울산지방법원 2018. 5. 24. 선고 2016구합623 판결 [요양급여비용환수결정취소]

피고가 2016. 6. 2. 원고에게 한 요양급여비용환수결정을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 의료기관을 설치·운영하고 보건의료에 관한 연구개발 등을 위하여 설립된 비영리의료법인으로, ○○○○병원을 운영하고 있다.

나. ○○○○병원에 대한 보건복지부의 현지조사 결과 약사면허가 없는 무자격자 C의 조제행위가 적발되었고, 이에 따라 피고는 2016. 6. 2. 원고에게 2011. 4. 1.부터 2012. 10. 31.까지의 기간(이하 '이 사건 기간'이라 한다)에 해당하는 요양급여비용 상당액 335,528,480원에 대하여 환수결정을 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

다툼 없는 사실, 갑 제1, 제3, 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 비록 약사면허가 없는 무자격자 C에 의하여 조제행위가 이루어졌다고 하더라도, 원고가 실제로 이득을 취한 부분은 약사에 대한 투약행위료 부분일 뿐이고, 약품재료비의 경우 환자에게 투약이 이루어졌으므로 원고가 이득을 취한 부분이 아니다. 따라서 이 사건 기간에 대한 약제비(=273,025,390원)와 조제비(=62,503,104원)의 구별 없이 요양급여비용 전체에 대하여 환수결정한 피고의 이 사건 처분은 그 전체가 위법하거나, 적어도 위 273,025,390원 부분에서 위법하다.

2) 이 사건 기간 동안 ○○○○병원의 약사인 D은 1주일에 2회 내지 3회 출근하여 정상적으로 조제행위를 하였으므로, 정상적인 조제행위에 해당하는 부분[위 D이 직접 조제행위를 한 부분에 해당하는 요양급여비용 240,257,281원(= 약제비 194,431,084원 + 조제비 45,826,197원)]을 포함하여 이 사건 기간 전체에 대한 요양급여비용을 환수결정한 피고의 이 사건 처분은 그 전체가 위법하거나, 적어도 위 240,257,281원 부분에서 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) '부당한 방법'에 해당하는지 여부에 관한 판단

국민건강보험법 제57조 제1항은 "공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다"고 규정하고 있는데, '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로' 보험급여비용을 받은 경우라 함은 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 할 것이다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조). 한편, 약사법 제23조 제1항은 "약사 및 한약사가 아니면 의약품을 조제할 수 없고, 약사 및 한약사는 각각 면허범위에서 의약품을 조제하여야 한다"고 규정하고 있고, 같은 법 제44조 제1항은 "약국개설자가 아니면 의약품을 판매하거나 판매할 목적으로 취득할 수 없다"고 규정하고 있으며, 같은 법 제93조 제1항 제3호, 제97조에서 약사 및 한약사가 아닌 자가 의약품을 조제하는 경우에는 그 행위자 및 사용인에 대하여 형사처벌 규정을 두고 있다. 위 약사법 규정의 문언 및 그 입법취지에 비추어 보면, 국민건강보험법 제41조 제1항 제2호 소정의 요양급여로서의 '약제·치료재료의 지급'은 법령상 자격 있는 사람에 의하여 행하여질 것을 당연한 전제로 한다고 할 것이고, 만일 약품의 조제나 치료재료의 지급이 이에 반하여 무자격자에 의하여 이루어진 경우 요양기관은 피고에게 해당 약제지급비용이나 치료재료 상당금액을 요양급여비용으로 청구할 수 없다고 보아야 한다. 그리고 요양기관이 무자격자에 의하여 이루어진 경우임에도 불구하고 피고로부터 요양급여비용을 받은 때에는 피고는 국민건강보험법 제57조에 의하여 요양기관에 대하여 이를 징수할 수 있다고 할 것이다. 이 사건으로 돌아와 살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 기간 동안 ○○○○병원에서 약사면허가 없는 무자격자 C의 조제행위가 이루어졌으므로, 이 사건 기간에 해당하는 약제 및 치료재료의 지급에 관하여 원고가 피고로부터 지급받은 요양급여비용은 국민건강보험법 제57조 제1항에서 규정한 '부당한 방법'에 의한 수급에 해당한다고 할 것이다. 따라서 특별한 사정이 없는 한, 피고는 국민건강보험법 제57조에 의하여 원고로부터 요양급여비용에 해당하는 금액을 징수할 수 있으므로, 피고의 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다.

2) 징수금액이 원고가 실제로 이득을 얻은 부분에 한정되어야 하는지 여부에 관한 판단 원고는 무자격자에 의한 조제행위가 이루어졌다고 하더라도 실제 약품이 환자들에게 투약된 이상 원고가 실제로 이득을 취한 부분은 조제비 상당액에 불과하므로, 피고의 징수범위는 위 조제비 상당액에 한정되어야 한다고 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 약사법 및 국민건강보험법 규정에 의하면, 약품의 조제뿐 아니라 약품의 공급 또한 법령상 자격 있는 사람에 의하여 이루어져야 하므로, 원고가 수급한 약품재료비 상당액도 '부당한 방법'에 의한 수급에 해당한다고 할 것이다. 또한 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재인바(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결, 대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 참조), 원고가 위와 같이 '부당한 방법'으로 요양급여비용을 수급한 것으로 인정되는 이상, 원고가 그로부터 실제로 이득을 얻었는지 여부와 무관하게 피고는 그 비용 상당액을 징수할 수 있다고 할 것이다. 결국, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 약사 D이 이 사건 기간 동안 직접 조제를 하였는지 여부에 관한 판단 원고는 이 사건 기간 중 상당 기간(1주일에 2회 내지 3회) 동안 약사 D에 의하여 조제행위가 이루어졌으므로, 약사 D이 직접 조제를 한 부분에 해당하는 요양급여비용은 피고의 징수금액에서 제외되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 앞서 거시한 증거들에 더하여 갑 제7, 제12호증, 을 제2호증의 각 기재, 증인 D의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실 내지 사정들이 인정된다. 이에 의하면, 이 사건 기간 중 약사 D의 조제행위가 있었다고 보기도 어렵고, 원고가 들고 있는 사정만으로는 앞서 살펴본 바와 같은 '부당한 방법'에 의한 수급이라는 판단을 뒤집기에 현저히 부족하다(가사 원고의 주장과 같이 D이 약사면허가 없는 C 등 보조원의 조제를 관리·감독하였다고 가정하여 판단하여 보더라도, 앞서 살펴본 약사법 등 규정의 문언 및 취지는 약사면허 없는 무자격자의 조제행위를 전면적으로 금지하는 것으로 해석될 뿐이므로, 원고가 들고 있는 조제의 관리·감독이라는 사정만으로 무자격자인 C의 조제행위가 적법해진다거나 원고의 요양급여비용 수급이 정당화된다고 볼 수 없다). 결국 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

가) D은 ○○○○병원에 대한 보건복지부의 현지조사가 이루어질 무렵인 2013. 11. 19. 진행된 경찰 참고인 조사에서 아래와 같이 약사인 본인은 마약류에 대한 관리·감독만을 하였고, D의 출근 여부와 무관하게 조제 관련 업무는 약사면허가 없는 C이 담당하였다는 취지의 진술을 하였다. 위 진술은 D의 진술태도, 진술의 번복 경위, 진술 내용의 구체성 등에 비추어 신빙성이 높다(D은 참고인 신분으로 위 조사를 받았고, 조서 작성 이후 잘못 기재된 부분을 직접 수정하기도 하였으므로, 이 법정에서 D이 주장하는 바와 같이 경찰로부터 강압적인 조사를 받았다고 보기 어렵다). 문: 진술인의 병원에서의 출퇴근과 업무시간 등 근무형태는 어떻게 됩니까. 답: 매주 월요일부터 토요일까지 근무를 하며, 월요일부터 금요일까지는 09:30에 출근해서 15:00경 퇴근을 하며, 점심시간은 일정하지 않고 안 바쁠 때 틈틈이 먹으며, 토요일은 10:00경 출근하여 한두 시간 있다가 퇴근하는 상태며, 연차는 일년에 최대 며칠인지는 모르겠으나 바빠서 거의 못 쓰는 편입니다. (중략) 문: 진술인은 현재 ○○병원에 실제로 근무를 하고 있는 것이 맞습니까. 답: 네, 맞습니다. (중략) 문: 다른 병원들에 비해서 본인의 월급이 비교적 많이 적은 편인데 실제로 근무를 ○○병원에서 하시는 것이 맞습니까. 답: 제가 적게 받고 비교적 출퇴근 시간이 짧은 편이라 그렇게 받는 것입니다. (중략) 문: 병원 내에서 본인이 하는 업무가 구체적으로 어떻게 됩니까. 답: 입원환자들에 대한 약을 조제하는 게 가장 많은 업무이고, 주사약품 준비하고, 향정마약류에 대한 재고 관리감독, 보건소 업무 관련 지원을 하고 전반적으로 그런 업무를 합니다. (중략) 이때 조사관이 병원 측에 방문하여 확인한 사실을 알려주고 계속 조사를 진행하다. 문: 진술인이 현재까지 이야기한 내용 중 틀리게 말한 부분이 있습니까. 답: 사실은 제가 일주일에 6일을 출근하는 것이 아니고, 틀리게 말한 부분이 있습니다. 문: 어떤 부분이 틀리다는 말입니까. 답: 일주일에 두 번 근무를 하고 요일은 특정되어 있지 않고, 보통 월요일에 한 번, 목요일에 한 번 그렇게 두 번 출근을 해왔고, 출퇴근 시간은 제가 말한 시간과 같이 10:00 ~ 15:00이며, 보건소에서 감사를 하는 기간인 3~4월과 8월, 11월, 12월 같은 경우는 월수금 출근을 하거나 보건소에서 감사기간에 대한 공문이 병원 측으로 오는 경우에는 그 기간에 매일 출근을 하였습니다. (중략) 문: 금일 경찰청에 출석하는 것과 관련하여 병원 측에서 어떤 압력이나 회유가 있었습니까. 답: 관리이사 이○○ 이사님이 조사를 받을 때 매일 근무를 하였고 토요일도 왔다 갔다고 말하라고 시켰고, 제가 월급이 이렇게 작은데 토요일까지 왔다고 하는 건 너무 표가 나지 않겠냐고 하니까 잠깐 왔다가 업무처리를 하거나 확인이라도 하고 갔다는 식으로 말하라고 시키셨습니다. 문: 그렇게 시키면서 협박을 하거나 어떤 다른 외압이 있었습니까. 답: 저는 어차피 피고용인이니까 눈치를 볼 수밖에 없는 부분도 있고, 약사회에 누가 될까 봐 그렇게 시킨 대로 승낙한 부분도 있는 부분이라 그렇습니다. (중략) 문: 그렇다면 진술인이 근무를 하지 않은 요일에는 누가 약을 조제하고 복약설명을 하였습니까. 답: 저와 같이 약제팀에 근무하는 C이 의사 처방전대로 약을 조제하였고, 복약설명은 뻔한 것들뿐이라 따로 할 필요가 없었고, 제가 근무하지 않는 동안에는 C이 저의 업무를 다하였고, 제가 있을 때에도 조제는 C이 하였고, 실제로 저는 마약류 관련 관리감독만 하였습니다. 문: 그렇다면 진술인이 실질적으로 약을 조제하는 일은 없는 것이 맞습니까. 답: 네, C이 조제업무를 하고, 저는 실제로는 마약류 관리만 하고, 그렇게만 하기로 조건을 협의하여 입사를 한 것입니다. 문: C이 ○○병원에 근무한 지는 얼마나 됩니까. 답: 제가 입사하기 전부터 근무를 하고 있었고, 정확한 입사일은 모르겠습니다. 문: 본인이 입사한 이후부터는 마찬가지로 C이 조제 관련 약사의 대체업무를 한 것이 맞습니까. 답: 네, 맞습니다.

나) C은 D이 위 경찰조사를 받은 즈음인 2013. 12. 11. 경찰에서 피의자 신분으로 조사를 받으면서 아래와 같이 조제 관련 업무를 C 본인이 담당하였다는 취지의 진술을 하였다. 문: 그럼 환자들 약은 누가 조제를 하는가요. 답: 대부분 제가 조제를 해왔다고 봐야 하지요. D 약사는 일주일에 출근을 하는 것도 얼마 안 되고 또 출근을 해도 마약류 관리를 하고, 출근하지 얼마 안 지나 퇴근을 하니까요. (중략) 문: 그럼 피의자는 입원환자들 약 조제 및 외래환자 약 조제업무를 모두 해왔다는 이야기이지요. 답: 네, 맞습니다. 그런데 저희 병원은 외래환자 약을 조제할 경우가 거의 없습니다. 대부분 처방전을 받아 외부 약국에서 조제를 합니다. (중략) 문: 피의자는 누구로부터 조제지시를 받았는가요. 답: 누구한테 받았다고 하기보다 처음 입사를 하여 약제과에 가니 그런 식으로 업무를 하라고 전임자 및 전 약사¹⁾로부터 지시를 받고 교육을 받았습니다. 계속 그런 식으로 일을 해왔다고 봐야 할 것 같습니다.

다) D은 이 법정에 증인으로 출석하여, 위 경찰 진술과 마찬가지로 ○○○○병원에 1주일에 2회가량 출근하였고, 마약류 관리·감독만을 담당하기로 하고 입사한 것이라고 증언하면서도, 위 경찰 진술과는 다르게 '자신이 병원에 출근한 날에는 직접 조제를 담당하거나 C 등 보조원들의 조제를 관리·감독하였다'는 취지로 증언하였다. 그러나 위 D의 증언 중 본인이 직접 조제를 담당하였다거나, C의 조제를 관리·감독하였다는 부분은 아래와 같은 점에 비추어 이를 그대로 믿기 어렵다. ① D은 C의 조제를 관리·감독하는 방식 등에 관하여 아래와 같이 증언하였는데, 그 내용이 모호할 뿐 아니라 구체적인 내용에 관하여는 '생각해 본 적이 없다', '기억이나 나지 않는다'는 등의 증언으로 일관하고 있다. 문: 증인이 출근한 날은 약사로서 약사보조원에게 각 의약품을 분류하여 개수에 맞춰서 기계적으로 포장한 후 의사나 간호사에게 전달하도록 하였고 그러한 사항은 관리감독하였다는 것인가요. 답: 근로계약에는 없고 마약관리만 하러 들어갔다고 하지만 좁은 공간의 약국은 물건을 생산하는 공장처럼 바쁘게 돌아갑니다. 동시다발적이고 복잡해 저의 일만 할 수가 없습니다. 그래서 저의 일을 하면서도 틈틈이 조제도 하고 감사도 합니다. (중략) 문: 방금 증인의 증언에 의하면 마약류 관리업무도 상당하다고 했는데 일주일에 9시간에서 10시간이면 마약류 관리만으로도 시간이 빠듯할 것 같은데 다른 업무를 할 수 있는 시간적 여유가 있었나요. 답: 빠듯한 날은 도와주지 못한 날도 있었습니다. 간혹 사용량이 적다든가 중간에 걸리는 장애가 없으면 빨리 끝나는데 그런 날은 조제하고 감사를 했습니다. 문: 그렇게 빨리 끝나는 날이 있어 그런 날에 조제와 약사보조원 관리감독을 하였다면 시간으로 얼마나 되는가요. 답: 시간을 정해 놓고 하는 것이 아니라 하면서 중간에 치고 들어오고 하는 식이라 시간을 생각해 본 적은 없습니다. (중략) 문: 이 사건 병원에서 실제 사용하는 약품의 종류는 몇 가지나 되나요. 답: 기억이 안 납니다. 문: 조제나 관리감독을 했으면 어떤 약품이 쓰여지는지 기억이 나지 않나요. 답: 6년 전의 일을 다 기억하기는 어렵고 웬만한 약은 다 있다고 보면 됩니다. 문: 기억이 안 나는 사유가 약품 자체가 다양해서인가요. 답: 약품명에는 상품명과 성분명이 있습니다. 성분명 같은 경우에는 국제적으로 똑같이 통용되는 것입니다. 예를 들어 우유라고 하면 성분명이고 ○○우유, **우유는 제약회사마다 다른 상품명이라고 하는데 일을 할 때 상품명을 보고 일을 하지만 병원마다 이 병원은 ○○우유를 쓰고 저 병원은 **우유를 쓰지만 저희가 일을 할 때는 잘 알지 않습니까 하지만 머리 속에는 우유로 남아 있습니다. 그래서 제가 여러 병원을 거치다 보면 정확한 상품명은 기억이 나지 않습니다. 성분명은 대충 기억이 납니다. 문: 성분명이 다양했나요. 답: 대학병원이든 중소병원이든 내과와 신경과가 있으면 성분명은 거의 비슷합니다. 문: 성분명의 종류는 몇 종류나 되었나요. 답: 그것까지는 기억이 나지 않습니다. ② D의 근로시간(1주일 2회, 총 10시간 남짓)을 고려하여 볼 때, D이 마약류 관리·감독 업무 외에 C 등 보조원들의 조제를 관리·감독하였다는 것은 물리적으로도 가능하지 않아 보인다. D은 마약류 관리·감독 업무의 강도에 관하여 "비교적 간단한 업무는 아닙니다. 마약류는 전산과 수시처방이 같이 내리게 되어 있는데 그것이 다른 경우 통일하는 과정에서 의사에게 문의전화도 해야 되고, 보통 사람들은 마약 용량만 신경 쓰면 된다고 생각하지만 수기처방전에 있는 환자의 성별, 이름, 주소 하나만 틀리더라도 잘못 기재해 놓으면 법으로 규제를 받기 때문에 행정처분이 내려와 정확하게 맞추는데 시간이 오래 걸립니다"라고 증언하기도 하였다. ③ D의 이 부분 증언은 위 기존 경찰 진술 내용 및 C의 위 경찰 진술 내용과 배치된다. 그런데 D 및 C의 경찰 진술은 ○○○○병원에 대한 보건복지부의 현지조사 직후 이루어진 것으로서 시간적으로 사건에 보다 근접하여 있는 데다가, C은 피의자로서 자신의 불이익이 예상됨에도 이를 감수하고 위와 같이 진술한 것이므로, 위 각 경찰 진술의 신빙성을 쉽게 부정할 수 없다(직접적인 사안은 아니지만, 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다는 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 취지도 아울러 참조).

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.