대구지방법원 2014. 9. 19. 선고 2014구합21105 판결 [지적공부등록사항정정반려처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고(소관청: 부산지방국토관리청장)는 2011. 12. 8. 부산지방국토관리청 고시 제2011-524, 525호로 고시된 「서면~근남 국도건설공사(1,2공구)」(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 사업을 시행하였다.

나. 부산지방국토관리청장은 이 사건 사업 부지에 편입된 토지의 매입 및 보상 업무를 처리하던 중 아래와 같이 일부 토지가 지적공부에 등록된 면적과 실제 측량한 면적이 일치하지 않는 것을 발견하고, 2014. 2. 28. ｢측량‧수로조사 및 지적에 관한 법률｣(이하 ‘지적법’이라 한다) 제87조에 따라 토지소유자들을 대위하여 피고에게 위 각 토지의 등록사항정정신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

다. 이에 피고는 2014. 3. 4. 부산지방국토관리청장에게 ‘지적공부의 등록사항정정 신청은 지적법 시행규칙 제93조 등에 따라 관련서류를 첨부하여 토지소유자가 신청하여야 하며, 공공사업 시행자가 대위신청할 경우에는 토지소유자의 승낙서 또는 확정판결서 정본을 첨부해야 한다’는 이유로 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

피고는, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 소에 대하여, 관련규정에 의하면 ‘행정기관의 장’이 대위신청을 하도록 되어 있으므로, 원고는 이 사건 소를 제기할 원고적격이 없다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고는 권리·의무의 귀속주체로서 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있고, 당사자능력이 없는 행정청에 불과한 부산지방국토관리청장이 직접 원고가 되어 이 사건 소송을 제기할 수는 없다고 봄이 타당하므로, 피고의 위 주장은 이유 없다. ① 행정소송법 제8조 제2항에 의하면 행정소송에 관하여 행정소송법에 특별한 규정이 없으면 민사소송법 규정이 준용되는데, 민사소송법 제51조, 제52조, 민법 제3조, 제34조에서는 권리능력 있는 자연인과 법인이 소송의 주체가 될 수 있는 당사자능력이 있고, 예외적으로 법인이 아닌 사단과 재단에 대표자가 있는 경우 당사자능력이 인정되며, 그 밖에 법률에 이에 관한 규정이 있는 경우 그에 따르도록 규정하고 있다. ② 지적법 제87조 제2호는 국가나 지방자치단체가 취득하는 토지인 경우 해당 토지를 관리하는 행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 토지소유자가 하여야 하는 신청을 대신할 수 있다고 규정하고 있으나, 행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 행정소송을 제기할 수 있는 권한을 부여하는 규정은 별도로 두고 있지 않다. ③ 행정소송법 제3조 제4호, 제45조는 행정소송의 종류로서 국가 또는 공공단체 기관 상호간에 있어서의 권한의 존부 또는 그 행사에 관한 다툼이 있을 때 제기하는 기관소송을 규정하고 있으나 개별 법률에 정한 자에 한하여 기관소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건에 관하여 부산지방국토관리청장에게 당사자능력이 있다고 보아 항고소송을 인정하는 것은 기관소송 법정주의에 위배될 수 있다. ④ 부산지방국토관리청장이 이 사건 처분을 다투지 못한다고 하더라도 지적법 제87조에 따라 권리‧의무의 귀속주체인 원고가 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기할 수 있으므로, 굳이 행정청인 부산지방국토관리청장에게 당사자능력을 인정하여야 할 필요성도 인정되지 아니한다. ⑤ 행정소송법 제13조 제1항은 취소소송은 법률에 다른 특별한 규정이 없는 한 행정청을 피고로 한다고 규정하고 있는데, 이는 처분을 실제로 한 행정청을 피고로 하는 것이 효율적이고 행정통제기능을 달성하는데 실효적이기 때문이고, 피고인 행정청은 그가 속한 국가 등 행정주체를 대표하여 소송을 수행하는 것이어서 판결의 효력은 행정청이 속한 법 주체에 미치게 되는 것인바, 위 규정은 행정청에게 예외적으로 취소소송의 피고로서의 자격을 인정하는 근거가 될 뿐 행정청인 부산지방국토관리청장에게 원고로서의 당사자능력을 인정할 근거가 되지는 아니한다. ⑥ 행정소송법 제12조는 취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있으나, 이는 원고적격을 규정한 것에 불과하고, 당사자능력이 없음에도 위 규정을 들어 취소소송을 제기할 수 있는 것으로 볼 수는 없다. ⑦ 더욱이 원고는 이 사건 사업의 시행자(부산지방국토관리청은 소관청에 불과함)이므로 지적법 제87조 제1호에 따라 제84조에 따른 등록사항 정정신청을 할 수 있고, 국가행정기관인 부산지방국토관리청의 이 사건 신청의 법률효과는 원고에게 귀속된다고 할 것이다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

지적법 제87조 제2호는 대위신청 시 피대위자인 토지소유자의 승낙서 등을 제출할 것을 요구하지 않는 점, 대위제도의 취지는 토지소유자가 임의로 이행하지 않는 경우 공공사업의 원활한 진행을 가능하도록 하기 위한 것인 점 등에 비추어 보면, 원고는 토지소유자의 승낙서 또는 확정판결 없이도 지적법 제87조, 제84조에 의하여 토지소유자를 대위하여 피고에게 토지면적의 등록정정신청을 할 수 있다고 보아야 한다. 따라서 토지소유자의 승낙서 등을 제출하지 않았다는 이유로 이 사건 신청을 반려한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 지적법 제87조 제1호는 공공사업 사업시행자의 대위신청에 따른 등록사항 정정 시 토지소유자의 승낙서나 이에 준하는 확정판결서 정본의 제출을 요구하고 있지 않은 점, 공공사업의 사업시행자가 토지소유자가 하여야 하는 지적등록 정정신청을 대위할 수 있도록 한 취지는 토지소유자가 이를 임의로 이행하지 않는 경우 공공사업의 원활한 진행이 가능하도록 하기 위한 것인 점, 지적법 제84조 제3항에 의한 등록사항 정정 시 인접 토지소유자의 승낙서 또는 이에 대항할 수 있는 확정판결서 정본이 요구되는 경우는 그 정정으로 인하여 인접 토지의 경계가 변경되는 경우로 한정되는 점 등에 비추어 보면, 토지소유자 승낙서 또는 이에 준하는 확정판결서 정본이 제출되지 않았다는 이유로 지적법 제87조에 따라 사업시행자나 국가 등이 토지소유자를 대위하여 한 지적공부면적등록정정신청을 거부할 수는 없다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2011두3371 판결 참조). 위 인정사실 및 앞서 본 법리에 비추어 보면, 사업시행자인 원고(소관청: 부산지방국토관리청)가 지적법 제87조 및 제84조에 따라 토지소유자를 대위하여 이 사건 신청을 하는데 토지소유자의 승낙서 또는 확정판결서 정본이 필요하다고 볼 수 없으므로, 피고가 이 사건 토지소유자의 승낙서 또는 확정판결서 정본이 누락되었음을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 있다.

2) 이에 대하여 피고는 지적업무처리규정 제71조 제2항에 기하여 원고가 등록사항 정정을 대위신청하려면 피대위자인 토지소유자의 승낙서 등을 제출하여야 한다고 주장하므로 보건대, 국토해양부 훈령 제762호로 제정된 지적업무처리규정 제71조 제2항은 지적법 제87조에 따라 등록사항정정을 대위신청하려는 경우 ‘토지소유자 및 인접 토지 소유자의 승낙서’를 지적소관청에 제출하여야 한다고 규정하고 있으나, 위 규정은 상위 법령의 위임 없이 단순히 행정기관 내부의 사무 처리를 위해 제정된 행정규칙에 불과하고, 지적법 관련규정의 해석상 지적법 제87조, 제84조에 따라 등록사항정정을 대위신청하는 경우 피대위자인 토지소유자의 승낙서 등은 요구되지 않는다고 할 것이므로, 지적업무처리규정 제71조 제2항은 등록사항 정정으로 인접토지의 경계가 변경되는 경우에만 적용되는 것으로 한정해석하지 않는 이상 상위법령에 저촉되어 효력이 없다고 할 것이다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다. 또한 피고는 지적법 제87조가 개정되면서 같은 법 제84조에 따른 등록사항정정 대상토지는 제외되었으므로 이러한 개정법의 취지가 고려하여야 한다고 주장하므로 보건대, 지적법 제87조가 2014. 6. 3. 법률 제12738호로 개정되었으나 시행일이 2015. 6. 4.이고, 피고는 위 규정이 개정․시행되기 전에 이 사건 처분을 하였음이 분명하므로, 피고의 위 주장 역시 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.