서울행정법원 2025. 6. 19. 선고 2024구합78191 판결 [과징금 부과처분 취소 및 무효]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 1999. 2.경 전국의 광역자치단체에게 최소 60~90병상 규모로 시·도립 치매요양병원을 설립·운영하라는 지침을 주었고, 2001. 12. 28. 2002년도 노인보건 국고보조사업예산 확정통보를 하였다. 그에 따르면 2002년도에 원고에게 90병상 규모 시립 치매요양병원 설립을 위해 총 25억2,200만원(= 국비 12억6,100만원 + 시비 12억6,100만원)의 예산이 배정되었는데, 원고는 시립 치매요양병원을 직접 운영하기에는 직제상 인력 증원이 어렵고 병원운영 전문성이 없으며 설립 후에도 지속적으로 운영예산 지원이 필요한 문제점이 있어 그 대신 민간 의료법인을 선정하여 시립 치매요양병원 설립 예산을 보조금으로 지급하고 민간 의료법인이 보조금에다가 자부담을 추가하여 더 큰 규모의 치매요양병원을 건립하여 피고에게 기부채납한 후 이를 무상으로 위탁받아 독립채산제로 운영하는 방안을 채택하였고, 이를 위해 2002. 10. 31. 「A광역시립노인병원 설치 및 운영 조례」를 제정하고, 2002. 12.경 공개모집·심사절차를 거쳐 B병원을 운영하고 있는 ‘의료법인 C’를 사업자로 선정하였다.

나. C는 총 53억3,400만원(= 국비 14억8,500만원 + 시비 26억2,000만원 + 자부담금 9억4,400만원 + 자부담 토지구입비 2억8,500만원)을 들여 그 소유의 울주군 일대에 대지 3,806㎡, 지하 1층, 지상 4층, 연면적 4,304.34㎡ 규모로 A광역시립요양병원을 건립한 다음, 2004. 5. 31. 원고와 위·수탁협약을 체결하고, 2004. 12. 3. 원고에게 A광역시립요양병원이 위치한 토지와 건물에 관하여 증여를 원인으로 소유권이전등기를 마쳤다.

다. C는 2004. 5. 31. 관할 울주군보건소장으로부터 재단의 대표자 이사장 D 개인 명의로 입원실 30실 150병상 규모로 의료법상 요양병원 개설허가를 받은 후 그 무렵부터 A광역시립요양병원 운영을 개시하였고, 2006. 12. 27. 개설명의자를 D에서 C로 변경하는 허가를 받았고, 2009. 4. 14. 입원실 규모를 22실 100병상으로 축소하는 변경허가를 받았으며, 다시 2016. 1.경 입원실 규모를 28실 130병상으로 확대하는 변경허가를 받았다.

라. C는 매 3년 단위로 원고와 A광역시립요양병원 위·수탁협약을 갱신해왔고, 2016년부터 2019년 사이에 원고로부터 노후시설 교체 및 기능보강사업에 총 15억9,700만원(= 국비 8억7,200만원 + 시비 7억2,500만원)의 보조금도 지원받았으나, A광역시립요양병원 운영으로 흑자가 발생하는 연도는 드물었고 대부분 적자가 발생하여 누적되자, 2019. 3. 4. 원고에게 기존 위·수탁기간이 만료되는 2019. 5. 30.로써 재수탁을 포기하고 A광역시립요양병원 운영을 중단할 것임을 통보하였다. 이에 원고는 기존에 울주군에서 G요양병원을 운영하고 있던 ‘의료법인 H’를 A광역시립요양병원의 새로운 위·수탁운영사업자로 선정하여 2019. 5. 31. 위·수탁협약을 체결하였다. H는 C로부터 A광역시립요양병원의 시설과 인력을 그대로 승계하고 관할 울주군보건소장으로부터 개설명의자 변경허가를 받은 후 그 무렵부터 A광역시립요양병원을 운영하고 있다.

마. 피고는 2020. 11. 23.~27. A광역시립요양병원에 관한 현지조사(조사대상기간: 2017. 10. ~ 2019. 5. 총 20개월)를 실시하여, A광역시립요양병원에서 2017년 4/4분기, 2018년 1/4분기, 2/4분기, 3/4분기, 4/4분기에 실제 간호인력 확보수준이 2등급이었는데도 1등급으로 신고하여 국민건강보험법상 요양급여비용(간호인력 확보수준에 따른 입원료 차등제) 합계 70,423,210원을 부당청구하였고 의료급여법상 의료급여비용 합계 21,786,160원을 부당청구하였다고 판단하였다(이하 ‘이 사건 처분사유’라 한다).

바. 피고는, 원고를 A광역시립요양병원의 실질적인 개설·운영자로 보아 이 사건 처분사유를 이유로, 원고에 대하여 2023. 4. 27. 국민건강보험법상 업무정지 35일 처분을 갈음하는 과징금 281,692,840원 부과처분을 하고, 2023. 5. 12. 의료급여법상 업무정지 25일 처분을 갈음하는 과징금 65,358,480원 부과처분을 하였다.

사. 원고의 복지정책과 담당공무원 E는 2023. 5. 15. 피고의 기초의료보장과 담당공무원 F에게 이메일로 2023. 5. 12.자 의료급여법위반 과징금 부과처분의 처분상대방 지정이 잘못되었으니 원고에 대한 과징금 부과처분을 재고해 줄 것을 요청하자, F는 2023. 6. 13. ‘관련 부서인 보건복지부 보험평가과 등과 협의·검토 중이고 향후 처분이 변경될 예정이므로 처분 변경결과를 기다려보라’고 답변하였다. 그 후 피고는 2023. 5. 17. 원고에 대한 국민건강보험법위반 과징금 281,692,840원 부과처분에 관해서만 직권취소처분을 하였다. E는 2023. 8. 17. F에게 이메일로 2023. 5. 12.자 의료급여법위반 과징금 부과처분에 관한 재검토결과는 언제쯤 나오는지 문의하자, F는 2023. 8. 18. ‘사안이 복잡하고 일반적인 경우가 아니라 법률검토를 포함하여 다각도로 여전히 검토 중’이라고 답변하였다. 그 후 피고는 2023. 10. 중순경 원고에게 2023. 5. 12.자 의료급여법위반 과징금 부과처분이 제소기간 도과로 확정되었으니 즉시 과징금을 납부하라고 통보하였고, 2024. 7. 1. 원고에게 재검토결과 종래의 처분상대방 지정에 잘못이 없다는 이유로 다시 국민건강보험법상 업무정지 35일 처분을 갈음하는 과징금 281,692,840원 부과처분을 하였다.

아. 이에 원고는 2024. 8. 21. 피고를 상대로 ① 2023. 5. 12.자 의료급여법상 과징금 부과처분의 무효확인을 청구하고, ② 2024. 7. 1.자 국민건강보험법상 과징금 부과처분의 취소를 청구하는 이 사건 소송을 제기하였다(이하 쟁송대상처분을 통틀어 ‘이 사건 각 과징금 부과처분’이라 한다).

[인정근거] 갑 제1~19호증, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령: 별지와 같다.

3. 이 사건 각 과징금 부과처분의 위법 여부

가. 이 사건 처분사유를 이유로 원고에 대한 제재처분이 허용되는지 여부

이 사건 사실관계를 관련 법령의 규정과 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 처분사유는 C가 A광역시립요양병원을 수탁운영한 기간 중에 발생한 것이므로 이에 관한 행정법적 의무위반에 대한 책임은 해당 기간 A광역시립요양병원의 의료기관 개설명의자인 C가 부담하는 것이 원칙이며, 위탁자인 원고가 A광역시립요양병원의 실질운영자에 해당한다고 볼 수 없으므로 원고에 대한 제재처분은 법령상 근거가 없어 허용되지 않는다고 봄이 타당하다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

1) 제재처분이란 법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 말한다(행정기본법 제2조 제5호). 제재처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 조치로서 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과하는 것이고 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정되는 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결, 대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 참조). 즉, 제재처분은 법률유보원칙상 개별법령에서 책임자로 규정된 자에게만 부과할 수 있다. 개별법령에서 일정한 유형의 당사자에게 의무위반에 대한 책임을 객관적으로 귀속시키는 정당화근거로서 이론적으로 원인제공자의 책임, 제3자의 행위에 대한 보호·감독자의 책임, 사실상 지배권자의 책임 등이 거론되고 있으나, 행정법적 책임을 어떻게 구성할 것이고 어느 범위에서 인정할 것인지는 행정상대방의 권리·의무에 중요한 영향을 미치므로 기본적으로 법률유보사항이며 관련 기본권의 본질적인 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 입법형성의 자유에 맡겨진 문제이고, 책임자의 범주는 기본적으로 입법자가 결정할 사항이다. 또한 개별법령상 제도는 각각 고유한 목적과 취지, 다른 요건과 효과를 규율하고 있으므로, 책임자의 범주는 개별법령의 입법 목적과 취지, 규정의 문언과 내용에 따라 개별적으로 해석·적용하여야 한다(대법원 2007. 10. 25. 선고 2007두6427 판결, 대법원 2020. 4. 9. 선고 2019두51499 판결 등 참조).

2) 의료법, 국민건강보험법, 의료급여법의 적용에서 의료기관의 의무위반에 대한 제재처분의 상대방은 법령에 특별한 규정이 없는 한 의료기관의 개설명의자가 되는 것이 원칙이다.

① 의료법에 의하면 의료기관은 의료인이나 공공단체, 의료법인, 비영리법인이 개설허가·신고절차를 거친 후 개설·운영하는 의료영업의 단위로서(제33조 제2~4항) 단지 물적 시설만을 의미하는 것이 아니라 인력까지 포함한 인적·물적 복합체로서 강학상 ‘영조물’에 해당하며, 의료기관을 개설·운영하는 법주체와 그의 영조물인 의료기관은 법적으로 구별하여야 한다. 바로 그런 이유에서 의료법은 각종 의무의 귀속주체로 의료인과 ‘의료기관 개설자’를 구분하고(제23조, 제36조의2, 제40조, 제40조의2 등), 의료인에 대한 처분(제63조 제2항에 의한 조치명령, 제65조, 제66조에 의한 면허취소와 자격정지)과 의료기관에 대한 처분(제63조 제1항에 의한 시정명령, 제64조에 의한 의료기관 업무정지, 폐쇄명령)을 구분하고 있다. 의료법에서 의료인에 대한 처분의 규율대상(적용범위)은 의료인 개인이며 의료인의 개인적 의무위반을 이유로 의료인 개인에 대해 하는 것이어서 처분의 효과는 같은 의료기관에 소속된 다른 의료인에게 미치지 않는 반면, 의료기관에 대한 처분의 규율대상(적용범위)은 의료기관이라는 하나의 영업단위이고 영업단위별로 의무위반에 대한 책임을 묻는 것이어서 처분의 효과는 영업단위별로 미친다는 점에 차이가 있다. 이러한 규율단위별 특성은 의료인 개인에 대한 자격정지처분과 의료기관에 대한 업무정지처분에서 잘 드러난다. 여기에서 의료기관 자체는 권리·의무의 귀속주체가 아니고 ‘의료기관에 대한 처분’이란 ‘의료기관을 규율대상(적용범위)으로 하는 처분’이라는 의미이며, ‘의료기관에 대한 처분’의 상대방은 행정법적 권리·의무·책임의 주체로서 자신의 명의로 의료기관 개설허가·신고절차를 마친 의료기관 개설자이다. 의료기관에 대한 업무정지를 갈음하는 과징금(제67조)의 경우 의료기관 개설자에게 납부의무가 귀속되고 의료기관 개설자가 과징금을 기한 내 납부하지 않는 경우 의료기관 개설자의 책임재산에 관하여 체납처분할 수 있다(제67조 제3항).

② 국민건강보험법은 의료법에 따라 개설된 의료기관이나 약사법에 따라 등록된 약국 등이 개별적인 지정 절차 없이 법률 규정에 따라 당연히 국민건강보험법상 요양기관에 해당함을 전제로 규정하고 있으므로(제42조 제1항, 이른바 ‘당연지정제’), 의료법에서의 의료기관 개설자와 의료기관의 구별은 국민건강보험법에서도 마찬가지로 타당하며 요양기관 개설자와 요양기관을 구별하여야 한다(대법원 2022. 1. 27. 선고 2020두39365 판결 참조). 국민건강보험법이 ‘요양기관은 시설·장비·인력 등 현황을 신고하여야 한다’(제43조 제1항), ‘요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자 등에게 요양급여비용을 부담하게 한 경우 요양기관에 대하여 업무정지를 명할 수 있다’(제98조 제1항), ‘계약은 공단과 각 요양기관 사이에 체결된 것으로 본다’(제45조 제2항), ‘요양기관은 공단에 요양급여비용의 지급을 청구하고, 공단은 요양급여비용을 요양기관에 지급한다’(제47조 제1항, 제3항) 등과 같이 규정하여 마치 요양기관이 법주체인 것처럼 표현하였으나, 이는 해당 규정의 규율대상(적용범위)이 요양기관이며 요양기관별로 국민건강보험법령이 적용·집행되어야 한다는 의미로 이해하여야 하고, 해당 규정에 따른 신고·청구행위의 법주체 내지 처분의 상대방은 ‘요양기관 개설자’이다(같은 취지에서 국민건강보험법 시행규칙 제19조 제3항의 위임에 따라 보건복지부장관이 고시한 「요양급여비용 청구방법, 심사청구서·명세서서식 및 작성요령」 제1편 제1장 제2조는 ‘요양급여비용청구인은 당해 요양기관의 대표자(개설자)가 된다’고 규정하고 있다). 예를 들어 국민건강보험법에 의한 요양기관 업무정지처분은 해당 요양기관 개설자나 소속 의료인의 면허자격에는 영향이 없으며, 어떤 의료법인이 A병원, B병원, C병원을 각각 개설하여 운영하고 있는 경우에 A병원에서의 요양기관 의무위반을 이유로 한 요양기관 업무정지처분은 A병원에만 미칠 뿐 동일 개설자가 운영하는 다른 요양기관(B병원, C병원)에는 영향이 없으며, A병원에서의 요양기관 의무위반을 이유로 B병원에 대하여 요양기관 업무정지처분을 하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2022. 4. 28. 선고 2022두30546 판결 참조. A병원에서의 요양기관 의무위반이 의료인 개인의 의무위반과 중첩될 경우 의료인 개인에 대해 별도의 제재처분을 할 수 있음은 당연하다, 대법원 2022. 1. 27. 선고 2020두38365 판결 참조). 다만 A병원에 대한 업무정지처분을 갈음한 과징금 부과처분을 하는 경우 그 처분상대방은 요양기관 개설자인 의료법인이며, 해당 의료법인이 과징금을 기한 내 납부하지 않는 경우 해당 의료법인의 책임재산에 관하여 체납처분할 수 있다(제99조 제6항). 국민건강보험법령의 해석·적용에서도 ‘요양기관에 대한 처분’의 상대방이 되는 요양기관 개설자란 자신의 명의로 의료법상 의료기관 개설허가·신고절차를 마친 개설명의자를 의미하며, 다만 명의대여로 개설명의자와 실질운영자의 구분이 발생하여 실질운영자에 대하여 행정법적 책임을 묻기 위해 신설된 국민건강보험법 제57조 제2항에서 그 요양기관과 연대하여 징수금을 납부할 책임이 있다고 규정한 ‘해당 요양기관을 개설한 자’는 실질운영자를 의미한다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결 참조).

③ 의료급여법도 국민건강보험법과 마찬가지로, 의료법에 따라 개설된 의료기관 등이 개별적인 지정 절차 없이 법률 규정에 따라 당연히 의료급여법상 의료급여기관에 해당함을 전제로 규정하고 있으므로(제9조 제1항), 의료법에서의 의료기관 개설자와 의료기관의 구별은 의료급여법에서도 마찬가지로 타당하고 의료급여기관 개설자와 의료급여기관을 구별하여야 하며, ‘의료급여기관에 대한 처분’의 상대방은 행정법적 권리·의무·책임의 주체로서 자신의 명의로 의료법상 의료기관의 개설허가·신고절차를 마친 의료기관 개설명의자이다.

3) 공무수탁사인이 수탁사무를 수행하는 중 발생한 의무위반에 대한 법적 책임은 법령에 특별한 규정이 없는 한 수탁사무를 자신의 명의로 수행한 공무수탁사인이 부담하는 것이 원칙이다.

① 강학상 ‘공무수탁사인’이란 국가나 지방자치단체와 같은 공공주체로부터 공행정임무의 일부 기능을 위탁받아 대외적으로 자신의 명의로 수행하여 공행정활동의 상대방(일반 시민, 이용자)과 직접 법관계를 형성하는 경우를 말하고 그로 인해 발생한 권리·의무는 대외적 행위주체인 공무수탁사인에게 1차적으로 귀속되는 반면, ‘행정보조자’란 공공주체의 명의로 행해지는 공행정임무 중 일부 기능을 행정내부적으로 보조·대행하면서 공공주체로부터 반대급부를 받을 뿐 공행정활동의 상대방과 직접 법관계를 형성하지는 않는 경우를 말하고 그로 인해 발생한 권리·의무는 대외적 행위주체인 공공주체에게 1차적으로 귀속된다는 것이 확립된 통설이다. 국가행정기관에 대하여 적용되는 정부조직법 제6조 제1항의 위임에 따른 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」(대통령령)에 의하면, ‘민간위탁’이란 법률에 규정된 행정기관의 사무 중 일부를 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의로 그의 책임 아래 행사하도록 하는 것을 말한다고 정의하여(제2조 제3호), 민간위탁의 경우 위탁기관이 수탁기관을 지휘·감독·감사할 권한이 있지만(제14~16조) 민간위탁사무의 처리에 관한 1차적 책임은 수탁기관에 있다는 점을 분명히 하였다.

② 다만, 공무수탁사인의 이용자, 채권자 등 거래상대방을 보호하기 위하여 공무를 위탁한 공공주체에게 일정한 감독·보장·보증책임을 부과하여야 한다는 학술적·입법정책적 논의가 있고, 이를 반영하여 일부 개별법령에서 산발적으로 이러한 취지의 규정을 두고 있으며, 국가배상법 제2조 제1항에서도 피해자 보호를 위해 ‘공무를 위탁받은 사인’이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 경우 국가나 지방자치단체가 그 손해를 배상하여야 한다고 규정하고 있다(다만, 국가배상법 제2조 제1항의 ‘공무를 위탁받은 사인’이란 종래의 통설·판례에 의한 ‘실질적 의미의 공무원’을 가리키는 것으로서 강학상 좁은 의미의 공무수탁사인뿐만 아니라 행정보조자도 포함하며, 행정조직법에서 논의되는 좁은 의미의 공무수탁사인과는 개념을 달리한다). 그러나 국가배상법 제2조 제1항을 제외하면, 대다수의 규정들은 위탁자가 일정한 상황에서 공무수탁사인에 대하여 일정한 감독조치를 하거나 재정지원조치를 할 수 있다는 재량적 권한을 부여하는 규정이므로, 공무수탁사인의 이용자, 채권자 등 거래상대방이 직접 공공주체를 상대로 수탁사무의 부실운영에 관한 책임을 묻거나 금전지급을 청구할 권리를 부여하는 규정은 거의 없다. 따라서 위와 같은 학술적·입법정책적 논의들과 개별법령의 일부 규정들이 있다고 하더라도, 수탁사무의 부실운영에 관한 법적 책임이 위탁자인 공공주체에게 당연히 귀속된다고 볼 수 없고, 행정영역별로 개별법령의 규정 내용에 따라 책임의 존부를 개별·구체적으로 판단하여야 한다.

③ 「공공보건의료에 관한 법률」(약칭: 공공보건의료법)에 의하면, 국가나 지방자치단체는 보건의료 공급이 원활하지 못한 지역 및 분야에 대한 의료공급, 보건의료 보장이 취약한 계층에 대한 의료공급 등을 위하여(제2조 제2호 가.목, 나.목) 공공보건의료기관을 설치·운영하여 국민의 기본적인 보건의료 수요를 형평성 있게 충족시킬 수 있도록 노력하여야 하고, 공공보건의료기관의 설치·운영에 필요한 비용을 보조할 수 있다(제6조 제1항, 제2항). 지방자치법에 의하면, 주민복지에 관한 사업, 노인의 보호와 복지증진, 공공보건의료기관의 설립·운영은 지방자치단체가 수행하여야 하는 대표적인 자치사무이며(제13조 제2항 제2호 가.목, 라.목, 마.목), 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있고, 공공시설의 설치·관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정하여야 한다(제161조 제1항, 제2항). 그에 따라 원고가 2002. 10. 31. 제정한 「A광역시립노인병원 설치 및 운영 조례」에 의하면, A광역시장은 A광역시립노인병원의 효율적인 운영을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 의료법인이나 의료사업을 할 수 있는 비영리법인에 병원 운용을 위탁할 수 있고(제7조 제1항), 수탁기관은 병원의 운영을 독립채산제에 의하여 운영함을 원칙으로 하며, 시장은 수탁기관의 운영비 부족 등으로 지원이 필요하다고 인정할 때에는 운영비의 일부 및 의료장비 등을 지원할 수 있고(제7조 제5항), 필요시 수탁기관에 대하여 업무상 보고를 명하거나 매년 1회 이상 관계공무원으로 하여금 병원의 운영상황 및 장부 등 관계서류를 조사·검사하게 할 수 있고, 조사·검사결과 시정하여야 할 사항이 있는 경우에는 필요한 조치를 하여야 한다(제8조 제1항, 제2항). 공공보건의료기관 설치·운영은 국가나 지방자치단체가 의료공급이 부족한 지역·분야·계층에게 의료공급을 보장하려는 등의 공익적 목적에서 공공보건의료법 및 지방자치법에 따라 이루어지는 공행정활동이다. A광역시립요양병원은 원고가 공공보건의료법 제6조에 따른 공공보건의료기관 설치·운영의무를 이행하기 위하여 지방자치법 제161조 제2항에 따라 제정된 조례에 근거하여 비용을 보조하여 공공보건의료기관으로서 설치한 것이므로 원고의 ‘공공시설’이자 ‘공공보건의료기관’에 해당하고, 원고가 조례에 근거하여 A광역시립요양병원의 운영을 C에게 위탁하였으므로 C는 A광역시립요양병원의 운영을 위탁받은 ‘공무수탁사인’에 해당한다.

④ 의석의료재단은 A광역시립요양병원에 관하여 자신의 명의로 의료법상 개설허가를 받아 운영하였고, 자신의 명의로 국민건강보험공단에게 국민건강보험법상 요양급여비용과 의료급여법상 의료급여비용을 청구하여 수령하였으므로, A광역시립요양병원에서의 요양·의료급여비용 부정청구에 대한 책임은 의료법상 의료기관 개설명의자이자 요양·의료급여비용 부정청구·수령행위의 법주체인 C에게 1차적 책임이 있다.

⑤ 어떤 의료기관의 법적 성질은 개별법령에서 정한 입법목적과 규율내용에 따라 각각 별도로 판단하여야 한다. 앞서 살펴본 바와 같이 A광역시립노인병원은 지방자치법상 원고의 ‘공공시설’이자 공공보건의료법상 원고의 ‘공공보건의료기관’에 해당한다. 그러나 의료법상으로 의료기관 개설명의자가 아닌 자가 해당 의료기관을 개설하였다고 평가할 수 있으려면, 이른바 사무장병원 사안에서 실질운영자인지 여부를 판단하는 기준(의료기관의 시설·인력의 충원·관리, 개설허가·신고, 의료업의 시행, 필요한 자금의 조달, 운영성과의 귀속 등을 주도적인 입장에서 처리하였을 것, 대법원 2018. 11. 29. 선고 2018도10779 판결 참조)을 충족하는 정도여야 한다. 비록 A광역시립요양병원의 설립을 원고의 조례로 결정하였고 원고가 설립비용의 약 80%(원고가 중앙정부로부터 국비보조금을 받은 후 자체적인 지방보조금을 합하여 마련한 보조금 총액에 관하여 보조사업자인 C에게 교부결정하고 지급하였으므로, 국비보조금도 원고가 보조사업자에게 지급한 보조금으로 볼 수 있다)를 부담하여 설립하였으며 설립 후 기본재산인 대지와 건물 등 영업설비 일체가 원고에게 기부채납되어 법적으로는 원고의 소유인 상태이지만, 원고는 공공재정으로 A광역시립요양병원을 설립하더라도 직접 운영할 능력·형편이 되지 않아 민간 의료법인인 C에게 그 운영을 위탁하고 설립비용과 시설투자비의 일부를 보조하고 사후 보고·감독조치만 하였을 뿐이며, A광역시립요양병원의 시설·인력의 충원·관리, 개설허가·신고, 의료업의 시행, 운영성과의 귀속은 C가 주도적으로 처리하였으므로, 원고가 의료법상 A광역시립요양병원의 실질운영자라고 평가하긴 어렵다.

4) 의료기관에 대한 업무정지처분은 ‘대물적 처분’이지만, 대물적 처분에 관한 법리에 의하더라도 근거법령에 제재사유 승계에 관한 특별한 규정이 없는 한 위반행위 당시의 의료기관 개설명의자를 처분상대방으로 삼는 것이 원칙이다.

① A광역시립요양병원은 의료법 등의 규율대상이 되는 하나의 의료영업단위로서 인적·물적 결합체이고, C가 위·수탁기간 만료로 2019. 5. 30. 운영을 종료하였고, 원고에 의해 새로운 수탁운영사업자로 선정된 H가 2019. 5. 31. 위·수탁협약을 체결하고 A광역시립요양병원의 시설과 인력을 그대로 승계하고 관할 울주군보건소장으로부터 개설명의자 변경허가를 받았으므로, A광역시립요양병원에 관하여 C와 H 사이에서 원고를 통해 영업양도·양수가 이루어진 것으로 볼 수 있다[이론적으로 영업양도·양수는 유상행위만을 의미하지 않으므로 양도·양수 대금 수수가 없었다고 해서 영업양도·양수에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다. 인수인계는 C와 H 사이에서 직접 이루어졌을 것이므로 둘 사이에서 직접 영업양도·양수가 이루어졌다고 충분히 볼 수도 있다. C와 H 사이에서 직접 영업양도·양수에 관한 계약(의사합치)이 성립되었다고 보기 부족하다면 C와 원고 사이에서 그리고 원고와 H 사이에서 순차로 영업양도·양수가 이루어졌다고 볼 수도 있다. 어느 경우로 보든지 간에 C는 영업양도인의 지위에 있고 H는 영업양수인의 지위에 있는 것으로 파악 가능하다].

② 행정법이론에서 ‘대인적 처분, 대물적 처분 구분론’은, 대인적 처분의 경우 그 처분의 법적 효과가 그 처분상대방에게만 미칠 뿐 부동산매수인이나 영업양수인 등 다른 사람에게 미치지 않는 반면, ‘대물적 처분’의 경우 행정청이 특정한 물건·영업에 관한 처분을 하면 그 처분의 효과가 처분의 직접 상대방뿐만 아니라 별도의 다른 처분 없이도 부동산매수인이나 영업양수인 등 다른 사람에게 미친다는 점을 설명하기 위한 이론이다. 예를 들어, 특정한 토지를 도로로 지정하거나 개발제한구역으로 지정하면 지정 당시의 토지소유자뿐만 아니라 지정 이후의 해당 토지를 활용하려는 점유자·사용자·임차인 또는 양수인에게 토지사용방식을 제한하는 법적 효과가 미치며, 특정 영업점에 관한 영업정지·폐쇄명령은 그 명령 이후 해당 점포를 활용하려는 점유자·사용자·임차인 또는 양수인에게 점포사용방식을 제한하는 법적 효과가 미친다. 이러한 결과는 일정한 행정 목적을 달성하려는 대물적 처분 자체의 특성에 기인하며, 학설과 판례는 대물적 처분의 실효성이 확보될 수 있는 방향으로 실정법제도를 해석·적용해왔다.

③ 이러한 이론에 의하면, 영업양도의 경우 영업양도 전에 양도인에 대해 이루어진 영업에 관한 대물적 처분의 효과는 영업양수인에게 승계되는 것이 원칙이지만, 영업양도 전에 일정한 제재사유(의무위반)가 있었을 뿐 양도인에 대해 대물적 처분이 이루어진 것이 아닌 경우에는 양도인이 그 제재사유에 관한 법적 책임을 부담하여야 하고 법령에 특별한 규정이 없는 한 양수인에게 그 제재사유가 승계되지 않는 것이 원칙이다. 즉, 법령에 특별한 규정이 없는 한, 영업양도 전 양도인의 위반행위를 이유로 양수인에 대하여 영업정지·폐쇄 등 대물적 처분을 하는 것은 책임주의원칙상 허용되지 않는다(책임귀속의 근거가 행위책임이 아니라 상태책임이라면 행위자·원인자가 아닌 양수인에게 적법한 상태로 회복시키라는 시정명령을 하는 것이 정당화될 수 있으나, 수인한도를 넘는다면 위헌으로서 허용되지 않을 수도 있다. 토양환경보전법에 따른 오염토양 정화명령에 관한 헌법재판소 2012. 8. 23. 선고 2010헌바167 결정 참조). 대인적 처분의 경우 책임주의원칙상 제재사유나 제재처분의 효과가 다른 사람에게 승계되지 않는 것이 원칙이며, 다만 대인적 처분으로 발생한 구체적 의무는 상속·합병의 경우 민법이나 상법의 별도 규정에 따라 상속인이나 합병 후 법인에게 포괄승계될 수 있을 뿐이다.

④ 요양기관·의료급여기관에 대한 업무정지처분에 관하여 국민건강보험법 제98조 제3항 및 의료급여법 제28조 제6항은 ‘업무정지처분의 효과는 그 처분이 확정된 요양기관·의료급여기관을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 승계되고, 업무정지처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있는데, 이는 업무정지처분의 절차가 진행 중이어서 해당 의료기관에 제재사유가 있고 조만간 업무정지처분이 이루어지리라는 점을 알면서도 해당 의료기관을 양수하거나 합병한 경우에는 양수인이나 합병 후 법인에 대해 업무정지처분의 절차를 계속 진행할 수 있지만, 선의의 양수인이나 합병 후 법인에 대해서는 업무정지처분의 절차를 계속 진행할 수 없음을 분명히 규정한 것이다. A광역시립요양병원에 대한 피고의 현지조사는 2020. 11. 이루어졌으므로, 2019. 5. 30. C의 수탁기간이 만료되어 새로운 수탁사업자로 선정된 H가 A광역시립요양병원을 양수하였을 당시에 ‘업무정지처분의 절차가 진행 중인 때’에 해당한다고 볼 수도 없을 뿐만 아니라, H가 C 운영기간 중 이 사건 처분사유가 있었음을 실제로 알았다고 보기도 어렵다. 원고는 2019. 5. 31. 순간적·일시적으로 A광역시립요양병원의 양수인 지위에 있었다고 볼 수도 있으나, 이 사건 각 과징금 부과처분 당시에는 A광역시립요양병원을 현실적으로 운영하는 양수인 지위에 있었다고 볼 수 없다. 따라서 국민건강보험법 제98조 제3항 및 의료급여법 제28조 제6항에 의하면 C 운영 중 발생한 이 사건 처분사유에 관하여 원고나 H를 상대로 업무정지처분의 절차를 진행하는 것은 허용되지 않는다.

⑤ 요양기관·의료급여기관에 대한 업무정지처분은 해당 의료기관이 요양기관·의료급여기관으로의 업무를 일정 기간 수행할 수 없도록 만드는 대물적 처분이므로, 해당 의료기관이 폐업하였으면 업무정지의 대상이 존재하지 않으므로 업무정지처분은 무의미하다(대법원 2022. 1. 27. 선고 2020두39365 판결). 국민건강보험법 제99조 제1항 및 의료급여법 제29조 제1항의 위임에 따른 「업무정지처분에 갈음한 과징금 적용기준」(보건복지부 고시) 제2조 제2호 다.목은 “요양기관이 행정처분 확정 전에 폐업하였거나, 법인이 개설한 요양기관이 대표자의 인격이 변경되어 처분대상기관이 없는 등으로 인하여 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우”에 업무정지처분을 갈음하여 과징금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있다. 이러한 규정에 따라 해당 의료기관이 업무정지처분이 이루어지기 전에 폐업하여 업무정지처분으로는 제재효과를 달성할 수 없는 경우 해당 의료기관 개설명의자에게 업무정지처분을 갈음하여 과징금 부과처분을 할 수는 있지만, 과징금 부과처분은 해당 의료기관에 대하여 어떤 법적 제한을 설정하는 것이 아니라 해당 의료기관 개설명의자에게 금전납부의무를 부과하는 것이므로 ‘대인적 처분’에 해당하고, 따라서 업무정지처분(대물적 처분)에 관한 제재사유나 제재처분의 효과 승계 규정이 업무정지처분을 갈음한 과징금 부과처분(대인적 처분)에도 그대로 적용된다고 볼 수 없다.

나. 하자의 정도

1) 처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하여야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능뿐만 아니라 구체적 사안 자체의 특수성도 종합적으로 고찰하여야 한다(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 등 참조). 처분의 대상이 되는 법률관계나 사실관계가 전혀 없는 사람에게 행정처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 보아야 한다(대법원 1997. 5. 9. 선고 95다46722 판결 참조).

2) 원고는 A광역시립요양병원의 의료법상 개설명의자가 아니어서 국민건강보험법 및 의료급여법의 해석·적용에서 요양기관·의료급여기관에 대한 업무정지처분을 갈음한 과징금 부과처분의 상대방이 될 수 없음이 명백한데도 피고가 원고를 처분상대방으로 하여 한 이 사건 각 과징금 부과처분을 하였으므로, 이 사건 각 과징금 부과처분에는 중대·명백한 하자가 있다고 보아야 한다. [뿐만 아니라, 2023. 5. 12.자 의료급여법상 과징금 부과처분에 관하여 피고의 담당공무원이 2023. 6. 13. 원고의 담당공무원에게 ‘향후 처분이 변경될 예정이므로 처분 변경결과를 기다려보라’로 안내하여 원고가 행정소송법 제20조에서 정한 제소기간(처분이 있음을 안 날부터 90일 및 처분이 있은 날부터 1년) 내에 취소소송을 제기하지 못했던 것이므로, 원고가 취소소송의 제소기간을 준수하지 못한 데에 정당한 사유가 있고, 따라서 원고가 이에 대하여 무효확인청구가 아니라 취소청구를 하였더라도 적법하다고 보아야 한다.]

4. 결론

그렇다면 이 사건 각 과징금 부과처분은 당연무효이므로 원고의 ① 2023. 5. 12.자 의료급여법상 과징금 부과처분의 무효확인청구와 ② 2024. 7. 1.자 국민건강보험법상 과징금 부과처분의 취소청구는 모두 이유 있어 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.

관계 법령

◈ 의료법

제33조(개설 등) ① 의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없으며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다.

1. 「응급의료에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 응급환자를 진료하는 경우

2. 환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우

3. 국가나 지방자치단체의 장이 공익상 필요하다고 인정하여 요청하는 경우

4. 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 가정간호를 하는 경우

5. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령으로 특별히 정한 경우나 환자가 있는 현장에서 진료를 하여야 하는 부득이한 사유가 있는 경우 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사는 종합병원·병원·요양병원·정신병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사는 한방병원·요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다.

1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사

2. 국가나 지방자치단체

3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 “의료법인”이라 한다)

4. 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인

5. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단 ③ 제2항에 따라 의원·치과의원·한의원 또는 조산원을 개설하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. ④ 제2항에 따라 종합병원·병원·치과병원·한방병원·요양병원 또는 정신병원을 개설하려면 제33조의2에 따른 시·도 의료기관개설위원회의 심의를 거쳐 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시·도지사는 개설하려는 의료기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다.

1. 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우

2. 제60조제1항에 따른 기본시책과 같은 조 제2항에 따른 수급 및 관리계획에 적합하지 아니한 경우 ⑤ 제3항과 제4항에 따라 개설된 의료기관이 개설 장소를 이전하거나 개설에 관한 신고 또는 허가사항 중 보건복지부령으로 정하는 중요사항을 변경하려는 때에도 제3항 또는 제4항과 같다.

◈ 국민건강보험법

제42조(요양기관) ① 요양급여(간호와 이송은 제외한다)는 다음 각 호의 요양기관에서 실시한다. 이 경우 보건복지부장관은 공익이나 국가정책에 비추어 요양기관으로 적합하지 아니한 대통령령으로 정하는 의료기관 등은 요양기관에서 제외할 수 있다. <개정 2018. 3. 27.>

1. 「의료법」에 따라 개설된 의료기관

2. 「약사법」에 따라 등록된 약국

3. 「약사법」 제91조에 따라 설립된 한국희귀·필수의약품센터

4. 「지역보건법」에 따른 보건소·보건의료원 및 보건지소

5. 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」에 따라 설치된 보건진료소

제98조(업무정지) ① 보건복지부장관은 요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 요양기관에 대하여 1년의 범위에서 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있다. 이 경우 보건복지부장관은 그 사실을 공단 및 심사평가원에 알려야 한다. <개정 2016. 2. 3., 2024. 1. 23.>

1. 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자·가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 경우

2. 제97조제2항에 따른 명령에 위반하거나 거짓 보고를 하거나 거짓 서류를 제출하거나, 소속 공무원의 검사 또는 질문을 거부·방해 또는 기피한 경우

3. 정당한 사유 없이 요양기관이 제41조의3제1항에 따른 결정을 신청하지 아니하고 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 행위·치료재료를 가입자 또는 피부양자에게 실시 또는 사용하고 비용을 부담시킨 경우 ③ 제1항에 따른 업무정지 처분의 효과는 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 승계되고, 업무정지 처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제99조(과징금) ① 보건복지부장관은 요양기관이 제98조제1항제1호 또는 제3호에 해당하여 업무정지 처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지 처분이 해당 요양기관을 이용하는 사람에게 심한 불편을 주거나 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되면 업무정지 처분을 갈음하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과·징수할 수 있다. 이 경우 보건복지부장관은 12개월의 범위에서 분할납부를 하게 할 수 있다.

◈ 의료급여법

제9조(의료급여기관) ① 의료급여는 다음 각 호의 의료급여기관에서 실시한다. 이 경우 보건복지부장관은 공익상 또는 국가시책상 의료급여기관으로 적합하지 아니하다고 인정할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 의료급여기관에서 제외할 수 있다. <개정 2019. 1. 15.>

1. 「의료법」에 따라 개설된 의료기관

2. 「지역보건법」에 따라 설치된 보건소·보건의료원 및 보건지소

3. 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」에 따라 설치된 보건진료소

4. 「약사법」에 따라 개설등록된 약국 및 같은 법 제91조에 따라 설립된 한국희귀·필수의약품센터

제28조(의료급여기관의 업무정지 등) ① 보건복지부장관은 의료급여기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년의 범위에서 기간을 정하여 의료급여기관의 업무정지를 명할 수 있다.

1. 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수급권자, 부양의무자 또는 시장·군수·구청장에게 급여비용을 부담하게 한 경우

2. 제11조의4를 위반하여 본인부담금을 미리 청구하거나 입원보증금 등 다른 명목의 비용을 청구한 경우

3. 제32조제2항에 따른 보고 또는 서류제출을 하지 아니하거나 거짓 보고를 하거나 거짓 서류를 제출하거나 소속 공무원의 질문 및 검사를 거부·방해 또는 기피한 경우 ⑥ 제1항에 따른 업무정지처분의 효과는 그 처분이 확정된 의료급여기관을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립된 법인에 승계되고, 업무정지처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제29조(과징금 등) ① 보건복지부장관은 의료급여기관이 제28조제1항제1호에 해당하여 업무정지처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지처분이 수급권자에게 심한 불편을 주거나 그 밖의 특별한 사유가 있다고 인정되면 그 업무정지처분을 갈음하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 부담하게 한 급여비용의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과·징수할 수 있다. 이 경우 보건복지부장관은 12개월의 범위에서 분할 납부를 하게 할 수 있다. [끝]