부산고등법원 2015. 10. 21. 선고 2015누21179 판결 [의료업정지 등 처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 1992. 3. 10. 보건사회부장관으로부터 의사면허를 받은 사람으로서 울산 동구 D에서 'E'이라는 상호로 의료기관을 개설하여 운영하고 있고(이하 '이 사건 병원'이라 한다), 이 사건 병원은 2010. 8. 25. 건강보험공단으로부터 자궁경부암검진기관으로 지정받았다.

나. 피고는 울산동구청장의 권한에 속하는 사무 중 의료기관 등의 개설허가의 취소, 업무정지 등에 관한 권한, 보고 및 업무검사와 건강검진 지정사항의 취소 및 업무정지 등에 관한 권한을 울산동구청장으로부터 위임받았다(울산광역시 동구 사무위임조례 제2조 [별표1] 제8호, 제16호).

다. 국민건강보험공단은 2013. 6. 21. 이 사건 병원에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 시행하면서, 이 사건 병원에 등록된 의사가 모두 남성인 점에 착안하여 2010. 9. 24.부터 2013. 6. 15.까지 이 사건 병원에서 자궁경부암 검진을 실시한 2,196명 중 302명에 대하여 유선전화로 확인조사를 실시한 결과, 위 통화자들 전원이 의사가 아닌 여성으로부터 자궁경부암 자궁경부세포검사를 받았다는 사실을 확인하고 이를 피고에게 통보하였다.

라. 피고는 2013. 9. 2. 원고에게 “자궁경부암검진(검체채취)을 해당 검진기관의 의사가 아닌 무자격자가 실시하였다”라는 이유로(이하 '이 사건 위반행위'라 한다) 의료업 업무정지 3개월 및 건강검진(자궁경부암) 업무정지 6개월의 사전통지를 하면서, 의료업 업무정지에 관하여 의견제출을 할 수 있고, 건강검진 업무정지에 관하여 2013. 9. 17. 15:00 청문이 실시되며, 불출석하는 경우 미리 의견서를 제출할 수 있음을 고지하였다.

마. 원고는 2013. 9. 11. 피고에게 “무자격자에게 검체채취를 하도록 한 사실이 없으며, 주장이 인정되지 않는 경우라도 업무정지처분은 법원의 유죄판결이 확정될 때까지 유보해 달라”는 내용의 '의견제출서'를 제출하였고, 피고는 2013. 9. 16. 원고에게 사법기관의 최종판결(통보) 시까지 행정처분을 유보하겠다고 통보하였다.

바. 피고는 원고가 2014. 2. 14. 이 사건 위반행위로 인한 의료법위반의 점에 대하여 검사의 기소유예처분을 받자, 2014. 3. 19. 원고에 대하여 “자궁경부암검진(검체채취)을 의사가 아닌 무자격자가 실시하였다”라는 이유로, 의료법 제27조 제1항, 제64조 제1항, '의료관계 행정처분 규칙' 제4조 [별표] 2. 개별기준 나(제3호)에 의하여 45일간(2014. 5. 17. ~ 2014. 6. 30.) 의료업 업무를 정지하고, 건강검진기본법 제16조 제1항 제4호, 건강검진기본법 시행령 제10조 제3항 [별표] II. 개별기준 제6호에 의하여 3개월간(2014. 5. 17. ~ 2014. 8. 14.) 건강검진 업무를 정지한다는 내용의 행정처분을 하였는데, 이는 원고가 이 사건 위반행위에 대해 검사로부터 기소유예처분을 받은 것을 고려하여 사전통지 한 행정처분 기준보다 1/2로 감경한 것이다.

사. 원고는 이에 불복하여 행정심판을 제기하였고, 이에 대하여 울산광역시 행정심판위원회는 이 사건 위반행위가 원고의 인식 착오로 인한 단순 실수이며, 남성 의사가 직접 검사할 경우 여성인 피검사자의 심적 거부감을 최소화하기 위한 배려에서 비롯된 것으로 보인다는 점 등을 이유로 2014. 6. 27. 위 처분에서 명한 의료업 업무정지기간을 45일에서 30일로, 건강검진 업무정지기간을 3개월에서 2개월로 변경하는 내용의 재결을 하였다(이하 이와 같이 변경된 처분을 '이 사건 처분'이라 한다).

다툼 없는 사실, 갑 제1, 8, 11, 12, 19호증, 을 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단

가. 원고의 주장

1) 국민건강보험공단은 아무런 권한 없이 이 사건 현지조사를 시행하였고, 이러한 국민건강보험공단의 현지조사 결과 통보에 따라 피고는 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 권한 없는 자의 조사 결과에 기초한 것으로서 위법하다.

2) 이 사건 처분에 앞서 피고는 원고에게 의견제출 기회를 부여하거나 청문절차를 거친 사실이 없고, 원고가 의견제출 및 청문에 대비하기 위하여 문서의 열람 및 복사를 신청하였으나 이에 대해 아무런 회신을 하지 않았는바, 이 사건 처분에는 절차적 하자가 있어 위법하다.

3) 이 사건 처분은 '무자격자가 자궁경부암 검진을 위한 검체채취를 하였다'는 사유로 이루어진 것인데, 원고 및 이 사건 병원의 간호사인 F, G은 수사기관에서 '간호조무사가 질 부위 소독 후 질경을 삽입한 점'에 관하여만 혐의가 인정되어 기소유예 처분을 받은 것이어서 위와 같은 처분 사유에 관한 혐의는 입증된 바가 없으므로, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.

4) 원고의 법 위반 정도가 경미한 점, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 막대한 재산상 손해를 입게 되는 점 등 여러 가지 사정을 고려할 때, 이 사건 처분은 지나치게 원고에게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 살피건대, 원고의 주장대로 국민건강보험공단이 아무런 권한 없이 이 사건 병원을 상대로 무자격자의 검진여부에 관한 조사를 실시한 것이라면 국민건강보험공단의 이 사건 현지조사는 위법하다고 할 것이고, 이 사건 처분이 위와 같은 위법한 이 사건 현지조사 결과에 기초한 것인 이상, 이 사건 처분 역시 원고 주장의 다른 사유에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다고 할 수밖에 없으므로, 우선, 국민건강보험공단이 의료법, 국민건강보험법, 건강검진기본법 등에 따라 무자격자의 검진여부를 조사할 권한이 있는지 여부에 관하여 본다.

2) 국민건강보험공단이 이 사건 현지조사 당시 의료법 및 건강검진기본법에 따른 조사권한을 보유하고 있었는지 여부

의료법 제61조 제1, 3항, 제86조 제1항, 건강검진기본법 제27조 제1항, 같은 법 시행령 제10조 제2항, 제12조 제2호, 같은 법 시행규칙 제13조 제1항, 울산광역시동구 사무위임조례 제2조의 [별표1] 등에 의하면, 피고는 의료기관이나 의료인에게 필요한 사항을 보고하도록 명할 수 있는 한편, 관계공무원을 시켜 그 업무 상황 시설 또는 진료기록부·조산기록부·간호기록부 등 관계 서류를 검사하게 하거나 관계인에게 진술을 들어 사실을 확인받게 할 수 있고, 건강검진기본법 제16조 제1항(검진기관의 지정취소 등)에 따라 검진기관의 지정을 취소하거나 업무정지를 명하기 위하여 필요한 경우에는 해당 검진기관이 같은 항 각호의 사유에 해당하는지를 '공단에 의뢰하여' 확인하게 할 수 있으며(건강검진기본법 제10조 제2항), 공단은 피고의 '의뢰를 받은 경우' 검진과 관련하여 민원이 발생한 경우 민원 내용의 사실 여부나 건강검진기본법 제16조 제1항 각 호의 지정취소 등의 사유에 해당하는지 여부 등을 확인한다(건강검진기본법 시행규칙 제13조 제1항)고 규정하고 있다.

위와 같은 관계법령 등을 문리적으로 해석해 보면, 무자격자의 검진 또는 의료행위를 조사할 권한은 의료법 등의 위임을 받은 피고에게 있을 뿐, 국민건강보험공단은 이와 관련하여 독자적인 권한을 갖지 않고, 단지 피고의 의뢰가 있는 경우에 한하여 무자격자의 검진여부 등을 조사할 수 있는 것으로 보아야 한다.

이 사건에서, 피고가 이 사건 처분에 앞서 이 사건 병원의 무자격자의 검진여부 등에 관하여 국민건강보험공단에 조사를 의뢰한 사실이 없음은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 그렇다면 이 사건 현지조사 당시 국민건강보험공단은 이 사건 병원의 무자격자의 검진여부 등을 조사할 권한을 보유하지 않았다고 할 것이므로, 이 사건 현지조사는 그 자체로 위법하다고 할 것이다(피고는, 국민건강보험공단에 직접 민원이 접수된 경우, 국민건강보험공단이 해당 병원에 대하여 민원 내용의 사실 여부를 확인할 수 있다고 주장하나, 건강검진기본법 시행규칙 제13조 제1항 제3호가 '검진과 관련하여 민원이 발생한 경우 민원 내용의 사실 여부'에 관하여 국민건강보험공단이 피고로부터 '의뢰받은 경우' 위와 같은 사항을 확인한다고 명시하고 있는 점에 비추어 볼 때 피고의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다).

3) 국민건강보험공단이 이 사건 현지조사 당시 국민건강보험법 등에 따른 조사권한을 보유하고 있었는지 여부

국민건강보험법 제52조 제1, 2항 및 같은 법 시행령 제25조 제7항의 위임에 따른 건강검진실시기준(2013. 4. 22. 보건복지부고시 제2013-61호) 제15조 제1항(이하 '이 사건 조항'이라 한다)에 의하면, 국민건강보험공단은 건강검진기본법 제16조에 따른 검진기관의 지정취소 등의 사유 및 위 기준에서 정한 사항을 위반하여 부당한 방법으로 건강검진을 실시하였거나 실시하는 지를 확인하기 위하여 검진기관 또는 출장검진 현장을 방문하여 관련 자료를 확인할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건 조항은 행정규칙으로서 국민건강기본법 및 같은 법 시행령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 국민건강기본법 및 같은 법 시행령과 결합하여 대외적으로 구속력 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이므로(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조), 일응 이 사건 현지조사 당시 국민건강보험공단이 이 사건 조항에 근거하여 적법한 조사권한을 보유하고 있었다고 볼 여지가 있다.

그러나 한편으로, 행정규칙인 이 사건 조항이 법규명령으로서의 효력을 가지는 것은 행정규칙이 갖는 일반적 효력이 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 근거하여 예외적으로 인정되는 것이므로, 이 사건 조항이 상위법령의 위임범위를 벗어난 경우에는 법규명령으로서 대외적 구속력을 인정할 여지는 없다고 할 것인바(대법원 2012. 7. 5. 선고 2010다72076 판결 등 참조), 관계법령의 규정을 종합하여 알 수 있는 다음의 각 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 조항은 국민건강보험법 및 같은 법 시행령의 위임범위를 벗어난 것이라고 봄이 상당하여 법규명령으로서의 대외적 구속력을 인정할 수 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 조항은 국민건강보험공단이 이 사건 현지조사와 관련하여 적법한 조사권한을 가진다는 근거가 될 수 없으므로, 국민건강보험공단의 이 사건 현지조사는 적법한 권한이 없는 상태에서 이루어진 것으로서 위법하기는 마찬가지이다.

① 국민건강보험법 제52조는 '공단은 가입자와 피부양자에 대하여 질병의 조기 발견과 그에 따른 요양급여를 하기 위하여 건강검진을 실시하고, 건강검진의 대상·횟수·절차와 그 밖의 필요한 사항은 대통령령으로 정한다'라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제25조 제7항은 '건강검진의 검사항목, 방법, 그에 드는 비용, 건강검진 결과 등의 통보절차, 그 밖에 건강검진을 실시하는 데 필요한 사항은 보건복지부장관이 정하여 고시한다'라고 규정하고 있는바, 이처럼 국민건강보험법 및 같은 법 시행령은 건강검진 대상, 비용, 방법, 결과 통보절차 등 주로 건강검진을 실시하는 데 필요한 일반적이고도 절차적인 사항에 한정하여 그 위임범위를 정하고 있을 뿐인데, 처분의 상대방에게 불이익한 결과를 가져오는 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정 법규는 형벌 법규의 경우와 마찬가지로 엄격하게 해석·적용하여야 한다는 점에서(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결, 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조), 국민건강보험법 및 같은 법 시행령이 건강검진 대상, 비용, 방법 등의 절차적인 규정을 넘어서서 지정취소 사유 등이 있는지에 관한 독자적인 조사권한까지 보건복지부장관이 정하는 고시에 위임한 것이라고 해석할 수는 없다.

② 한편 위 건강검진실시기준은 국민건강보험법 및 건강검진기본법과 그 각 시행령 등에서 건강검진에 관하여 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있는데, 만약 국민건강보험공단이 피고의 의뢰 없이 독자적으로 무자격자의 검진 또는 의료행위 등을 조사할 권한을 가진다고 해석한다면, 국가기관인 피고의 의뢰가 있는 경우에 지정취소사유 등이 있음을 조사할 수 있다고 규정한 건강검진기본법 제27조 제1항 및 같은 법 시행령 제10조 제2항 등의 내용에도 정면으로 배치된다.

③ 위와 같은 사정에다가, 이 사건 조항은 국가기관이 아닌 국민건강보험공단이 독자적으로 건강검진기본법 제16조에 따른 검진기관의 지정취소 사유 등에 관하여 검진기관 또는 출장검진 현장을 방문하여 관련자료를 확인할 수 있다고 규정함으로써 국민건강보험공단에 독자적인 조사권한을 부여하고 있는데, 원고는 이 사건 위반행위로 인하여 의료법 제87조 제1항 제2호에 따라 5년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금형에 처해질 수 있을 뿐 아니라, 그 밖에 의사면허 취소, 업무정지 및 검진기관 지정취소 등의 중대한 불이익을 입을 수 있게 되는바, 이처럼 국민의 권익을 중대하게 제한하는 처분의 기초가 되는 사실에 관한 조사권한은 국가기관인 피고에게 부여되거나, 적어도 피고의 지휘·감독 하에 이루어지도록 하는 것이 국민의 권익보호 요청에 부합하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 조항은 국민건강보험법 및 같은 법 시행령의 위임 범위를 벗어난 것이라고 봄이 상당하다.

4) 결국, 국민건강보험공단의 이 사건 현지조사는 그 법령상의 근거가 없이 이루어진 것으로서 위법하고, 이와 같이 위법한 이 사건 현지조사의 결과에 기초하여 이 사건 처분이 내려진 이상, 이 사건 처분 역시 원고 주장의 다른 사유에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심판결을 취소하고, 피고의 이 사건 처분을 취소한다.