서울행정법원 2018. 12. 21. 선고 2018구합58066 판결 [시정명령취소]
판시사항
참조조문
참조판례
심판대상조문
판례내용
- 원고
- 피고
- 서울특별시◎◎구청장
- 변론종결
- 2018. 11. 9.
- 판결선고
- 2018. 12. 21.
1. 피고가 2018. 1. 2. 원고에게 한 시정명령을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
주문과 같다.
1. 기초사실
가. 원고는 2017. 8. 22. ▧▧▧으로부터 서울◎◎구******* (**동)에 있는 ♧♧♧♧♧♧♧♧♧ 제**층 ********호 등 *개 호실(이하 '이 사건 각 부동산'이라 한다)을 임차하였다.
나. 이 사건 각 부동산이 위치한 ♧♧♧♧♧♧♧♧♧는 산업집적활성화및공장설립에관한법률(이하 '산업집적법'이라 한다)상의 지식산업센터인데, 원고는 2017. 10. 19. 상호를 ◐◐◐◐컨벤션으로, 사업장소재지를 이 사건 각 부동산으로, 사업종목을 문화센터, 산업전시, 웨딩이벤트 및 행사 등으로 하여 사업자등록을 하였다.
다. 원고는 위와 같은 사업자등록에 맞춰 이 사건 각 부동산에 필요한 시설을 설치하였고, 서울◎◎구청 OOOOOO과 담당공무원은 2017. 12. 29. 이 사건 각 부동산에 방문하여 원고와 면담을 한 다음 출장결과보고서를 작성하였는데, 주요 내용은 아래와 같다(이하 위 담당공무원의 출장을 '이 사건 출장'이라 하고, 그 결과보고서를 '이 사건 출장결과보고서'라 한다). (생략)
라. 피고는 2018. 1. 2. 산업집적법 제28조의8 등에 따라 '주말마다 예식홀로 사용 예정인 이 사건 ◐◐◐◐컨벤션을 당초의 지정용도(산업집적법 시행령 제36조의4 제2항 제4호 등에 따라 회의장, 산업전시장 등 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설)로 사용할 수 있도록 2018. 1. 31.까지 시정하고, 그 결과를 서울◎◎구청 생활경제과에 제출하라'는 취지의 시정명령을 원고에게 하였다(위 시정명령을 이하 '이 사건 시정명령'이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 을 제2, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 시정명령의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차상 하자
이 사건 시정명령은 행정절차법 제21조, 제22조 등에 따른 처분의 사전통지나 의견제출기회 부여절차를 준수하지 아니한 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
2) 실체상 하자
산업집적법 제28조의5 제1항 제3호, 산업집적법 시행령 제36조의4 제2항, 산업집적법 시행규칙 제26조의2 제1항에서는 지식산업센터 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설은 지식산업센터에 입주할 수 있도록 규정하면서 위 지원시설의 구체적인 범위를 정하고 있다. 위 각 조항의 내용, 취지 등을 고려하면, 예식장 역시 산업집적법상 입주가 허용되는 지원시설에 해당한다고 보아야 함에도 불구하고, 이와 다른 전제에 선 이 사건 시정명령은 법령의 해석을 잘못하여 부당하거나 재량권을 일탈·남용한 처분에 해당한다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 절차상 하자 주장에 관한 판단
가) 이 사건 시정명령의 성격
(1) 피고는 산업집적법 제28조의8에 근거하여 이 사건 시정명령을 하였고, 산업집적법 시행령 제36조의6 제1항은 구청장은 입주자가 산업집적법 제28조의8에 따른 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 경우 '허용기준을 초과하는 중량물의 철거 등 원인의 제거 및 건축물의 응급복구' 또는 '해당 건축물의 사용제한' 조치를 할 수 있도록 규정하고 있다.
(2) 그렇다면 이 사건 시정명령은 원고에게 '산업집적법 시행령 제36조의4 제2항 제4호 등에서 규정한 회의장, 산업전시장 등 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설로 복구·사용하여야 할 공법상·법률상 의무'를 부과할 뿐만 아니라 원고가 위 시정명령에 불응할 경우 산업집적법 시행령 제36조의6 제1항에 따른 불이익한 조치까지 받을 수 있다. 그러므로 이 사건 시정명령은 원고에게 '의무를 부과하는 처분'이라고 봄이 상당하고, 피고의 주장과 같이 행정절차법 제2조 제3호의 '행정지도'에 불과하다고 보기 어렵다.
나) 이 사건 시정명령의 절차상 하자 존부
(1) 행정절차에 관한 일반법인 행정절차법은 제21조 제1항에서 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 내용과 법적 근거 및 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 그 밖에 필요한 사항을 당사자 등에게 통지하도록 규정하고 있고, 제22조 제3항에서 행정청이 위와 같은 처분을 할 때 청문을 실시하거나 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주도록 규정하고 있다. 위 규정들은 헌법상 적법절차 원칙에 따라 불이익처분을 하기 전에 당사자 등에게 적절한 통지를 하여 의견이나 자료를 제출할 기회를 주기 위한 것이다. 그럼에도 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조).
(2) 이 사건 시정명령이 의무를 부과하는 처분인 사실은 앞서 본 바와 같고, 따라서 행정절차법 제21조 제1항, 제22조 제3항에서 정한 처분의 사전통지와 의견제출기회 부여절차를 준수하여야 한다. 피고가 처분의 사전통지절차를 준수하였다고 볼 만한 사정은 서울◎◎구청 생활경제과 담당공무원이 이 사건 출장 당시 원고에게 고지한 내용에 불과하다. 그런데 서울◎◎구청 생활경제과 담당공무원이 이 사건 시정명령 전에 원고와 면담하고 작성한 이 사건 출장결과보고서에 의하더라도, 피고 측이 이 사건 시정명령 전인 이 사건 출장 당시 원고에게 행정절차법 제21조 제1항에서 요구하는 처분의 법적 근거, 처분에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등의 사항을 통보하였다고 보기 어렵고,1) 같은 법 제21조 제4항의 처분사전통지 예외사유에 해당한다고 볼 만한 사정도 없다(더욱이 행정절차법 제21조 제6항, 제7항, 제24조 등에 의하면 처분의 사전통지 예외사유에 해당할 경우 그 예외사유에 해당함을 문서로 통지할 것을 규정하고 있는데, 이와의 형평상 처분의 사전통지 역시 문서로 통지하는 것으로 해석함이 상당한 점, 행정절차법 시행규칙 제8조에서는 처분의 사전통지 서면양식까지 규정해 놓고 있는 점 등을 고려하면, 피고는 문서로 이 사건 시정명령의 사전통지를 해야 한다고 봄이 타당하다. 그럼에도 불구하고 서울◎◎구청 생활경제과 담당공무원은 이 사건 출장 당시 이 사건 시정명령 처분을 할 예정이라는 사실을 구두로 통보하였을 뿐이다).
2) 소결론
따라서 이 사건 시정명령은 행정절차법 제21조의 처분사전통지절차를 위반하였으므로, 더 나아가 살필 필요 없이 이 사건 시정명령은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
관계법령
■ 산업집적활성화및공장설립에관한법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
13. "지식산업센터"란 동일 건축물에 제조업, 지식산업 및 정보통신산업을 영위하는 자와 지원시설이 복합적으로 입주할 수 있는 다층형 집합건축물로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
제28조의5(지식산업센터에의 입주) ① 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 다음 각 호의 시설로 한다.
1. 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 운영하기 위한 시설
2. 「벤처기업육성에 관한 특별조치법」 제2조제1항에 따른 벤처기업을 운영하기 위한 시설
3. 그 밖에 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 ② 제1항제1호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설의 범위 및 규모는 대통령령으로 정한다.
제28조의7(입주자등의 의무) ① 지식산업센터의 입주자 또는 관리자는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 지식산업센터의 내력벽(내력벽)이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 주요 구조부를 철거하거나 파손 또는 훼손하는 행위
2. 건축물의 건축허가시의 설계도서에 정하여진 적재하중(적재하중) 등을 초과하는 중량물 또는 진동발생장치를 설치하는 행위
3. 제28조의5제1항에 따른 입주대상시설이 아닌 용도로 지식산업센터를 활용하거나 입주대상시설이 아닌 용도로 활용하려는 자에게 지식산업센터의 전부 또는 일부를 양도ㆍ임대하는 행위
4. 권한이 없이 공유시설부분을 점용하는 행위
② 입주자는 제28조의6 제2항에 따른 규약을 준수하여야 한다.
제28조의8(의무위반에 대한 조치등) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 입주자 또는 관리자가 제28조의7에 따른 의무를 준수하지 아니하여 지식산업센터의 안전에 위해를 끼치거나 다른 업체의 생산활동에 지장을 주는 등 지식산업센터의 안전을 해치거나 제28조의5제1항에 따른 입주대상시설 외의 용도로 활용하는 경우에는 상당한 기간을 정하여 그 시정을 명하거나 대통령령으로 정하는 바에 따라 지식산업센터의 안전확보 등을 위하여 필요한 조치를 할 수 있다.
■ 행정절차법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(행정작용)을 말한다.
3. "행정지도"란 행정기관이 그 소관 사무의 범위에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도, 권고, 조언 등을 하는 행정작용을 말한다.
제21조(처분의 사전통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다.
1. 처분의 제목
2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소
3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거
4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법
5. 의견제출기관의 명칭과 주소
6. 의견제출기한
7. 그 밖에 필요한 사항
② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다.
1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판등에 의하여 객관적으로 증명된 경우
3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자 등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자 등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다.
제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다.
1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우
2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우
3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자 등의 신청이 있는 경우
가. 인허가등의 취소
나. 신분ㆍ자격의 박탈
다. 법인이나 조합등의 설립허가의 취소
② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다.
1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우
2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자 등이 요청하는 경우에는 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다.
제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자 등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. ② 처분을 하는 문서에는 그 처분행정청과 담당자의 소속ㆍ성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다.
■ 산업집적활성화및공장설립에관한법률 시행령
제36조의4(지식산업센터에의 입주) ② 법 제28조의5제1항제3호에 따른 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 다만, 시장·군수 또는 구청장이나 관리기관이 해당 지식산업센터의 입주자의 생산활동에 지장을 줄 수 있다고 인정하는 시설은 제외한다.
1. 금융·보험·교육·의료·무역·판매업(해당 지식산업센터에 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우만 해당한다)을 하기 위한 시설
2. 물류시설, 그 밖에 입주기업의 사업을 지원하거나 어린이집·기숙사 등 종업원의 복지증진을 위하여 필요한 시설
3. 「건축법시행령」 별표 1 제3호 및 제4호에 따른 근린생활시설(면적제한이 있는 경우에는 그 제한면적 범위 이내의 시설만 해당한다)
4. 「건축법시행령」 별표 1 제5호에 따른 문화 및 집회시설 또는 같은 표 제13호에 따른 운동시설로서 산업통상자원부령으로 정하는 시설
5. 「건축법시행령」 별표 1 제7호다목에 따른 상점(음·식료품을 제외한 일용품을 취급하는 상점만 해당한다)으로서 다음의 기준에 적합한 시설
가. 산업단지 안의 지식산업센터에 설치하는 경우: 보육정원이 50명 이상인 어린이집(「영유아보육법」 제10조제1호에 따른 국공립어린이집은 제외한다)이 해당 지식산업센터에 설치(「영유아보육법」 제13조에 따라 어린이집의 설치인가를 받은 경우를 포함한다)되어 그 용도로 유지되고 있고 해당 상점의 건축연면적이 3천 제곱미터(보육정원이 60명 이상인 경우에는 4천 제곱미터) 이하인 시설
나. 산업단지 밖의 지식산업센터에 설치하는 경우: 해당 상점의 건축연면적이 해당 지식산업센터에 설치되는 지원시설의 바닥면적 총합계의 100분의 10 이하인 시설
6. 「건축법시행령」 별표 1 제14호나목2)에 따른 오피스텔(산업단지 안의 지식산업센터에 설치하는 경우로서 해당 산업단지의 관리기본계획에 따라 허용되는 경우만 해당한다)
제36조의6(의무위반에 대한 조치) ① 시장·군수 또는 구청장은 입주자 또는 관리자가 법 제28조의8에 따른 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하는 경우에는 지식산업센터의 안전을 확보하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나의 조치를 할 수 있다.
1. 허용기준을 초과하는 중량물의 철거 등 원인의 제거 및 건축물의 응급복구
2. 해당 건축물의 사용제한
② 시장·군수 또는 구청장은 제1항제1호에 따른 조치를 할 때에는 필요한 비용을 입주자 또는 관리자로부터 징수할 수 있다.
■ 산업집적활성화및공장설립에관한법률 시행규칙
제26조의2(문화 및 집회시설 등의 범위) ① 영 제36조의4제2항제4호에서 "산업통상자원부령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설물을 말한다. 다만, 문화 및 집회시설 또는 운동시설 각각의 바닥면적 총합계는 영 제36조의4제4항에 따른 지원시설의 바닥면적 총합계의 100분의 30 이내로 하여야 한다.
1. 문화 및 집회시설: 극장, 영화관, 음악당, 회의장, 산업전시장
2. 「건축법시행령」 별표 1 제13호가목에 따른 운동시설
■ 행정절차법 시행규칙
제8조(처분의 사전통지의 서식) ① 법 제21조제1항의 규정에 의한 처분의 사전통지는 별지 제8호서식에 의한다. ② 법 제21조제2항의 규정에 의한 처분의 사전통지는 별지 제9호서식에 의한다.
끝.