서울행정법원 2025. 4. 16. 선고 2024구단63833 판결 [영업정지처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2013. **. **. 상호를 ‘B’로, 영업장 소재지를 단독주택인 서울 강남구 (비실명화로 생략) (이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)으로, 업종을 관광 편의시설업(외국인관광 도시민박업)으로 한 관광 편의시설업 지정 신청을 하여 2014. 1. 7. 피고로부터 구 관광진흥법(2015. 2. 3. 법률 제13127호로 개정되기 전의 것) 제6조에 따라 관광 편의시설업(외국인관광 도시민박업) 지정을 받았다.

나. 이 사건 주택은 아래 그림들과 같이 1층(그림 1), 2층(그림 2)으로 구분되고, 1층에는 원고의 숙소(그림 1 중 호스트 숙소, 이하 ‘호스트 숙소’라 한다)와 객실 3개(그림 1 중 방 1, 2, 3)가, 2층에는 객실 3개(그림 2 중 방 4, 5, 6)가 있다. 원고가 받은 외국인관광 도시민박업 지정의 내용은, 원고가 호스트 숙소에 거주하며 6개의 객실을 이용하여 외국인 관광객에게 숙식 등을 제공하는 것이다. [그림 1]

비실명화로 생략 [그림 2]

다. 관광진흥법 시행령이 2016. 3. 22. 대통령령 제27044호로 개정되어 관광 편의시설업에 속해 있던 외국인관광 도시민박업이 관광객 이용시설업에 속하게 됨에 따라, 구 관광진흥법(2015. 2. 3. 법률 제13127호로 개정되기 전의 것) 제6조에 따라 관광 편의시설업의 지정을 받은 원고는 부칙(대통령령 제27044호, 2016. 3. 22.) 제3조에 따라 구 관광진흥법(2018. 6. 12. 법률 제15636호로 개정되기 전의 것) 제4조에 따른 관광객 이용시설업(외국인관광 도시민박업) 등록을 한 것으로 간주되게 되었다.

라. 한편 피고 측은 ‘원고가 이 사건 주택에 거주하지 않으며 영업을 하고 있다’는 민원을 받고 2024. 4. 23. 이 사건 주택을 방문하였다. 당시 원고는 이 사건 주택에 없었고, 호스트 숙소에는 외국인 관광객이 투숙하고 있었다. 연락을 받고 온 원고는 피고에게 다음 내용을 기재한 위반확인서를 제출하였다. 본인은 이 사건 주택의 대표로서 이 사건 주택이 2024. 4. 23. 관광진흥법 제35조(등록취소 등) 각 호에 규정된 아래와 같은 위반행위를 하였음을 확인합니다. - 위반 내용 - 대표자 미거주하면서 영업함.

마. 이에 피고는 2024. 6. 5. 외국인관광 도시민박업을 하는 사람은 자신이 거주하고 있는 주택을 이용하여 외국인 관광객에게 숙식 등을 제공하여야 함에도 원고가 2024. 4. 23. 하루 동안 이 사건 주택의 호스트 숙소에 거주하지 않음으로써 등록한 영업범위를 벗어났다는 이유로 구 관광진흥법(2024. 2. 27. 법률 제20357호로 개정되어 2024. 8. 28. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 관광진흥법’이라 한다) 제35조 제1항 제1호, 구 관광진흥법 시행령(2024. 8. 13. 대통령령 제34827호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 관광진흥법 시행령’이라 한다) 제33조, [별표 2]에 따라 원고에게 1개월의 사업정지처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

다툼 없는 사실, 갑 제2호증, 을 제1, 2, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장

다음 사유로 이 사건 처분은 위법하다.

1) 구 관광진흥법 제35조 제1항 제1호에 규정된 ‘등록한 영업범위를 벗어난 경우’란 관광사업의 등록을 받은 자가 주택을 숙박용도가 아닌 다른 용도로 제공한 경우를 의미한다. 따라서 원고가 이 사건 주택에 거주하지 않은 것은 구 관광진흥법 제35조 제1항 제1호에 규정된 ‘등록한 영업범위를 벗어난 경우’에 해당하지 않고, 구 관광진흥법 제35조 제1항 제1호의 ‘등록기준에 적합하지 아니하게 된 경우’에 해당할 뿐이다.

2) 원고는 2013. 11. 27. 이 사건 주택에 전입신고한 뒤 2024. 5.까지 이 사건 주택에 상시 거주하였다. 원고가 2024. 4. 23. 이 사건 주택에 부재하였던 것은, 빈 객실이 없는 상태에서 단골손님으로부터 숙박 연장을 요청받고 해당 손님에게 호스트 숙소를 이틀간(2024. 4. 21. 15:00 ~ 2024. 4. 23. 12:00) 제공하였기 때문이다. 따라서 원고가 2024. 4. 23. 이 사건 주택에 거주하지 않았다고 하더라도 이를 두고 등록한 영업범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.

3) 원고는 11년간 이 사건 처분 외에는 행정처분을 받은 사실이 없는 등 구 관광진흥법 시행령 제33조, [별표 2]에 규정된 감경사유가 존재함에도 피고는 이를 고려하여 사업정지기간을 감경하지 않았다. 또한, 이 사건 처분으로 인해 이 사건 주택을 이용하는 외국인 관광객이 심한 불편을 겪게 될 것이므로 피고로서는 구 관광진흥법 제37조에 따라 이 사건 처분에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있음에도 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

나. 관계 규정

별지 기재와 같다.

다. 원고가 이 사건 주택에 거주하지 않았다면 구 관광진흥법 제35조 제1항 제1호의 ‘등록한 영업범위를 벗어난 경우’에 해당하는지 여부 앞서 본 처분의 경위와 관계 규정의 내용 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사정에 비추어 보면, 원고가 이 사건 주택에 거주하지 않았다면 이는 구 관광진흥법 제35조 제1항 제1호의 ‘등록한 영업범위를 벗어난 경우’에 해당한다고 봄이 타당하다.

1) 구 관광진흥법령상 외국인관광 도시민박업이란 도시지역의 주민이 자신이 ‘거주하고 있는’ 단독주택 등을 이용하여 외국인 관광객에게 한국의 가정문화를 체험할 수 있도록 숙식 등을 제공하는 업을 의미한다. 그리고 원고는 2024. 1. 7. 피고로부터 관광 편의시설업(외국인관광 도시민박업) 지정을 받았는데, 그 내용은 원고가 이 사건 주택 중 호스트 숙소에 ‘거주하며’ 6개의 객실을 이용하여 외국인 관광객에게 숙식을 제공하는 것이고, 관광진흥법 시행령의 개정에 따라 원고는 위와 같은 내용의 관광객 이용시설업(외국인관광 도시민박업) 등록을 한 것으로 간주되게 되었다. 이러한 사정을 종합하면, 원고가 등록한 영업범위는 원고가 이 사건 주택 중 호스트 숙소에 거주하면서 6개의 객실을 이용하여 외국인 관광객에게 숙식 등을 제공하는 것이라고 볼 수 있다.

2) 이처럼 원고가 등록한 영업범위에 원고가 이 사건 주택 중 호스트 숙소에 거주하는 것이 포함되는 이상, 원고가 이 사건 주택에서 거주하지 않은 채 외국인 관광객에게 숙식 등을 제공하였다면 이는 원고가 등록한 영업범위를 벗어난 것이라고 평가할 수 있다.

3) 원고는 구 관광진흥법 제35조 제1항 제1호에 규정된 ‘등록한 영업범위를 벗어난 경우’란 관광사업의 등록을 받은 자가 주택을 숙박용도가 아닌 다른 용도로 제공한 경우만을 의미한다고 주장하나, ① 구 관광진흥법 제35조 제1항 제1호의 문언상 ‘등록한 영업범위를 벗어난 경우’를 주택을 다른 용도로 제공한 경우만을 의미한다고 한정하여 해석할 수 없는 점, ② 원고가 근거로 든 대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결이 ‘등록한 영업범위를 벗어난 경우’가 주택을 다른 용도로 제공한 경우만을 의미한다고 본 판결도 아닌 점 등에 비추어, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

4) 원고는 이 사건 주택에 거주하지 않은 것은 구 관광진흥법 제35조 제1항 제1호의 ‘등록기준에 적합하지 아니하게 된 경우’에 해당한다고도 주장하나, 외국인관광 도시민박업의 등록기준을 정한 구 관광진흥법 제4조 제3항, 구 관광진흥법 시행령 제5조, [별표 1]은 관광사업자가 주택에 거주할 것을 등록기준으로 규정하고 있지 않으므로, 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다[원고는 구 관광진흥법 제4조, 구 관광진흥법 시행령 제3조, 구 관광진흥법 시행규칙(2024. 11. 7. 문화체육관광부령 제570호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제3호가 관광사업의 등록을 하려는 자로 하여금 부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류를 제출하도록 규정하고 있는 것을 근거로 거주가 등록기준에 해당한다고 주장하나, 위 각 규정은 등록기준에 관한 규정이 아니라 등록절차에 관한 규정일 뿐더러, 위 각 규정이 실제 거주 여부를 뒷받침하는 자료(주민등록표 등)를 제출하도록 규정하고 있지도 않으므로, 원고가 이 사건 주택에 거주하지 않은 것이 ‘등록기준에 적합하지 아니하게 된 경우’에 해당한다고 볼 수 없다].

라. 원고가 이 사건 주택에 거주하지 않았는지 여부

1) 인정사실

갑 제6, 8, 12, 13호증, 을 제2호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음 사실이 인정된다.

가) 원고는 2013. 11. 27. 이 사건 주택으로 전입신고하였고, 이후 주민등록을 다른 곳으로 옮기지 않았다.

나) 피고 측이 2024. 4. 23. 이 사건 주택을 방문하여 호스트 숙소와 다른 객실을 촬영한 사진은 다음과 같다.

다) 원고가 2024. 4. 23. 13:44, 14:35에 촬영하였다는 호스트 숙소의 사진은 다음과 같다.

라) 원고의 휴대전화번호에 대한 통화내역(2024. 1. 2.부터 2024. 4. 30.까지)에는 기지국 주소가 대부분 이 사건 주택이 위치한 서울 강남구로 기재되어 있다.

마) 한편 원고는 미혼으로, 가족으로 C(어머니), D(동생)이 있는데, C의 2024. 4.경 주민등록상 주소지는 광주 북구 (비실명화로 생략), D의 2024. 4.경 주민등록상 주소지는 서울 강남구 (비실명화로 생략)이다.

2) 판단

위 인정사실에 따르면, 원고는 2013. 11. 27. 이 사건 주택으로 전입신고한 뒤 주민등록을 다른 곳으로 옮기지 않았으므로, 원고는 2013. 11. 27. 이후 계속하여 이 사건 주택에 거주한 것으로 추정된다(대법원 1986. 3. 11. 선고 85누772 판결 등 참조). 그리고 앞서 본 처분의 경위와 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사정에 비추어 보면, 피고가 주장하는 사정만으로는 원고가 이 사건 주택에 거주하였다는 추정을 뒤집기 부족하다.

가) 국립국어원 표준국어대사전에 따르면 ‘거주하다’의 사전적 의미는 ‘일정한 곳에 머물러 살다’이다. 따라서 원고가 이 사건 주택에 거주하였다는 추정을 뒤집기 위해서는 이 사건 주택 안에 원고의 짐, 옷가지, 가재도구 등이 없었다거나, 원고가 이 사건 주택이 아닌 다른 곳을 생활의 근거로 삼아 그곳에서 상당 기간 머물러 살았다는 점을 증명할 필요가 있다.

나) 피고 측이 2024. 4. 23. 이 사건 주택을 방문했을 당시 호스트 숙소에 외국인 관광객이 투숙하고 있었고, 원고가 ‘2024. 4. 23. 이 사건 주택에 거주하지 않으며 영업하였다.’는 내용의 위반확인서를 제출한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 이는 원고가 2024. 4. 23. 하루 동안 이 사건 주택에서 생활하지 않았다는 것을 의미할 뿐, 원고가 당시 이 사건 주택을 생활의 근거로 삼고 있지 않았다는 것을 의미하는 것이 아니다. 즉, 원고의 주장대로 원고가 본래 이 사건 주택을 생활의 근거로 삼아 머물러 살다가 2024. 4. 23.경에만 일시적으로 호스트 숙소를 외국인 관광객에게 제공한 것일 수도 있으므로, 원고가 2024. 4. 23. 하루 동안 이 사건 주택에서 생활하지 않았다는 것을 두고 원고가 이 사건 주택에 거주하지 않았다고 평가할 수는 없다.

다) 피고는 원고가 이 사건 주택에 짐, 옷가지, 가재도구 등을 두지 않는 등 원고가 이 사건 주택을 생활의 근거로 삼지 않았다는 점을 뒷받침할 만한 증거는 전혀 제출하지 않았다. 오히려 ① 피고 측이 이 사건 주택을 방문하여 촬영한 사진을 보면 다른 객실과 달리 호스트 숙소에는 세탁기, 선반, 옷장, 짐 등이 놓여 있어 호스트 숙소가 외국인 관광객에게 제공되는 객실이라기보다는 누군가가 상시 거주하는 공간으로 보이는 점, ② 원고가 촬영하였다는 호스트 숙소의 사진을 보면 옷장에 옷가지들이 걸려 있고 각종 비품들이 선반에 놓여 있으며 그 외에도 여러 짐이 방 한 쪽에 놓여 있는 점, ③ 원고의 휴대전화번호에 대한 통화내역(2024. 1. 2.부터 2024. 4. 30.까지)을 보아도 기지국 주소가 대부분 이 사건 주택이 위치한 서울 강남구로 되어 있는 점 등에 비추어, 원고의 주장대로 원고가 호스트 숙소에 상시 거주하였을 가능성을 배제할 수 없다.

라) 원고가 2024. 4.경 이 사건 주택이 아닌 다른 곳을 생활의 근거로 삼았다고 볼 만한 자료도 전혀 없다. 원고는 미혼으로 배우자와 자녀가 없고, 원고가 2024. 4.경 어머니의 주소(광주 북구) 또는 동생의 주소(서울 강남구)에 머물러 살았다고 볼 만한 자료도 찾아 볼 수 없다.

마. 소결

원고가 이 사건 주택(호스트 숙소)에 거주하지 않음으로써 등록한 영업범위를 벗어났다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 않아 위법하다(위와 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 보는 이상, 원고의 재량권 일탈·남용 주장에 대하여는 나아가 판단하지 아니한다).

3. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

관계 규정 ■ 구 관광진흥법(2015. 2. 3. 법률 제13127호로 개정되기 전의 것) 제3조(관광사업의 종류) ① 관광사업의 종류는 다음 각 호와 같다.

7. 관광 편의시설업 : 제1호부터 제6호까지의 규정에 따른 관광사업 외에 관광 진흥에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업이나 시설 등을 운영하는 업 ② 제1항 제1호부터 제4호까지, 제6호 및 제7호에 따른 관광사업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 세분할 수 있다. 제6조(지정) 제3조 제1항 제7호에 따른 관광 편의시설업을 경영하려는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장의 지정을 받을 수 있다. ■ 구 관광진흥법 시행령(2013. 11. 29. 대통령령 제24884호로 개정되어 2014. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제2조(관광사업의 종류) ①「관광진흥법」(이하 "법"이라 한다) 제3조 제2항에 따라 관광사업의 종류를 다음과 같이 세분한다.

6. 관광 편의시설업의 종류

카. 외국인관광 도시민박업: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조 제1호에 따른 도시지역(「농어촌정비법」에 따른 농어촌지역 및 준농어촌지역은 제외한다)의 주민이 거주하고 있는 다음의 어느 하나에 해당하는 주택을 이용하여 외국인 관광객에게 한국의 가정문화를 체험할 수 있도록 숙식 등을 제공하는 업

1) 「건축법 시행령」 별표 1 제1호 가목 또는 다목에 따른 단독주택 또는 다가구주택 ■ 구 관광진흥법 시행령(2016. 3. 22. 대통령령 제27044호로 개정되어 2019. 4. 9. 대통령령 제29679호로 개정되기 전의 것) 제2조(관광사업의 종류) ①「관광진흥법」(이하 "법"이라 한다) 제3조 제2항에 따라 관광사업의 종류를 다음과 같이 세분한다.

3. 관광객 이용시설업의 종류

바. 외국인관광 도시민박업: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조 제1호에 따른 도시지역(「농어촌정비법」에 따른 농어촌지역 및 준농어촌지역은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 주민이 자신이 거주하고 있는 다음의 어느 하나에 해당하는 주택을 이용하여 외국인 관광객에게 한국의 가정문화를 체험할 수 있도록 적합한 시설을 갖추고 숙식 등을 제공(도시지역에서 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제2조 제6호에 따른 도시재생활성화계획에 따라 같은 조 제9호에 따른 마을기업이 외국인 관광객에게 우선하여 숙식 등을 제공하면서, 외국인 관광객의 이용에 지장을 주지 아니하는 범위에서 해당 지역을 방문하는 내국인 관광객에게 그 지역의 특성화된 문화를 체험할 수 있도록 숙식 등을 제공하는 것을 포함한다)하는 업

1) 「건축법 시행령」 별표 1 제1호 가목 또는 다목에 따른 단독주택 또는 다가구주택 부칙 <대통령령 제27044호, 2016. 3. 22.> 제1조(시행일) 이 영은 2016년 3월 23일부터 시행한다. 제3조(외국인관광 도시민박업의 관광사업 종류 변경에 관한 경과조치) 이 영 시행 전에 종전의 제2조 제1항 제6호 카목에 따른 외국인관광 도시민박업에 해당하여 법 제6조에 따라 관광 편의시설업의 지정을 받은 자는 제2조 제1항 제3호 바목의 개정규정에 따른 외국인관광 도시민박업에 해당하여 법 제4조에 따라 관광객 이용시설업의 등록을 한 자로 본다. ■ 구 관광진흥법(2024. 2. 27. 법률 제20357호로 개정되어 2024. 8. 28. 시행되기 전의 것) 제4조(등록) ① 제3조 제1항 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 여행업, 관광숙박업, 관광객 이용시설업 및 국제회의업을 경영하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 한다. ③ 제1항에 따른 등록을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 자본금(법인인 경우에는 납입자본금을 말하고, 개인인 경우에는 등록하려는 사업에 제공되는 자산의 평가액을 말한다)·시설 및 설비 등을 갖추어야 한다. ⑤ 제1항 및 제4항에 따른 등록 또는 변경등록의 절차 등에 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정한다. 제35조(등록취소 등) ① 관할 등록기관등의 장은 관광사업의 등록등¹⁾을 받거나 신고를 한 자 또는 사업계획의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 등록등 또는 사업계획의 승인을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나 시설·운영의 개선을 명할 수 있다.

1. 제4조에 따른 등록기준에 적합하지 아니하게 된 경우 또는 변경등록기간 내에 변경등록을 하지 아니하거나 등록한 영업범위를 벗어난 경우 ③ 제1항 및 제2항에 따른 취소·정지처분 및 시설·운영개선명령의 세부적인 기준은 그 사유와 위반 정도를 고려하여 대통령령으로 정한다. ■ 구 관광진흥법 시행령(2024. 8. 13. 대통령령 제34827호로 개정되기 전의 것) 제3조(등록절차) ① 법 제4조 제1항에 따라 등록을 하려는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 관광사업 등록신청서를 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다. 제5조(등록기준) 법 제4조 제3항에 따른 관광사업의 등록기준은 별표 1과 같다. (단서 및 각 호 생략) 제33조(행정처분의 기준 등) ① 법 제35조 제1항 및 제2항에 따라 문화체육관광부장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(이하 "등록기관등의 장"이라 한다)이 행정처분을 하기 위한 위반행위의 종류와 그 처분기준은 별표 2와 같다. [별표 1] 관광사업의 등록기준(제5조 관련)

4. 관광객이용시설업

바. 외국인관광 도시민박업

(1) 주택의 연면적이 230제곱미터 미만일 것

(2) 외국어 안내 서비스가 가능한 체제를 갖출 것

(3) 소화기를 1개 이상 구비하고, 객실마다 단독경보형 감지기 및 일산화탄소 경보기(난방설비를 개별난방 방식으로 설치한 경우만 해당한다)를 설치할 것 [별표 2] 행정처분의 기준(제33조 제1항 관련)

1. 일반기준

라. 처분권자는 위반행위의 동기·내용·횟수 및 위반의 정도 등 1)부터 4)까지의 규정에 해당하는 사유를 고려하여 그 처분을 감경할 수 있다. 이 경우 그 처분이 사업정지인 경우에는 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경할 수 있다.

1) 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우

2) 위반의 내용·정도가 경미하여 소비자에게 미치는 피해가 적다고 인정되는 경우

3) 위반 행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서, 5년 이상 관광사업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우

2. 개별기준

■ 구 관광진흥법 시행규칙(2024. 11. 7. 문화체육관광부령 제570호로 개정되기 전의 것) 제2조(관광사업의 등록신청) ① 「관광진흥법 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제3조 제1항에 따라 관광사업의 등록을 하려는 자는 별지 제1호서식의 관광사업 등록신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출해야 한다.

3. 부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류(부동산의 등기사항증명서를 통하여 부동산의 소유권 또는 사용권을 확인할 수 없는 경우만 해당한다) (끝)