서울행정법원 2017. 12. 1. 선고 2017구합64514 판결 [건축허가불허가처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2017. 3. 24.경 피고에게 서울 강서구 ○○○동 ○○○(이하 '이 사건 토지'라 한다) 지상에 자동차관련시설(자동차정비공장, 일반철골구조 철근콘크리트 평지붕 2층, 건축면적 148.24㎡, 연면적 305.84㎡)을 신축하는 내용의 건축허가신청(이하 '이 사건 건축허가신청'이라 한다)을 하면서, 일괄처리사항으로 농지전용허가 및 개발행위허가를 신청하였다.

나. 피고는 2017. 4. 11. '김포공항주변 지구단위계획 수립추진지역 토지형질변경 허가처리방안'(이하 '이 사건 처리방안'이라 한다)을 수립하였는데, 이 사건 처리방안은 김포공항주변 지구단위계획 수립추진지역(자연녹지지역)을 별지1 도면과 같이 1, 2, 3구역으로 나누고, 각 구역별로 관리방향을 정하면서 건축물의 용도 중 허용되는 것과 그렇지 아니하는 것을 정하였다. 이 사건 처리방안 중 1구역의 토지이용현황, 관리방향 및 건축물 용도지정 내용은 아래와 같다. ■ 토지이용현황

○ 폐기물처리시설 등 환경위해시설 밀집, 농지(전, 답)로 이용

■ 관리방향

○ 환경위해시설(폐기물처리장) 등 입지규제

○ 김포공항 활주로 진입표면구역으로 소음 등으로 주거입지규제

○ 운전자들을 위한 주유소와 휴게시설 등 근린생활시설 유도

■ 건축물의 용도지정

○ 허용용도: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「서울시 도시계획조례」 관련법규에 따라 자연녹지지역에서 건축 가능한 용도(※ 일부 불허용도 지정)

○ 불허용도: 지역별 관리방향에 부합하지 않거나 지역활성화에 저해되는 용도 등 - 숙박시설: 항공기 진입표면구역으로 인한 소음 - 공장, 창고시설, 자동차관련시설: 대로변 근린생활시설 유도에 부적합 - 위험물 저장 및 처리시설(주유소, 액화석유가스 충전소 제외)

다. 이 사건 토지는 이 사건 처리방안이 정한 1구역에 포함되고, 그 용도지역은 '자연녹지지역'이다.

라. 피고는 2017. 4. 19. '이 사건 토지에 관한 건축허가 사항의 경우 이 사건 처리방안에서 이 사건 토지를 포함한 일부 지역에 운전자들을 위한 주유소와 휴게시설 등 근린생활시설 유도를 위해 자동차관련시설은 불허용도로 지정하였다'는 이유로 건축불허가처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분의 이유 제시를 결여한 절차상 하자

이 사건 처분은 이 사건 건축허가신청을 불허가한 근거 법령을 전혀 적시하지 아니하였을 뿐만 아니라, 불허가의 근거인 이 사건 처리방안의 법적 성격이 무엇인지도 적시하지 아니하였고, '주유소와 휴게시설 등 근린생활시설 유도를 위해 자동차관련시설은 불허가용도로 지정하였다'는 사유만으로는 이 사건 건축허가신청이 어떠한 법령에 반하는지 전혀 알 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항 및 같은 법 시행령 제14조의2가 정하는 이유 제시를 결여하여 위법하다.

2) 법령 해석을 그르친 하자

이 사건 토지의 용도는 자연녹지지역이고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 '국토계획법'이라 한다) 제76조, 같은 법 시행령(이하 '국토계획법 시행령'이라 한다) 제71조 제1항 제16호, [별표 17] 제2호 (파)목, 「서울특별시 도시계획조례」(이하 '도시계획조례'라 한다) 제38조 제12호, 「건축법 시행령」 [별표 1] 제20호 (바)목에 따르면, 자연녹지지역에서 자동차관련시설 중 자동차정비공장을 건축할 수 있으므로, 이 사건 토지에 자동차정비공장을 건축하는 것은 허용되고, 이 사건 건축허가신청은 국토계획법 제58조, 국토계획법 시행령 제56조 제1항, [별표 1의2], 도시계획조례 제24조, [별표 1]이 정한 개발행위허가의 기준에도 부합한다. 이 사건 건축허가신청은 국토계획법상 허가요건을 모두 구비하였음에도, 피고가 이 사건 처분을 한 것은 법령의 해석을 그르치고, 사실을 오인한 것으로서 위법하다.

3) 비례의 원칙 위반

① 이 사건 토지의 근처에는 이미 주유소와 주차장이 설치되어 있어 이 사건 토지에 주유소 등 근린생활시설의 설치를 유도하는 것이 어떠한 공익을 위한 것인지 알 수 없는 점, ② 이 사건 토지 주변에는 골재, 폐기물들이 적재되어 있어 자동차정비공장이 신축된다고 하여 주변지역의 미관을 해칠 우려가 없는 점, ③ 이 사건 토지 인근에 왕복 8차선의 넓은 도로가 건설될 예정이므로 사실상 자연녹지로서의 보전가치가 많이 감소되는 점, ④ 서울 강서구 ○○○동 △△△-△ 외 5필지 지상과 지하에는 주유소를 설치하기 위한 개발행위허가신청이 있었던 점 등을 종합하면 이 사건 건축허가신청을 불허함으로써 달성하고자 하는 공익은 없거나 매우 미미한 반면, 원고가 수인하여야 하는 소유권에 대한 제한이 극심하므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 위법하다.

4) 자기구속의 원칙 및 평등의 원칙 위반

소외 주식회사 ○○는 피고에게 이 사건 토지와 인접한 ○○○동 □□□ 지상에 주기장 설치를 위하여 토지형질변경신청을 하였고, 이에 대한 피고의 불허가처분이 확정판결에 따라 취소되어 피고는 이후 주식회사 ○○의 토지형질변경을 허가하였다. 이 사건 건축허가신청은 주기장과 같은 자동차관련시설에 속하는 자동차정비공장 건축에 관한 것이고, 토지형질변경신청을 수반한 것이므로, 주식회사 ○○의 토지형질변경신청과 실질적으로 동일한 것인데, 피고는 주식회사 ○○의 신청을 허가한 반면 원고의 이 사건 건축허가신청을 불허가하였으므로 이 사건 처분은 자기구속의 원칙 또는 평등의 원칙에 반하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지2 관계법령 기재와 같다.

다. 이유 제시의무 위반 여부

1) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청은 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는바, 일반적으로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인·허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 참조).

2) 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실에 의하면 원고가 건축법 제11조에 따라 이 사건 건축허가신청을 하면서 건축법 제11조 제5항에 따라 건축허가를 받는 경우 의제되는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 함께 신청하였음을 알 수 있고, '이 사건 토지를 포함한 일부 지역에 운전자들을 위한 주유소와 휴게시설 등 근린생활시설 유도를 위해 자동차관련시설은 불허용도로 지정하였다'는 피고의 이유 제시를 통하여 원고로서는 위 개발행위허가신청이 국토계획법 제58조 제1항 제4호가 개발행위허가의 기준으로 정한 '주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획'과 조화를 이루지 못하였음을 사유로 이 사건 건축허가신청이 불허되었음을 알 수 있었다고 할 것이므로, 피고가 이 사건 처분을 하면서 그 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 이 사건 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분에 이유 제시의무를 위반한 하자가 있다는 원고의 주장은 이유 없다.

라. 법령의 해석을 그르친 하자의 존부

1) 국토계획법에서 정한 도시지역 안에서 토지의 형질변경 행위를 수반하는 건축허가는 건축법 제8조 제1항의 규정에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 국토계획법 제58조 제1항 제4호, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 (가)목 (3), (라)목 (1), (마)목 (1)의 각 규정을 종합하면, 국토계획법 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 국토계획법에 의하여 지정된 도시지역 안에서 토지의 형질변경 행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결, 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조).

2) 국토계획법 제76조, 같은 법 시행령 제71조 제1항 제16호, [별표 17] 제2호 (파)목, 도시계획조례 제38조 제12호, 건축법 시행령 [별표 1] 제20호 (바)목에 의하면, 자연녹지지역에서 자동차관련시설 중 자동차정비공장의 건축이 허용된다. 그러나 위 각 규정은 국토계획법 제36조에 의하여 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 것으로서, 국토계획법 제76조 및 그 위임에 따른 하위법령에 따라 허용되지 아니하는 것으로 정하여진 건축물 또는 그 밖의 시설은 위 법령에 따라 곧바로 그 건축행위 등이 금지되는 효력이 발생하는 것이고, 위 법령에 따라 건축이 허용되는 건축물 또는 그 밖의 시설이라고 하여도 곧바로 이에 관한 개발행위허가 등을 하여야 한다고 할 수 없고, 이에 관한 개발행위허가를 함에 있어서는 국토계획법 제58조 및 그 위임에 따른 하위법령이 정하는 개발행위허가의 기준을 충족하는지 여부에 관하여 행정청이 재량권을 행사하여 이를 결정하여야 한다.

3) 따라서 국토계획법 제76조 및 그 위임에 따른 하위법령에 따라 자연녹지지역에 해당하는 이 사건 토지에 자동차정비공장의 설치가 허용된다고 하여도, 이에 관한 토지형질변경 등 개발행위허가를 내어 줄지 여부는 피고가 재량권을 행사하여 결정할 문제이므로, 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부는 별론으로 하고 법령의 해석을 그르친 위법이 있다고 할 수 없다.

마. 비례의 원칙 및 평등의 원칙 위배

1) 인정사실

갑 제3, 4, 5, 7, 8, 10, 13호증, 을 제2, 8, 9, 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음의 사실이 인정된다.

가) 이 사건 토지에 접한 서울 강서구 ○○○동 □□□(이하 '□□□ 토지'라 한다) 등의 현황

(1) 주식회사 ○○(이하 '○○'라고만 한다)는 2013. 10. 31. 피고에게 이 사건 토지에 접한 □□□ 토지에 자동차관련시설 중 주기장(건설기계 등을 주차하기 위한 곳)을 설치하기 위하여 국토계획법 제56조 제1항 제2호에 따른 토지형질변경허가신청을 하였고, 같은 날 서울 강서구 ○○○동 ○○○-3 임야 3,693㎡ 및 같은 동 ○○○-5 임야 4,999㎡(이하 '○○○-5 토지'라 한다)의 각 일부에 □□□ 토지에서 공로로 통하는 길이 73m, 너비 6m의 사도를 개설하기 위한 사도개설허가신청을 하였는데, 피고는 2014. 9. 22. '주기장 차폐시설 등은 주변과 조화를 이루지 못한다'는 사유 등으로 ○○의 토지형질변경신청에 대하여 불허가처분을 하였다.

(2) ○○는 위 불허가처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 항소심 법원인 서울고등법원은 2016. 7. 7. □□□ 토지 주변에는 골재, 폐기물들이 적재되어 있어 주기장이 설치된다고 하여 주변지역의 미관에 크게 악영향을 미칠 것이라고 보기 어려운 점, □□□ 토지 인근에는 왕복 8차선의 넓은 도로가 건설될 예정이어서 □□□ 토지를 자연녹지로서 보전할 가치가 많이 감소되는 점, □□□ 토지와 이에 접한 군부대 사이에 이미 4m 높이의 차폐시설이 설치되어 있고, 그 차폐시설이 2m 가량 높아진다고 하여 주변 경관에 대한 훼손이 심화될 것으로 보이지 않는 점, □□□ 토지 인근의 자연녹지지역으로 지정된 토지들에도 버스차고지, 택시차고지 등이 들어서 있고, □□□ 토지의 자연녹지지역으로서의 보전가치가 위 버스차고지, 택시차고지 등으로 사용되는 토지들의 보전가치보다 더 높다고 볼 만한 사정이 없는 점, 서울 강서구 ○○○동 △△△-△ 외 5필지 지상과 지하에 액화석유가스 자동차 충전시설을 설치하기 위한 개발행위허가신청이 있었던 것으로 보이는 점 등을 종합하여 □□□ 토지의 형질변경을 불허함으로써 피고가 달성하고자 하는 공익은 그다지 크다고 보기 어렵다는 이유 등으로 위 불허가처분이 비례의 원칙에 반한다는 이유로 이를 취소한 제1심판결을 유지하는 항소기각판결을 선고하였고, 위 판결에 대한 상고가 2016. 10. 27. 기각되어 위 판결은 확정되었다.

(3) 피고 산하 도시계획위원회는 위 확정판결의 취지에 따라 2016. 12. 19. □□□ 토지 외 2필지에서 주기장 3,107㎡, 사도 737㎡를 설치하기 위한 ○○의 토지형질변경신청에 대하여 심의한 결과 '환경오염 방지를 위한 세차시설 설치'와 '군부대 방음벽 부분에 차폐녹지 설치'를 검토하는 것을 조건으로 가결하였다.

나) 이 사건 토지에 인접한 서울 강서구 ○○○동 ○○○-5 토지 등의 현황

(1) 김○○는 '○○물류센터'라는 상호로 컨테이너 창고임대업을 하는데, 이 사건 토지에 인접한 ○○○-5 토지 위에 다수의 콘테이너를 적치하고 있다.

(2) 장○○은 2017. 2. 28. 피고에게 ○○○-4 외 2필지 중 196.7㎡(○○○-5 토지의 일부를 포함한다) 지상에 연면적 393.39㎡의 제2종 근린생활시설(카페)을 건축하기 위한 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하였고, 피고는 2017. 7. 6. 이 사건 처리방안 중 1구역에 관한 기준에 적합하다는 이유로 이를 허가하였다.

다) 이 사건 토지 인근의 개발행위허가신청에 대한 피고의 허가

(1) 피고 산하 도시계획위원회는 2016. 11. 9. 이 사건 토지 인근의 서울 강서구 ○○○동 □□□-□ 외 5필지 2,998㎡에 가스충전소(지상 2층, 연면적 678.31㎡)를 건축하기 위한 토지형질변경을 허가하는 내용으로 심의하였고, 피고는 2017. 4. 3. 이에 따라 위와 같은 내용의 토지형질변경을 허가하였다.

(2) 피고는 2017. 7. 13. 이 사건 처리방안의 1구역 내에 있는 ○○○동 ◇◇◇ 외 5필지 토지에 주유소를 설치하기 위한 토지형질변경을 허가하였다.

라) 기타 사정

(1) 2016. 8.경 이 사건 토지와 인접하여 남부순환로~오정대로 간 도로(8차로, 폭 40m)가 완공되어 개통되었다.

(2) 원고는 2016. 12. 1. 주식회사 ○○○○○ 건축사사무소와 사이에 이 사건 토지 지상에 자동차정비공장을 건축하는 내용의 허가를 받기 위하여 용역비를 7,000,000원(부가가치세 별도)으로 정하여 '건축신축공사 설계 및 건축허가 용역계약'을 체결하였다.

2) 판단

가) 앞서 인정한 사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고가 작성한 이 사건 처리방안에 의하더라도 이 사건 토지가 포함된 1구역의 현황은 폐기물처리시설 등 환경위해시설이 밀집하여 있거나 농지(전, 답)로 이용되고 있고, 피고도 앞으로 1구역 등 김포공항 주변지역에 지구단위계획을 수립하여 개발할 예정이라고 밝히고 있으므로 이 사건 토지 등을 자연녹지로 보존할 것으로 보이지 아니하는 점, ② 이 사건 토지에 접한 □□□ 토지 외 2필지에는 주기장 3,107㎡, 사도 737㎡가 설치될 예정이고, 이 사건 토지 인근의 4,999㎡ 면적의 ○○○ 토지는 물류업체의 컨테이너가 다수 적치되어 있고 그 중 제2종 근린생활시설인 카페가 들어설 부분의 면적은 196.7㎡에 불과한 점, ③ 이 사건 토지 인근에 주유소, 가스충전소 등이 들어설 예정인 점, ④ 이 사건 토지는 왕복 8차로의 도로에 접하고 있어 이를 자연녹지로 보존할 가치가 높다고 보기 어려운 점, ⑤ 원고가 이 사건 토지에 건축하고자 하는 자동차정비공장은 건축면적 148.24㎡, 연면적 305.84㎡, 층수 2층의 규모에 불과한데, 이와 같은 자동차정비공장이 이 사건 처리방안이 1구역에서 허용되는 것으로 정한 주유소, 가스충전소 등과 조화를 이루지 못한다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 토지에 자동차정비공장을 건축하는 것이 주변의 경관 및 미관을 훼손하는 등 주변지역의 토지이용실태와 조화를 이루지 못한다고 보기 어렵다.

나) 피고는 이 사건 토지 등 김포공항 주변지역에 지구단위계획을 수립하여 해당 지역에서 난개발을 방지하고자 하고, 지구단위계획을 수립하고 있다는 사유로 국토계획법 제63조에 따라 일체의 개발행위허가를 금지하는 것은 해당 지역 토지소유자 등의 재산권 행사에 중대한 제한이 될 수 있으므로, 위와 같은 목적을 합리적으로 도모하기 위하여 이 사건 처리방안을 수립하였고, 이 사건 건축허가신청은 이 사건 처리방안에서 정한 1구역의 근린생활시설 유도 등 토지이용계획과 부합하지 아니하므로, 이를 불허할 공익목적이 있다는 취지로 주장한다. 살피건대, 국토계획법 제63조 제1항 제3호, 제2항에 의하면, 지구단위계획 등 도시·군관리계획(이하 '도시관리계획'이라 한다)을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있고, 이러한 개발행위허가를 제한하려면 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. 또한 도시계획조례 제24조의3 제1항에 의하면 시장은 국토계획법 제63조에 따라 개발행위허가를 제한하려면 토지이용규제기본법 제8조에 따라 주민의 의견을 청취하여야 한다. 이에 의하면 국토계획법 제63조에 따라 개발행위허가를 제한하는 경우에 반드시 일체의 개발행위허가를 금지하여야 하는 것은 아니고, 도시관리계획상 필요한 범위에서 도시계획위원회의 심의에 따라 제한되는 개발행위허가를 정할 수 있는 것으로 보이고, 개발행위허가를 제한하기 위하여는 도시계획위원회의 심의, 사전고지, 주민의 의견청취 등의 절차를 거쳐야 한다. 그럼에도 불구하고 피고는 국토계획법 제63조에 정한 절차를 거치지 아니하고 외부적으로 공표되지도 아니하는 내부지침으로 이 사건 처리방안을 임의로 수립한 후 이에 따라 구체적인 개발행위허가신청의 당부를 검토하지 아니하고 일률적으로 허용되는 개발행위허가와 허용되지 아니하는 개발행위허가를 나누었고, 특히 원고가 이 사건 건축허가신청을 한 이후에 이 사건 처리방안을 마련한 점을 고려하면, 이는 국토계획법 제63조가 법정하고 있는 개발행위허가 제한절차를 잠탈하여 일방적으로 국민의 재산권 행사에 제한을 가하여 행정의 투명성과 예측가능성을 현저히 해하는 것으로서 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 이 사건 처리방안에 따랐다는 사정만으로 공익목적이 인정된다고 보기 어렵다. 또한 위와 같은 국토계획법의 규정 취지에 비추어 국토계획법 제63조가 정한 절차를 따르지 아니하고 내부적으로 이 사건 토지 등에서 지구단위계획을 수립하고 있다는 것만으로 그 지구단위계획의 실효성을 확보하여야 할 공익상의 필요가 인정된다고 보기도 어렵다.

다) 결국, 이 사건 토지에 자동차정비공장의 건축을 불허하여야 할 공익상의 필요가 인정되지 아니하는 반면, 언제 수립될지도 불투명한 지구단위계획을 이유로 이 사건 토지에 자동차정비공장을 건축하지 못하게 하는 것은 원고의 재산권 행사에 대한 중대한 제약이 되므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.

바. 소결론

따라서 이 사건 처분은 자기구속의 원칙에 반하는지 여부에 관하여 나아가 살필 필요 없이 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 하자가 있으므로 위법하여 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.