한다.

1) 이 사건 추진위원회가 참가인 조합의 설립신청 당시 제출한 동의서 중 다음과 같이 하자가 존재하는 것들을 제외하면 구 도시정비법에서 요구하는 토지 등 소유자의 3/4 이상의 동의 요건에 미달하므로, 피고가 한 이 사건 인가처분은 무효이다.

가) 소유자 아닌 사람의 동의

조합설립신청 당시 부산 사상구 괘법동 ◐ 소재 토지와 건물의 소유자는 소외 석C이므로, 전 소유자인 손C1이 제출한 동의서는 무효이다.

나) 일부 동의서에 날인된 인영과 첨부된 인감증명서상의 인영의 불일치

이C2, 이C3이 제출한 동의서에 날인된 인영과 첨부된 인감증명서상의 인영이 상이하다.

다) 일부 인감증명서 사후 제출

조합설립신청 당시 권C4, 김C5는 인감증명서의 첨부 없이 동의서만 제출하였다가 사후에 인감증명서를 제출하였다.

라) 대표자 자격 소명 누락

▣협화노인회, ▣경로당의 경우 대표자의 자격을 확인할 수 있는 자료가 누락되어 있다.

마) 이 사건 정비구역 지정고시 이전에 발급받은 인감증명서의 제출

조합설립동의서에 첨부되는 인감증명서는 이 사건 정비구역 지정고시일인 2007. 9. 19. 이후에 발급받은 것이어야 함에도 대부분 그 이전에 발급받은 인감증명서가 제출되었다.

바) 동의서 작성일자 미기재

김C6 등 507명이 제출한 동의서에는 작성일자가 기재되어 있지 않다.

2) 구 도시정비법 제16조 제1항 및 같은 법 시행령(2008. 7. 29. 대통령령 제20947호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항에 의하면, 주택재개발사업조합을 설립하고자 하는 때에는 ① 건설되는 건축물의 설계의 개요, ② 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, ③ 그 비용의 분담에 관한 사항 등이 기재된 동의서에 의하여 토지 등 소유자의 동의를 받아야 하는바, 건설되는 건축물의 용적율과 비용 분담에 관한 사항은 토지 등 소유자에게 재개발사업에 참가할지 여부를 결정하는 기준이 되는 중요한 부분이므로 건설되는 건축물의 설계의 개요에는 용적율이 명시되어야 하고 비용 분담에 관한 사항에는 재개발사업의 실행단계에서 다시 비용 분담에 관한 합의를 하지 않아도 될 정도로 그 분담액 또는 산출 기준을 정하거나 적어도 예측 가능한 정도로 규정하여야 할 것이나, 이 사건 동의서에는 용적률이 규정되어 있지 않고 비용 부담에 관한 사항도 매우 추상적이어서 그 효력을 인정할 수 없다 할 것임에도 이를 간과한 이 사건 인가처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다.

3) 도시환경정비사업을 위한 정비구역이 확정된 이후에 추진위원회의 설립이 가능하고 정비구역이 지정 및 고시가 되지 않은 상태에서 행하여지는 시장·군수의 추진위원회 설립승인은 무효인데, 이 사건 추진위원회는 정비구역이 지정·고시되기 전에 설립되어 추진위원회 설립승인이 무효이고, 이와 같이 설립승인이 무효인 추진위원회의 신청에 기하여 참가인 조합설립을 인가한 이 사건 인가처분 역시 무효이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫 번째 주장에 대한 판단

가) 소유자 아닌 사람이 동의하였다는 주장에 대한 판단

구 도시정비법 시행령 제28조 제1항 제3호는 조합설립에 동의한 자로부터 토지 또는 건축물을 취득한 자는 조합설립에 동의한 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 토지 등 소유자는 승인신청 전에 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 조합설립에 동의한 자로부터 부동산을 취득한 자가 승인신청 전에 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 하지 않은 경우에는 조합설립에 동의한 것으로 봄이 상당하다. 살피건대, 갑제8호증의1 내지 4의 각 기재에 의하면, 손C1이 2006년경 참가인 조합의 설립에 관하여 설립동의서를 작성한 사실, 석C이 2007. 10. 1. 손C1로부터 부산 사상구 괘법동 ◐ 소재 토지와 건물을 증여받은 사실이 인정되고 달리 석C이 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 하였음을 인정할 증거가 없으므로, 손C1의 동의서는 유효하다고 할 것이다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 일부 동의서에 날인된 인영과 첨부된 인감증명서상의 인영이 서로 상이하다는 주장에 대한 판단 동의서상의 인영과 인감증명서상의 인영이 상이한 경우 원칙적으로 동의자 수에 포함시킬 수 없다 할 것이나, 동의서상의 인영과 인감증명서상 인영의 동일 여부에 관하여 일응 육안으로 판단하여 그 동일성 여부를 판단하면 되는 것이지, 인가권자인 관할관청으로 하여금 그 일치 여부에 관하여 전문감정기관의 감정을 받을 것까지 요구할 수는 없다. 살피건대 갑제9, 10호증의 각 1, 2를 육안으로 대조할 때 이C2, 이C3 명의의 각 동의서상의 인영이 인감증명서상의 인영과 비슷해 보이므로 이를 동의자 수에 포함시켰다고 하여 이 사건 인가처분에 하자가 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

다) 일부 인감증명서가 사후에 제출되었다는 주장에 대한 판단

갑제11, 12호증의 각 2의 각 기재에 의하면, 피고에게 제출된 권C4, 김C5의 인감증명서의 발급일이 모두 이 사건 조합설립인가신청 이후인 사실은 인정되나, 조합설립동의서나 이에 첨부되는 인감증명서의 경우 동의철회서와 달리 법규정상 그 제출시한이 제한되어 있지 않은 점, 사인의 공법상 행위는 명문으로 금지되거나 성질상 불가능한 경우가 아닌 한 그에 의거한 행정행위가 행하여질 때까지는 자유로이 보정이 가능하다고 보아야 하는 점(대법원 2001. 6. 15. 선고 99두5566 판결 참조)을 고려하면, 이 사건 조합설립인가신청 이후 이 사건 인가처분 이전에 인감증명서를 보완·제출한 위 2명을 이 사건 인가처분시 토지 등 소유자의 동의자 수로 산정하였다 하여 그 동의자 수 산정에 하자가 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

라) 대표자 자격의 소명이 누락되었다는 주장에 대한 판단

살피건대, 갑제13호증, 갑제14호증의1 내지 4, 을나제7호증, 을나제8호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 김C7은 2002. 1. 15.부터 2007. 12. 16.까지 ▣협화노인회의 대표자였고, 김C8은 2007. 2. 15.부터 2009. 3. 13.까지 ▣경로당의 대표자였으며 이는 주변 사람들에게 널리 알려진 사실, 이 사건 추진위원회 설립동의서의 동의자란에 협화노인회장 김C7 다음에 직인이 찍혀 있고, ▣경로당 다음에 김C8 인감이 찍혀 있는 사실이 인정되는바, 위 인정사실에 관계 법령에 의하더라도 조합설립추진위 설립동의서와 관련하여 토지 등 소유자가 단체일 경우 대표자의 자격을 서면으로 소명할 것을 요구하는 조항이 없는 점을 종합하면, ▣협화노인회 및 ▣경로당 명의의 각 동의서를 무효로 볼 것은 아니다[위 각 동의서를 무효로 보더라도, 856명 중 651명(76.05%)이 동의한 것으로 되어 조합설립동의요건을 충족하는 데는 아무런 지장이 없다]. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

마) 정비구역 지정고시 전에 발급받은 인감증명서를 제출하였다는 주장에 대한 판단 구 도시정비법 시행령 제28조 제4항에 의하면, 조합설립인가신청에 있어 토지 등 소유자의 동의(동의의 철회를 포함한다)는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 이 경우 인감증명서를 첨부하여야 한다고 규정하고 있고, 구 도시정비법 시행규칙 제7조 제1항 제3호는 조합설립인가신청시 제출하여야 하는 서류로 토지 등 소유자의 조합설립동의서 및 동의사항을 증명하는 서류를 규정하고 있다. 이와 같이 관계 법령에서 토지 등 소유자의 동의서를 제출할 때 동의사항을 증명하는 서류로 인감증명서를 첨부하도록 하는 것은 동의서에 날인된 인감도장이 인감증명서의 인영과 일치하는지를 확인하는 방법에 의하여 본인의 의사로 동의하였는지 여부를 명백히 하기 위한 것이므로, 인감증명서의 발행연도가 오래되었다는 사정만으로 조합설립에 관한 동의서의 효력에 어떠한 장애가 생긴다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

바) 일부 동의서의 작성일자가 기재되어 있지 않다는 주장에 대한 판단

도시정비법령에서 개발조합설립에 토지 등 소유자의 서면에 의한 동의를 요구하고 그 동의서를 재개발조합설립인가신청시 행정청에 제출하도록 하는 취지는 서면에 의하여 토지 등 소유자의 동의 여부를 명확하게 함으로써 동의 여부에 관하여 발생할 수 있는 관련자들 사이의 분쟁을 미연에 방지하고 나아가 행정청으로 하여금 재개발조합설립인가신청시에 제출된 동의서에 의하여서만 동의요건의 충족 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 있다고 할 것이다. 이러한 취지에 비추어 보면, 첨부된 인감증명서에 의하여 토지 등 소유자 의사의 진정성이 담보되는 이상 동의서의 작성일자가 기재되어 있지 않다는 사정만으로 동의서들을 무효로 볼 것은 아니다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

2) 두 번째 주장에 대한 판단

구 도시정비법 제16조 제1항, 같은 법 시행령 제26조 제1항에 의하면 주택재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지 등 소유자로부터 ① 건설되는 건축물의 설계의 개요, ② 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, ③ 위 ②항 비용의 분담에 관한 사항, ④ 사업완료 후 소유권 귀속에 관한 사항, ⑤ 조합정관에 관한 사항이 기재된 동의서에 동의를 받는 방법에 의하도록 하고 있고, 구 부산광역시 도시 및 주거환경정비조례(2008. 5. 7. 조례 제4267호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제6호에서는 토지 등 소유자의 조합설립동의서는 국토해양부 고시 「정비사업조합설립추진위원회 운영규정」의 동의서식으로 한다고 규정하고 있으며, 갑제3호증의 기재에 의하면 이 사건 동의서는 건설교통부장관(현 국토해양부장관)이 고시(제2006-330호)한 '정비사업조합설립추진위원회 운영규정'에서 정한 '주택재개발정비사업조합설립동의서'(이하 '표준동의서'라 한다)에 의한 사실을 인정할 수 있다. 먼저 표준동의서의 내용 중 '신축건축물의 설계 개요'에 관하여 살펴보면, 표준동의서상의 신축건축물의 설계 개요에는 대지면적(공부상 면적), 건축연면적, 규모, 기타 항목을 기재하도록 되어 있을 뿐 신축건축물의 용적율까지 기재하도록 명시되어 있지 않으므로 이 사건 동의서에서 신축건축물의 용적율을 별도로 표시하지 아니하였다는 사정만으로 위법하다고 단정할 수 없고 설사 용적율을 기재하지 아니한 것이 위법하다고 하더라도 이 사건 동의서에 기재된 나머지 부분만으로 토지 등 소유자들이 신축건축물의 설계의 대강을 예상할 수 있으므로 그 하자가 중대하거나 명백하다고 할 수 없다. 다음으로, '비용분담에 관한 사항'과 '사업완료 후 소유권 귀속에 관한 사항'에 관하여 살펴보면, 추진위원회는 건설되는 건축물의 설계 개요, 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 금액에 대하여 개략적으로 정하고 있고, 그 비용분담에 관하여는 조합원이 소유한 자산의 가치를 조합정관이 정하는 바에 따라 평가하여 관리처분기준에 따라 형평의 원칙에 따라 비용 및 수익을 균등하게 부담·배분하되, 시공사에 지급할 공사금액 및 사업관련 제반 비용은 주택 및 부대복리시설의 일반분양 수입금과 조합원 총회에서 결의되거나 서면동의한 조합원 분담금을 우선 충당하고 부족금이 발생할 경우 조합정관 및 관리처분기준에 따라 공평하게 분담하기로 정하고 있으며, 이 사건 사업완료 후 소유권의 귀속에 관하여도 조합정관의 관리처분기준에 따르되, 동·호수 결정은 전산추첨 등에 의하고, 사업시행 후 분양받을 주택 등의 면적은 분양면적(전용면적 + 공용면적)을 기준으로 하며, 대지는 분양받은 주택 등의 면적 비례에 따라 공유지분으로 분양하고, 조합원에게 우선 분양하고 남은 잔여 주택 등은 일반분양한다고 정하고 있는바, 위와 같이 '비용분담에 관한 사항'과 '사업완료 후 소유권 귀속에 관한 사항'을 정하고 있는 이 사건 동의서의 기재 내용이 비용분담기준에 관한 도시정비법 등 관련 법령의 규정 내용에 비추어 조합원이 부담하게 될 사업비용의 분담기준을 구체적으로 정하지 않은 것이어서 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2010. 4. 8. 선고 2009다10881 판결 참조). 따라서 이 사건 동의서에서 신축건축물의 용적율이 누락되었다거나 비용분담기준 등이 매우 추상적이어서 위법하다는 점을 전제로 한 원고들의 두 번째 주장은 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

3) 세 번째 주장에 대한 판단

가) 구 도시정비법 제2조 제9호 가목, 제4조 제1항, 제2항, 제13조 제1항, 제2항의 규정을 종합하면, 주택재개발사업 등 도시정비법상의 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 '토지 등 소유자'의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 '토지 등 소유자'의 범위를 확정하기 위해서는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 함은 명백하다. 도시정비법에서 정하는 조합설립추진위원회의 제도는 2002. 12. 30. 같은 법의 제정에 즈음하여, 그 전까지 정비사업의 초기단계에서 실제로 빈번하게 구성되어 활동하면서 여러 법문제를 안고 있으면서도 법적으로 별달리 규율되지 않고 있던 사업추진위원회 등에 대하여 일정한 법적 틀을 부여함으로써 정비사업을 원활하게 진행하기 위하여 도입된 것이다. 그리하여 추진위원회는 조합설립인가의 신청권을 가지고(구 도시정비법 제16조 제1항, 제2항), 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합에 포괄승계되고(구 도시정비법 제15조 제4항), 주택재개발사업의 경우 정비구역 내의 토지 등 소유자는 당연히 그 조합의 조합원이 되며(구 도시정비법 제19조 제1항), 나아가 앞서 본 구 도시정비법 제13조 제1항, 제2항의 취지에 따르면 하나의 정비구역 안에서 추진위원회가 복수로 승인되어서는 안 되는 등으로 추진위원회에 대하여 특별한 법적 지위를 인정하고 있다.

나) 이 사건에 관하여 보건대, 피고가 2005. 12. 15. 이 사건 추진위원회를 승인한 사실, 그 후 부산광역시장은 2007. 9. 19. 이 사건 정비구역을 지정·고시한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 정비구역이 지정·고시되기 이전에 행하여진 피고의 이 사건 추진위원회 설립승인에는 중대한 하자가 있다고 할 수 있다. 그런데 위와 같이 정비구역의 지정·고시 없이 행하여진 피고의 이 사건 추진위원회 설립승인에 중대한 하자가 있다고 하더라도 그 하자가 있음이 명백한 것인가에 관하여 보건대, 앞서 본 인정 사실 및 이 사건 변론에 나타난 다음과 같은 사정, 즉 ① 구 도시정비법에는 추진위원회의 설립시기에 관한 명시적인 규정이 없고, 다만 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 도시정비법 제13조 제2항에서 정비구역 고시 후 추진위원회를 구성하여 승인받는 것으로 새로이 규정한 점, ② 구 도시정비법 제3조, 제4조에 의하면, 광역시장이 도시·주거환경정비기본계획을 수립하면 시장·군수 또는 자치구의 구청장이 그 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비계획을 수립하도록 되어 있고, 기본계획 수립시에는 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적인 범위를 포함하도록 규정하고 있는 점, ③ 부산광역시장은 2005. 9. 21. 도시·주거환경정비기본계획을 고시하면서 이 사건 정비구역이 대부분 포함된 부산 사상구 괘법동 ○ 일원 116,500㎡(실제 면적은 127,400㎡로 확인되었다)를 주택재개발예정구역으로 지정하였고, 이 사건 정비예정구역은 도시·주거환경정비기본계획에 포함된 도면으로 그 위치가 특정되었으며, 이 사건 추진위원회는 같은 구역 내 토지 등 소유자의 동의를 얻어 설립되었던 점에서, 일부 주민들이 임의로 획정한 구역을 기준으로 이 사건 추진위가 구성되었다고 볼 수도 없고, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있다고도 볼 수 없는 점(이 점에서 대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결의 사안과 뚜렷하게 구별된다), ④ 구 부산광역시 도시 및 주거환경정비조례(2006. 2. 1. 조례 제4060호로 개정되기 전의 것) 제5조의2 제1항에서는 정비예정구역의 조합설립추진위원회가 구청장에게 정비구역 지정을 제안할 수 있도록 규정하고 있었고, 건설교통부에서 만든 정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준(2003. 9.)에서도 도시·주거환경정비기본계획이 수립되어 있는 경우에는 기본계획에 반영한 후 추진위원회의 승인이 가능하다고 정하고 있었던 점, ⑤ 이 사건 추진위원회 설립승인 및 참가인 조합설립인가 당시의 하급심 판결례 중에는 정비구역의 지정·고시 전의 조합설립추진위원회의 설립이 적법하다고 본 판결도 있었던 점(서울고등법원 2008. 1. 8. 선고 2007누15904 판결 등 참조) 등에 비추어, 이 사건 추진위원회의 설립승인이 정비구역의 지정, 고시 없이 행하여진 것이라고 하더라도 그 하자가 있음이 명백하다고 볼 수는 없다. 따라서 원고들의 세 번째 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.