울산지방법원 2015. 8. 13. 선고 2015구합596 판결 [건축신고불허가처분취소]
판시사항
참조조문
참조판례
심판대상조문
판례내용
- 원고
- A
- 피고
- 울산광역시울주군수
- 변론종결
- 2015. 7. 2.
- 판결선고
- 2015. 8. 13.
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
피고가 2015. 4. 2. 원고에게 한 건축신고불허가처분을 취소한다.
1. 처분의 경위
가. 원고는 2015. 3. 17. 울산 울주군 상북면 덕현리 ○○○ 토지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 위에 제1종근린생활시설(소매점), 제2종근린생활시설(일반음식점) 용도의 건축물을 신축하기 위하여 피고에게 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 신청하였다.
나. 피고는 2015. 4. 2. 원고에게 “이 사건 신청지는 △△산도립공원 집단시설지구 내 다목적주차장(오토캠핑장) 계획부지(이하 ‘공원계획부지’라 한다)로서, 2012. 12. 17. 자연공원법 제13조, 제16조에 따라 공원계획결정고시(울산광역시고시 제2012-297호)가 있었고, 자연공원법 제18조, 같은 법 시행규칙 제17조에 따라 고시된 공원계획 범위 안에서 공원사업시행허가가 가능하며, △△산도립공원 관리청인 울산광역시에서 사업계획 중이어서 행위허가가 불가능하므로 건축신고를 반려한다”는 내용의 통지를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고가 이 사건 건축허가 신청에 앞서 이 사건 신청지에 대한 토지이용계획확인서를 확인한 결과 공원계획부지와 관련된 규제사항이 전혀 기재되어 있지 않았고, 원고가 이 사건 처분 이후 지인을 시켜 행위제한 내용을 포함한 토지이용계획확인서를 발급받았을 당시에도 제한내용이 전혀 기재되어 있지 않았기 때문에 원고는 이 사건 건축허가를 신청할 당시 이 사건 신청지가 공원계획부지에 편입되어 있다는 사실을 몰랐을 뿐 아니라, 이 사건 건축허가 신청을 거부할 만한 다른 법령상의 제한도 없으므로, 피고는 이 사건 건축허가 신청을 허가하여야 함에도 이 사건 신청지가 공원계획부지로 편입되었다는 이유로 이 사건 건축허가 신청을 불허한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
이 사건 신청지는 아래에서 보는 바와 같이 자연공원법상 공원마을지구로 지정된 곳이므로 그 지상에 건축물을 신축하기 위해서는 공원관리청의 허가를 받아야 하고(자연공원법 제23조 제1항 제1호), 건축허가권자는 관계 법령이 정한 제한사유에 해당하지 않는다고 하더라도 공익상의 필요가 인정되는 특별한 경우에는 법규상 명문의 근거가 없어도 이를 허가하지 않을 수도 있다고 봄이 상당하다(대법원 1995. 10. 13. 선고 94누14247 판결 참조). 살피건대, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 신청지에 건물을 신축할 수 없게 됨으로써 원고의 재산권을 크게 제한하는 결과가 초래되는 것을 피할 수 없기는 하나, 다툼 없는 사실, 갑 제6호증, 을 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 사정을 종합하면, 원고는 이 사건 건축허가를 신청할 당시 이 사건 신청지 일대가 공원계획부지임을 알았거나 충분히 알 수 있었을 것으로 보이고, 피고가 이 사건 건축허가 신청을 거부한 것은 공원계획의 달성을 위한 공익상의 필요에 의한 것이어서 위법하다고 볼 수 없으며, 위와 같은 사정을 고려하였을 때 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보이지도 않는다. ① 원고가 이 사건 건축허가를 신청하였던 2015. 3. 17. 이전인 1979. 11. 5. 이 사건 신청지를 포함하여 통도사지구, 내원사지구, 석남사지구 일대가 △△산도립공원으로 지정되었고(경상남도공고 제304호), 1980. 3. 27. 이 사건 신청지를 포함한 0.178㎢가 집단시설지구(석남사지구)로 계획되어 고시되었다(경상남도공고 제79호). 위 지구 중 이 사건 신청지를 포함한 울산광역시의 행정구역에 해당하는 부분은 울산광역시장이 공원관리청 및 공원관리자로 협의 결정되었는데(경상남도공고 제97-250호), 이후 이 사건 신청지는 2012. 12. 27.자 공원계획(변경) 결정에 의하여 집단시설지구(석남사지구) 시설계획변경에 따라 주차장과 다목적구장(배드민턴장, 족구장 등)으로 활용이 가능한 다목적 주차장 용도로 공원계획 변경 결정되어 고시(울산광역시 고시 제2012-297호)되었다. ② 위 울산광역시 고시 제2012-297호에는, 조성계획결정(변경) 및 지형도면 고시도의 게재는 생략되어 있으나, 대신 울산광역시 녹지공원과에 비치되어 있다는 내용이 기재되어 있어, 원고를 포함한 민원인이 언제든 위 서류를 열람하는 것이 가능하였다. ③ 원고는 당초 행위제한 내용을 제외하고 토지이용계획확인신청을 하였다가, 이 사건 처분 후 지인을 통하여 행위제한 내용을 포함한 토지이용계획확인서를 발급받았는데, 위 각 확인서에는 모두 이 사건 신청지가 ‘자연환경보전지역, 공원마을지구(공원집단시설지구) <자연공원법>, 도립공원<자연공원법>’으로 지정되어 있음이 명확히 표기되어 있다. ④ 위 각 토지이용계획확인서에는 이 사건 신청지에 공원시설이 배치될 것이라는 점에 관하여는 기재되어 있지 아니하나, △△산도립공원은 자연공원법에 따라 지정된 것으로서 그 시설배치계획은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제25조에 정한 ‘도시·군관리계획 입안사항’ 중 ‘도시자연공원구역’에 해당한다고 할 수 없으므로(도시자연공원구역은 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 따라 규율된다), 토지이용계획확인서에 기재되어야 하는 행위제한 내용에 포함되지 않는다(토지이용규제기본법 제10조 제1항 제3호, 같은 법 시행령 제4항 제2호, 같은 법 시행규칙 제2조 제2항 제4호, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제4호, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제2조 제3호). ⑤ 또한, 피고가 이 사건 건축허가 신청에 앞서 원고에게 발급한 토지이용계획확인서에 공원계획부지와 관련된 규제의 내용이 전혀 기재되어 있지 않았다 하더라도 이러한 사정만 가지고는 피고가 이 사건 신청지에 대한 건축을 허가할 것이라는 공적인 견해 표명을 함으로써 원고에게 어떠한 신뢰를 부여하였다고 보기도 어렵다. 결국, 피고의 이 사건 처분은 적법하고, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
관계법령 ▣국토의계획및이용에관한법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. "도시·군관리계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.
가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획
나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획
라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획
마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획
바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획
제25조(도시·군관리계획의 입안) ① 도시·군관리계획은 광역도시계획과 도시·군기본계획에 부합되어야 한다. ② 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시·군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시·군관리계획도서(계획도와 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과·재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 한다. ③ 도시·군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시·군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌지역의 인구밀도, 토지이용의 특성 및 주변환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다. ④ 도시·군관리계획의 수립기준, 도시·군관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준·작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다.
제38조의2(도시자연공원구역의 지정) ① 시·도지사 또는 대도시시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다. ② 도시자연공원구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. ③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정 목적에 적합하여야 한다. ④ 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등은 제1항과 제2항에 맞아야 한다. ⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 각 호에서 정하는 바에 따른다.
4. 자연환경보전지역 중 「자연공원법」에 따른 공원구역, 「수도법」에 따른 상수원보호구역, 「문화재보호법」에 따라 지정된 지정문화재 또는 천연기념물과 그 보호구역, 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」에 따른 해양보호구역인 경우에는 각각 「자연공원법」, 「수도법」 또는 「문화재보호법」 또는 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」에서 정하는 바에 따른다. ▣국토의계획및이용에관한법률시행령 제71조(용도지역 안에서의 건축제한) ① 법 제76조 제1항에 따른 용도지역 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각 호와 같다.
21. 자연환경보전지역 안에서 건축할 수 있는 건축물: 별표 22에 규정된 건축물 ② 제1항의 규정에 의한 건축제한을 적용함에 있어서 부속건축물에 대하여는 주된 건축물에 대한 건축제한에 의한다. [별표 22] 자연환경보전지역 안에서 건축할 수 있는 건축물
1. 건축할 수 있는 건축물
가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택으로서 현저한 자연훼손을 가져오지 아니하는 범위 안에서 건축하는 농어가주택
나. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 초등학교
2. 도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(수질오염 및 경관훼손의 우려가 없다고 인정하여 도시·군계획조례가 정하는 지역 내에서 건축하는 것에 한한다)
가. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종근린생활시설 중 같은 호 가목, 바목, 사목(지역아동센터는 제외한다) 및 아목에 해당하는 것
나. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종근린생활시설 중 종교집회장으로서 지목이 종교용지인 토지에 건축하는 것
다. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설로서 지목이 종교용지인 토지에 건축하는 것
라. 「건축법 시행령」 별표 1 제21호의 동물 및 식물 관련 시설 중 동호 마목 내지 아목에 해당하는 것과 양어시설(양식장을 포함한다)
마. 「건축법 시행령」 별표 1 제23호 라목의 국방·군사시설 중 관할 시장·군수 또는 구청장이 입지의 불가피성을 인정한 범위에서 건축하는 시설
바. 「건축법 시행령」 별표 1 제25호의 발전시설
사. 「건축법 시행령」 별표 1 제26호의 묘지관련시설
▣도시공원및녹지등에관한법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. "도시공원"이란 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강·휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정되는 다음 각 목의 것을 말한다. 다만, 제3조, 제14조, 제15조, 제16조, 제16조의2, 제17조, 제19조부터 제21조까지, 제21조의2, 제22조부터 제25조까지, 제39조, 제40조, 제42조, 제46조, 제48조의2, 제52조 및 제52조의2에서는 나목에 따른 도시자연공원구역을 제외한다.
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제6호 나목에 따른 공원으로서 같은 법 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 공원
나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조의2에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 도시자연공원구역(이하 "도시자연공원구역"이라 한다) ▣자연공원법 제13조(도립공원계획의 결정) ① 도립공원에 관한 공원계획은 시·도지사가 결정한다. ② 시·도지사는 제1항에 따라 공원계획을 결정할 때에는 다음 각 호의 절차를 차례대로 거쳐야 한다.
1. 관할 군수의 의견 청취
2. 관계 행정기관의 장과의 협의
3. 도립공원위원회의 심의
③ 둘 이상의 시·도의 행정구역에 걸치는 도립공원에 관하여는 관계 시·도지사가 협의하여 공동으로 공원계획을 입안하거나 그 입안할 자를 정하여야 한다. ④ 제3항에 따른 협의가 이루어지지 아니한 경우에는 환경부장관이 입안할 자를 지정하고 고시하여야 한다. 제16조(공원계획의 고시) 공원관리청은 제12조부터 제15조까지의 규정에 따라 공원계획을 결정하거나 변경하였을 때에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다. 제18조(용도지구) ① 공원관리청은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 다음 각 호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다.
3. 공원마을지구: 마을이 형성된 지역으로서 주민생활을 유지하는 데에 필요한 지역 ② 제1항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 해안 및 섬지역에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호의 행위 기준 범위에서 대통령령으로 다르게 정할 수 있다.
3. 공원마을지구
가. 공원자연환경지구에서 허용되는 행위
나. 대통령령으로 정하는 규모 이하의 주거용 건축물의 설치 및 생활환경기반시설의 설치
다. 공원마을지구의 자체 기능상 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치
라. 공원마을지구의 자체 기능상 필요한 행위로서 대통령령으로 정하는 행위
마. 환경오염을 일으키지 아니하는 가내공업
제19조(공원사업의 시행 및 공원시설의 관리) ① 공원사업의 시행 및 공원시설의 관리는 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공원관리청이 한다. ② 공원관리청은 공원사업을 하려는 경우에는 환경부령으로 정하는 기준에 따라 공원사업시행계획을 결정하고 고시하여야 한다. 제23조(행위허가) ① 공원구역에서 공원사업 외에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공원관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공원관리청에 신고하고 하거나 허가 또는 신고 없이 할 수 있다.
1. 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축·증축·개축·재축 또는 이축하는 행위 ② 공원관리청은 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 제1항에 따른 허가를 할 수 있다.
1. 제18조 제2항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞을 것
2. 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 것
3. 보전이 필요한 자연상태에 영향을 미치지 아니할 것
4. 일반인의 이용에 현저한 지장을 주지 아니할 것
③ 공원관리청은 제1항에 따른 허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 규모 이상의 행위에 대하여는 추가로 해당 공원위원회의 심의를 거쳐야 한다. ▣자연공원법시행령 제14조의4(공원마을지구에서의 행위기준) ① 법 제18조 제2항 제3호 나목에 따라 공원마을지구에서 허용되는 주거용 건축물의 규모는 다음 각 호와 같다.
1. 연면적 200제곱미터 이하이고 건폐율 60퍼센트 이하이며 높이 2층 이하인 단독주택(다중주택 및 다가구주택을 포함한다)
2. 연면적 330제곱미터 이하이고 건폐율 60퍼센트 이하이며 높이 3층 이하인 다세대주택(개축 또는 재축의 경우에만 해당한다) ② 법 제18조 제2항 제3호 다목에 따라 공원마을지구에서 허용되는 시설은 다음 각 호의 시설로 하되, 제1호부터 제6호까지의 시설 규모는 연면적 300제곱미터 이하이고 건폐율 60퍼센트 이하이며 높이 3층 이하로 한다.
1. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종근린생활시설 및 같은 표 제4호의 제2종근린생활시설 중 총포판매사·단란주점 및 안마시술소를 제외한 시설 ▣자연공원법시행규칙 제15조(공원사업시행계획의 고시 등) ① 공원관리청은 법 제19조 제2항의 규정에 의한 공원사업시행계획을 결정 또는 변경한 때에는 다음 각 호의 사항을 고시하여야 한다.
1. 사업명칭
2. 사업시행자
3. 사업시행지의 위치·면적 및 규모
4. 사업시행기간
5. 공원시설의 배치계획·기본구조
② 제1항의 규정에 의한 고시는 관보 또는 전국을 보급구역으로 하는 일간신문에 의하되, 일반인에게 공람한다는 뜻을 명시하여야 한다. ③ 공원관리청은 제1항의 규정에 의한 고시를 한 때에는 그 공원사업시행계획의 내용과 관계 서류를 비치하고 20일 이상 일반인이 공람할 수 있도록 하여야 한다. ④ 공원사업시행지구 안의 토지 또는 건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 제3항의 규정에 의한 공람기간 내에 공원관리청에 의견서를 제출할 수 있다. ⑤ 공원관리청은 제4항의 규정에 의하여 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 공원사업시행계획에 반영하여야 한다. ▣토지이용규제기본법 제10조(토지이용계획확인서의 발급 등) ① 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 사항을 확인하는 서류(이하 "토지이용계획확인서"라 한다)의 발급신청이 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 토지이용계획확인서를 발급하여야 한다.
1. 지역·지구 등의 지정내용
2. 지역·지구 등에서의 행위제한내용
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
② 제1항에 따라 토지이용계획확인서의 발급을 신청하는 자는 시장·군수 또는 구청장에게 그 지방자치단체의 조례로 정하는 수수료를 내야 한다. ▣토지이용규제기본법시행령 제9조(토지이용계획확인서의 발급) ① 법 제10조 제1항에 따라 토지이용계획확인서의 발급을 신청하려는 자는 특별자치도지사, 시장·군수(광역시의 관할구역 안에 있는 군의 군수를 포함한다. 이하 같다) 또는 구청장에게 국토교통부령으로 정하는 토지이용계획확인신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다. 이하 같다)를 제출하여야 한다. ② 제1항에 따라 토지이용계획확인서의 발급을 신청하려는 자는 법 제10조 제1항 제2호의 사항을 제외하고 확인하여 주도록 토지이용계획확인신청서를 작성하여 제출할 수 있다. ③ 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제1항 및 제2항에 따라 토지이용계획확인신청서를 제출받았으면 국토이용정보체계를 활용하여 그 신청인에게 국토교통부령으로 정하는 토지이용계획확인서(전자문서로 된 확인서를 포함한다)를 발급하여야 한다. ④ 법 제10조 제1항 제3호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다.
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제117조에 따라 지정된 토지거래계약에 관한 허가구역
2. 그 밖에 일반국민에게 그 지정내용을 알릴 필요가 있는 사항으로서 국토교통부령으로 정하는 사항 ▣토지이용규제기본법시행규칙 제2조(토지이용계획확인서 등) ① 영 제9조 제1항에 따른 토지이용계획확인신청서는 별지 제1호 서식에 따르며, 같은 조 제3항에 따른 토지이용계획확인서는 별지 제2호 서식에 따른다. ② 영 제9조 제4항 제2호에서 "국토교통부령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다.
4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제25조에 따른 도시·군관리계획 입안사항