헌법재판소 2024. 8. 29. 선고 2020헌바602 결정 [국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙 제16조 제1항 제1호 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 2020헌바602

(1) 건설부장관(현재 국토교통부장관)은 1976. 12. 7. 건설부고시 제194호로 이천시 관고동 산64-1 일원을 구 도시계획법에 따른 도시계획시설(공원)로 결정ㆍ고시하였다.

(2) 청구인 재단법인 ○○(이하 ‘청구인 재단’이라 한다)은 위 도시계획시설결정에 따라 지정된 도시계획시설 부지에 포함된 이천시 관고동 (주소 생략) 임야 641㎡ 등 이천시 관고동 소재 토지 12필지(이하 ‘이 사건 토지1’이라 한다)를 1995. 12. 29.부터 소유하고 있다[1976. 12. 7. 건설부고시 제194호 도시계획시설(공원) 결정ㆍ고시 중 이 사건 토지1에 관한 부분을 ‘이 사건 결정1’이라 한다].

(3) 이천시장은 2019. 12. 12. 이천시 고시 제2019-254호로 위 도시계획시설사업에 관한 실시계획 인가를 고시하였다(사업의 명칭: ○○공원 조성사업).

(4) 청구인 재단은 국토교통부장관을 상대로 이 사건 결정1의 실효에 따른 무효확인을 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2019구합90586) 소송 계속 중 주위적으로 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호에 대하여, 예비적으로 국토계획법 제47조 제1항 중 ‘제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다, 이하 같다’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2020아12381), 서울행정법원은 2020. 11. 20. 청구인의 확인청구 및 신청을 모두 기각하였다. 이에 청구인 재단은 2020. 12. 29. 주위적으로 국토계획법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호에 대하여, 예비적으로 국토계획법 제47조 제1항 중 ‘제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다’ 부분에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2022헌바98

(1) 청구인 오○○은 1973. 4. 17. 서산시 (주소 생략) 전 166㎡(이하 ‘이 사건 토지2’라 한다) 중 지분 9분의 2를 상속받고, 1978. 5. 25. 나머지 지분을 이전받아 이 사건 토지2 전부를 소유하고 있다.

(2) 이 사건 토지2는 1984. 10. 8. 충청남도 고시 제1984-228호 도시계획시설변경결정(이하 ‘이 사건 결정2’라 한다)에 의하여 제2호 완충녹지로 지정되었다가, 1995. 2. 25. 충청남도 고시 제1995-28호 서산 도시계획시설변경결정에 의하여 제3호 완충녹지로 변경되었다.

(3) 서산시장은 2016. 7. 25. 서산시 공고 제2016-1172호로 ‘서산시 미집행 도시계획시설 단계별 집행계획’을 수립하여 공고하였고, 2018. 11. 12. 서산시 고시 제2018-289호로 이 사건 토지2를 포함한 제2, 3호 완충녹지에 대해 도시계획시설사업 실시계획을 인가ㆍ고시하였다.

(4) 청구인 오○○은 2019. 7.경 서산시장에게 이 사건 토지2에 관하여 국토계획법 제48조의2 등에 근거한 완충녹지 지정 해제신청을 하였으나 2019. 7. 18. 서산시장으로부터 거부처분을 받자, 서산시장을 상대로 위 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다. 제1심에서 청구기각 판결이 선고되자(대전지방법원 2019구합105428) 청구인 오○○은 항소하여 항소심 계속 중 국토계획법 제48조 제1항 및 국토계획법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고, 2022. 4. 7. 항소기각 판결(대전고등법원 2021누10857)을 선고받음과 동시에 위헌법률심판제청신청 기각 결정(대전고등법원 2022아127)을 받았다. 이에 청구인 오○○은 2022. 5. 6. 국토계획법 제48조 제1항 및 국토계획법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 2020헌바602

청구인 재단은 주위적 심판대상으로 국토계획법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호를, 예비적 심판대상으로 국토계획법 제47조 제1항 중 ‘제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우에는 제외한다. 이하 같다’ 부분을 들고 있다. 그런데 국토계획법 제47조 제1항은 지목이 대(垈)인 토지소유자의 매수청구권에 관한 조항으로, 이 사건 결정1의 무효확인을 구하는 당해 사건에서 청구인 재단은 매수청구와 관련한 주장을 전혀 하지 않았다. 이 사건 헌법소원심판청구의 예비적 청구취지와 관련한 청구인 재단의 주장은, 국토계획법 제47조 제1항의 ‘그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다)’ 중 ‘이하 같다’는 문구로 인하여 제48조의 ‘그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우’에서 ‘실시계획 인가가 진행된 경우’가 제외되어 부당하다는 것이다. 따라서 심판대상을 당해 사건 재판에 직접 적용되고 청구인 재단의 주장내용에 부합하는 조항, 즉 도시ㆍ군계획시설결정의 실효에 관한 조항인 국토계획법 제48조 제1항 중 ‘그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우’ 부분으로 변경한다. 또한 국토계획법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호에 대한 심판청구와 국토계획법 제48조 제1항 중 ‘그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우’에 관한 부분에 대한 심판청구는 서로 양립 불가능한 관계에 있다고 보이지 아니하므로 위 청구들을 주위적ㆍ예비적 청구가 아닌 단순병합 청구로 본다(헌재 2023. 2. 23. 2019헌마1404등 참조).

나. 2022헌바98

청구인 오○○은 심판대상으로 국토계획법 제48조 제1항 및 국토계획법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호를 들고 있으나, 청구인 오○○의 주된 주장 취지는 ‘실효기산일이 2000. 7. 1.로 늦춰짐으로써’ 장기간 소유권 제한을 받은 것이 부당하다는 것이고, 부칙조항에 대한 위헌 결정으로 청구인 오○○이 원하는 바를 달성할 수 있으므로, 국토계획법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호만을 심판대상으로 삼는다.

다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다) 및 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것) 제48조 제1항 중 ‘그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 하고, 이 사건 부칙조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각 호에 의한다.

1. 2000년 7월 1일 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것) 제48조(도시ㆍ군계획시설결정의 실효 등) ① 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시ㆍ군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. [관련조항] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제15조(도시계획시설 등에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설은 이 법에 의한 도시계획시설로 본다. 제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각 호에 의한다.

1. (생략)

2. 2000년 7월 2일 이후에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정ㆍ고시일 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것) 제47조(도시ㆍ군계획시설 부지의 매수 청구) ① 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정(이하 “도시ㆍ군계획시설결정”이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다) 그 도시ㆍ군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. (단서 생략)

3. 청구인들의 주장

가. 2020헌바602

이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이전에 고시된 도시계획시설결정의 실효 기산일을 2000. 7. 1.로 늦춤으로써 도시계획시설결정일부터 2000. 7. 1.까지의 기간에 더하여 새로이 20년의 재산권 제한을 감수하게 하므로 과잉금지원칙에 반하여 토지소유자의 재산권을 침해하고, 2000. 7. 1. 이전에 고시된 도시계획시설결정들 사이에 그 미집행 기간에 따라 차등을 두지 않고 일률적으로 2000. 7. 1.의 실효 기산일을 적용하므로 평등원칙에도 위배된다. 이 사건 법률조항에 따르면 실시계획 인가만으로 ‘사업 시행’이 인정되어 해당 도시계획시설결정의 실효를 막을 수 있게 되는데, 해당 부지 소유자의 재산권 침해를 막기 위해서는 토지소유자에 대한 보상이 현실화된 시점, 즉 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제28조 제1항에 따른 재결신청 시점을 기준으로 실효 여부를 판단해야 하므로, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배된다.

나. 2022헌바98

이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이전에 고시된 도시계획시설결정의 실효 기산일을 2000. 7. 1.로 늦춤으로써 도시계획시설결정일부터 2000. 7. 1.까지의 기간에 더하여 새로이 20년의 재산권 제한을 감수하게 하므로 과잉금지원칙에 반하여 토지소유자의 행복추구권 및 재산권을 침해하고, 2000. 7. 1. 이전에 장기간 도시계획시설사업이 시행되지 않고 있던 토지소유자의 구법 질서에 대한 정당한 신뢰를 훼손하므로 신뢰보호원칙에 위반되며, 2000. 7. 1. 이전에 고시된 도시계획시설결정들 사이에 그 미집행 기간에 따라 차등을 두지 않고 일률적으로 2000. 7. 1.의 실효 기산일을 적용하므로 평등원칙에도 위배된다.

4. 심판대상조항의 입법경위 등

가. 국토계획법이 제정되기 전에는 구 도시계획법에서 종합적이고 장기적인 도시계획시설결정에 관한 사항을 정하였다. 헌법재판소는 1999. 10. 21. 97헌바26 결정에서 도시계획이 시행되는 구역 내의 토지소유자에게 시장이나 군수의 허가를 받지 아니한 토지의 형질변경이나 건축 등을 금지하면서 이에 대해 아무런 보상규정을 두지 않은 구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정되기 전의 것) 제4조에 대하여 헌법불합치결정을 선고하였는데, 그 요지는 다음과 같다. 『도시계획구역 내의 토지가 도시계획결정에 의하여 도시계획시설로 지정된다는 것은 당해 토지가 일반의 이익을 위한 토지로 그 용도가 결정된다는 것으로, 그 효과에 있어서 사실상 당해 토지가 매수 또는 수용될 때까지 시설예정부지의 가치를 상승시키거나 계획된 사업의 시행을 어렵게 하는 형질변경을 하여서는 안 된다는 내용의 ‘변경금지의무’를 토지소유자에게 부과하는 것을 의미한다. 도시계획시설의 지정에도 불구하고 토지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있는 경우에는, 가사 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지연된다고 하더라도 토지소유자의 재산권 행사에 크게 불리한 효과를 가져오지 않는다. 지목이 임야나 전답인 토지가 학교, 도로, 녹지 등 도시계획시설로 지정된 경우, 토지소유자는 도시계획결정에도 불구하고 당해 토지의 협의매수나 수용 시까지 그 토지를 계속 종래의 용도대로 사용할 수 있으므로, 도시계획결정으로 말미암아 토지소유자에게 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다. 헌법상 재산권은 토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니므로 입법자는 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정 용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다. 도시계획시설의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 수용 시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야 할 현상유지의무 또는 변경금지의무는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이다. 그러나 도시계획시설로 지정된 토지가 나대지인 경우, 토지소유자는 더 이상 그 토지를 종래 허용된 용도(건축)대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제된다. 도시계획결정으로 말미암아 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된 경우, 재산권에 대한 이러한 제한은 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이다. 이러한 경우, 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지체되어 토지소유자에게 토지를 계속 보유하도록 하는 것이 경제적인 관점에서 보아 더 이상 요구될 수 없다면, 입법자는 매수청구권이나 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상가능성을 통하여 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다. 입법자는 도시계획사업도 가능하게 하면서 국민의 재산권 또한 존중하는 방향으로, 재산권의 사회적 제약이 보상을 요하는 수용적 효과로 전환되는 시점, 즉 보상의무가 발생하는 시점을 확정하여 보상규정을 두어야 한다. 토지재산권의 강화된 사회적 의무와 도시계획의 필요성이란 공익에 비추어 일정한 기간까지는 토지소유자가 도시계획시설결정의 집행지연으로 인한 재산권의 제한을 수인해야 하지만, 일정 기간이 지난 뒤에는 입법자가 보상규정의 제정을 통하여 과도한 부담에 대한 보상을 하도록 함으로써 도시계획시설결정에 관한 집행계획은 비로소 헌법상의 재산권 보장과 조화될 수 있다.』

나. 위 97헌바26 헌법불합치 결정의 취지에 따라 입법자는 도시계획법을 전부개정(2000. 1. 28. 법률 제6243호)하여 ① 도시계획시설결정이 고시된 날부터 10년 이내에 도시계획시설사업이 시행되지 않은 경우 그 부지 중 지목이 ‘대’인 토지의 소유자에게 매수청구권을 부여하고(제40조), ② 결정ㆍ고시일로부터 20년이 경과될 때까지 도시계획시설사업이 시행되지 않는 경우 결정ㆍ고시일로부터 20년이 되는 날의 다음날에 도시계획시설결정이 실효되도록 하는 실효제도(제41조)를 도입하였다. 다만 도시계획법 부칙(2000. 1. 28. 법률 제6243호) 제10조 제3항에서 실효기간의 기산일에 관한 특칙을 정하여, 종전의 규정에 의하여 고시된 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일은 위 제41조의 규정에도 불구하고 전부개정된 도시계획법의 시행일인 2000. 7. 1.로 본다고 규정하였다.

다. 도시계획법은 국토계획법이 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되면서 2003. 1. 1. 폐지되었는데, 국토계획법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호)은 제10조에서 “이 법 시행 당시 또는 이 법 시행 후 종전의 … 도시계획법의 규정에 의한 결정ㆍ처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 법의 규정에 의하여 행하여진 것으로 본다.”고 규정하고, 제15조 제1항에서 “이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설은 이 법에 의한 도시계획시설로 본다.”고 규정하여, 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설결정과 도시계획시설을 국토계획법에 의한 것으로 의제하였다. 그리고 장기미집행 도시계획시설결정의 실효를 정한 도시계획법 제41조 제1항의 규정 내용은 구 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항으로, 도시계획법 부칙(2000. 1. 28. 법률 제6243호) 제10조 제3항의 실효기산일에 관한 특칙의 내용은 이 사건 부칙조항으로 그대로 이어졌다. 구 국토계획법 제48조 제1항은 2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정 시 자구만 수정되었고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정 시 ‘도시계획시설결정’이 ‘도시ㆍ군계획시설결정’으로 변경된 것 외에는 내용상 변화 없이 현재에 이르고 있다(이하 ‘도시계획시설결정’과 ‘도시ㆍ군계획시설결정’을 구분하지 않고 모두 ‘도시계획시설결정’으로 지칭한다).

5. 이 사건 부칙조항에 대한 판단

가. 헌법재판소 선례

헌법재판소는 2005. 9. 29. 2002헌바84등 결정, 2009. 7. 30. 2007헌바110 결정, 2014. 7. 24. 2013헌바387 결정 및 2018. 4. 26. 2017헌가5 결정에서 이 사건 부칙조항이 과잉금지원칙 및 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『(1) 장기미집행 도시계획시설결정의 실효제도 및 이 사건 부칙조항의 성질 헌법상의 재산권은 토지소유자 등 재산권자가 이용가능한 모든 용도로 토지 등 재산권의 객체를 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니므로 입법자는 중요한 공익상의 이유로 토지 등 재산권의 객체를 일정용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다. 도시계획시설결정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 수용 시까지 도시계획시설 부지를 원칙적으로 종래의 용도대로만 이용해야 할 현상유지의무 등은 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이다. 장기미집행 도시계획시설결정의 실효제도는 도시계획시설 부지 소유자로 하여금 위와 같은 사회적 제약으로부터 벗어나게 하는 것으로서 결과적으로 개인의 재산권이 보다 보호되는 측면이 있는 것은 사실이나, 이와 같은 보호는 입법자가 새로운 제도를 마련함에 따라 얻게 되는 법률에 기한 권리일 뿐 헌법상 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리는 아니다. 실효기간의 기산일에 관한 경과규정인 이 사건 부칙조항은 입법자가 도시계획시설 부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 일반적ㆍ추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정일 뿐(헌법 제23조 제1항, 제2항) 재산권에 대한 새로운 제한을 가하는 규정이 아니다.

(2) 과잉금지원칙 위반 여부

구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것)이 도시계획시설결정의 실효제도를 신설하고 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것)에서 이를 계승하면서, 위 실효제도를 신설하기 전의 모든 도시계획시설결정에 대하여 일률적으로 실효기산일을 그 고시일로 한다면 실효제도가 시행되기 전에 이미 20년의 기간이 지난 도시계획시설결정은 법 시행과 동시에 한꺼번에 실효되고, 그 뒤 순차적으로 다수의 도시계획시설결정이 지속적으로 실효될 수밖에 없었다. 이 사건 부칙조항은 위와 같은 결과와 위험을 방지하여 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 조항으로서, 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다. 이 사건 부칙조항에 따라 실효제도가 신설되기 이전에 이미 확정된 도시계획시설결정의 실효기산일을 실효제도가 시행된 날로 한다면, 도시계획시설결정의 동시ㆍ대량실효를 막을 수 있고, 사업시행자는 도시계획시설결정의 실효에 대한 대처를 할 여유를 가질 수 있는 효과가 있다. 따라서 이 사건 부칙조항에는 입법목적을 달성하기 위한 방법의 적정성이 인정된다. 헌법은 입법자에게 재산권의 내용을 형성할 수 있는 상당한 입법재량을 주고 있다. 따라서 재산권의 내용을 형성하는 사회적 제약이 비례원칙에 부합하는지 여부를 판단함에 있어서도, 이미 형성되어 있는 기본권을 제한하는 입법의 경우에 비하여 완화된 기준에 따라 심사되어야 한다. 구 도시계획법이 시행되기 전의 도시계획시설결정에 대하여 그 이전에 이미 경과된 기간의 장단에 따라 실효기간에 차등을 두는 단계적 실효의 방법은 전체 도시계획의 구도 아래에서 사업시행의 선후를 결정하기보다는 도시계획시설결정의 선후에 따라 사업시행의 선후를 결정하도록 하는 결과를 낳아 바람직한 도시계획의 시행에 저해가 될 우려도 있다. 그리고 달리 완화된 방법으로는 이 사건 부칙조항의 입법목적을 달성할 수 있다는 보장을 할 수 없으므로, 이 사건 부칙조항이 피해의 최소성을 위반하였다고 할 수 없다. 구 도시계획법은 도시계획시설결정으로 인하여 종래의 목적대로 사용할 수 없고 실질적 사용ㆍ수익이 불가능하게 된 대표적인 경우인 나대지를 포함하여 지목이 대지인 도시계획시설 부지에 대한 매수청구제도를 신설하였고(제40조), 구 국토계획법도 이를 계승함으로써 보상적 조치를 마련하였다. 한편 도시계획시설결정이 있더라도 도시계획시설 부지를 종래 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는 도시계획시설결정으로 인한 이용 제한이 장기간에 이르더라도 이는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 안에 있는 것이다. 따라서 이 사건 부칙조항으로 인하여 달성하고자 하는 공익인 ‘도시계획시설결정을 기초로 사회적으로 형성된 법적 안정성 및 신뢰에 대한 보호와 도시계획의 유지와 시행이라는 이익’과 이로 인하여 제한되는 사익인 ‘도시계획시설 부지에 관한 재산권’ 사이에 법익균형성이 깨졌다고 할 수 없다. 결국 이 사건 부칙조항은 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.

(3) 평등원칙 위반 여부

이 사건 부칙조항은 도시계획시설결정의 실효제도가 시행되기 전에 경과한 기간을 고려하지 아니하고 일률적으로 실효기간의 기산일을 규정하고 있다. 이에 따라 2000. 7. 1. 이후에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년인 데 비하여, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년이 초과되는 결과를 가져온다. 이와 같이 이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이후 고시된 도시계획시설결정의 경우에는 모든 도시계획시설 부지의 재산권자에게 20년이라는 동일한 시효기간을 부여하고 있지만, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 경우에는 20년을 초과하는 서로 다른 시효기간을 부여하는 차별을 하고 있다. 그러나 이러한 차별에는 앞에서 본 것과 같이 합리적인 이유가 있다고 인정된다. 따라서 이 사건 부칙조항은 평등원칙에 반하지 아니한다.

(4) 사정변경 또는 선례변경 필요성 여부

국토계획법은 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되면서 장기미집행 도시계획시설결정에 대한 지방의회의 해제권고 제도를 도입하였고(제48조 제3항 내지 제5항), 2015. 8. 11. 법률 제13475호로 개정되면서 장기미집행 도시계획시설결정에 대한 토지소유자의 해제신청 제도를 마련하여(제48조의2) 도시계획시설결정이 장기간 집행되지 않는 경우에 발생할 수 있는 재산권 제한 문제를 완화하였다. 이상과 같은 사정 등을 고려할 때 이 사건 부칙조항에 관한 선례의 법정의견의 이유는 그대로 타당하고, 이를 변경하여야 할 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다.』

나. 선례변경의 필요성 여부

(1) 위 2017헌가5 결정 선고 이후인 2019. 8. 20. 법률 제16492호로 개정된 국토계획법은 신설된 제88조 제7항에서 ‘도시계획시설결정의 고시일부터 10년 이후에 실시계획을 작성하거나 인가받은 도시계획시설사업의 시행자가 실시계획 고시일부터 5년 이내에 토지보상법 제28조 제1항에 따른 재결신청을 하지 아니한 경우에는 실시계획 고시일부터 5년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다’고 규정하여, 실시계획이 인가ㆍ고시된 후 실제 사업이 시행되지 않는 경우에는 해당 실시계획 인가의 효력이 상실되도록 하고 있다. 이는 사업시행자로 하여금 미리 정해진 사업시행기간 내에서도 구체적인 사업 착수 및 진행을 독려하여 토지소유자에 대한 신속하고 실질적인 보상이 이루어지게 함으로써 토지소유자의 재산권 침해를 최소화하기 위한 것이다. 이와 같이 도시계획시설결정이 장기간 집행되지 않는 경우에 발생할 수 있는 재산권 제한을 완화하기 위한 추가적인 조치가 도입된 점 등을 고려할 때 위와 같은 선례의 결정이유는 이 사건에도 그대로 적용될 수 있고, 이와 달리 판단해야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 보이지 아니한다.

(2) 청구인들은 이 사건 부칙조항이 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설들을 그 미집행 기간에 따라 차등을 두지 않고 일률적으로 실효기산일을 정하여 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이미 경과된 기간의 장단에 따라 실효기산일을 다르게 정하는 것이 바람직한 도시계획의 시행에 저해가 될 우려가 있고 이에 대한 입법자의 판단을 존중할 필요가 있으므로, 청구인들이 주장하는 사유만으로 이 사건 부칙조항이 평등원칙에 위반된다고 보기 어렵고, 이 사건 부칙조항에 관하여 선례와 달리 판단해야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다.

(3) 청구인 재단은, 지방자치단체들이 장기간 집행되지 않던 도시계획시설결정의 실효기간 만료 직전에 이를 해제하고 도시자연공원구역 지정 등을 함으로써 사실상 실효제도를 무력화하고 있으므로 선례변경의 필요성이 있다고 주장한다. 그러나 이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 실효기산일을 정한 조항으로 새로 지정되는 도시자연공원구역에는 이 사건 부칙조항이 적용되지 않고, 지방자치단체들의 위와 같은 관행이 이 사건 부칙조항의 위헌성과 직결되는 문제라고 보기 어렵다. 따라서 청구인 재단이 주장하는 사정만으로 선례를 변경할만한 사정변경이 있다고 보기 어렵다.

(4) 청구인 오○○은, 이 사건 부칙조항이 제정되기 전까지는 장기미집행 도시계획시설결정의 실효기산일에 문제가 없었다고 하면서 이 사건 부칙조항이 구법 질서에 대한 신뢰를 침해한다고도 주장한다. 그러나 이 사건 부칙조항의 전신인 도시계획법 부칙(2000. 1. 28. 법률 제6243호) 제10조 제3항은 장기미집행 도시계획시설결정의 실효제도가 도입될 당시 같이 마련된 것으로, 실효제도의 시행 이전부터 도시계획시설결정의 실효에 관한 토지소유자의 정당한 신뢰가 있었다고 보기 어려우므로 위 주장은 이유 없다.

다. 소결

이 사건 부칙조항은 과잉금지원칙에 위배되어 토지소유자의 재산권을 침해하거나 평등원칙에 위배되지 않는다.

6. 이 사건 법률조항에 대한 판단

가. 이 사건 법률조항 및 관련규정들의 내용

(1) 국토계획법 제47조 제1항은 ‘도시계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다) 그 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지의 소유자는 특별시장 등에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다’고 규정하고 있다. 이에 따라 국토계획법 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 ‘도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우’에 해당하지 않게 되는데, 위 괄호 안의 ‘이하 같다’라는 문구로 인하여 실효요건을 정한 국토계획법 제48조 제1항에서도 국토계획법 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 ‘도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우’에 해당하지 않는다(이 사건 법률조항).

(2) 국토계획법 제88조 제1항 및 같은 법 시행령 제97조 제1항에 의하면, 도시계획시설사업에 관한 실시계획에는 사업의 종류 및 명칭, 사업의 면적 또는 규모, 사업시행자의 성명 및 주소, 사업의 착수예정일 및 준공예정일이 포함되어야 한다. 또 국토계획법 제88조 제5항에 의하면 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 자세히 밝히거나 첨부하도록 되어 있는데, 국토계획법 시행령 제97조 제6항은 ‘대통령령으로 정하는 사항’으로 사업시행지의 위치도 및 계획평면도, 공사설계도서, 수용 또는 사용할 토지 등의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적, 소유권 등 권리명세, 도시계획시설사업으로 새로이 설치하는 공공시설의 조서ㆍ도면 및 그 설치비용계산서, 해당 지방자치단체장의 의견청취 결과 등을 규정하고 있다. 한편 국토계획법 제95조 및 제96조 제1항에서는, 도시계획시설사업의 시행자는 해당 사업에 필요한 물건 또는 권리를 수용 또는 사용할 수 있도록 하면서 그 수용 및 사용에 관하여는 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 토지보상법을 준용하도록 하고 있으며, 국토계획법 제96조 제2항 본문에서는 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 고시한 경우에는 토지보상법 제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다고 규정하고 있다. ‘사업인정’이란 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하여 사업시행자에게 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 특정한 재산권의 수용권을 설정하는 행정행위로서(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 참조), 국토계획법상 실시계획의 인가ㆍ고시로써 토지보상법상 사업인정과 같은 효과, 즉 해당 토지에 대한 수용 또는 사용 권한 설정의 효과가 발생하도록 한 것이다. 위와 같은 관련규정들의 내용은 도시계획시설사업에 대한 실시계획이 인가된 때에는 해당 사업에 관하여 구체적인 시간적ㆍ장소적 범위가 확정되고 재정적 계획 등이 정해진 것으로 보고, 실시계획이 인가ㆍ고시된 때 해당 사업시행자에게 구체적인 수용권 또는 사용권을 부여한 것으로 볼 수 있다.

나. 판단

(1) 이 사건 법률조항의 성질과 심사기준

구 도시계획법 및 국토계획법상 도시계획시설결정의 실효제도는 도시계획시설결정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가 하락 등 도시계획시설 부지 소유자가 감수해야 하는 사회적 제약으로부터 벗어나게 하는 것으로서, 행정편의적으로 방만하게 계획ㆍ운영되는 도시계획시설결정의 통제를 위해 마련된 것이다. 도시계획시설결정의 실효요건을 규정한 이 사건 법률조항 또한 기존에 존재하는 재산권의 내용을 제한하는 성질의 것이 아니라, 재산권의 내용을 형성하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정으로 보아야 한다. 입법자가 재산권의 내용을 형성함에 있어서는 광범위한 입법재량을 가지고 있으므로, 재산권의 내용을 형성하는 사회적 제약이 비례원칙에 부합하는지 여부를 판단함에 있어서는 이미 형성된 기본권을 제한하는 입법의 경우에 비하여 보다 완화된 기준에 의하여 심사되어야 한다(헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110 참조).

(2) 과잉금지원칙 위반 여부

(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

앞서 본 바와 같은 입법배경에서 알 수 있듯이, 이 사건 법률조항은 도시계획사업을 통한 공공복리의 증진이라는 공익과 해당 부지 소유자의 재산권 보호라는 사익을 균형있게 도모하기 위해 마련된 조항으로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 또한 도시계획시설결정 고시일부터 20년간 그 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여지지 않은 경우 해당 도시계획시설결정이 실효되도록 한 것은 위와 같은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.

(나) 피해의 최소성

이 사건 법률조항은 재산권의 내용을 형성하는 규정이고 입법자는 재산권의 내용을 형성함에 있어 광범위한 재량을 가진다. 따라서 비교적 장기간에 걸쳐 이루어지는 도시계획시설사업의 여러 단계에서 어느 시점을 기준으로 실효기간을 중단시키는 효과를 부여할 것인지에 관해서는 특별한 사정이 없는 한 입법자의 판단을 존중할 필요가 있고, 입법자가 설정한 기준이 현저히 불합리한 경우에만 헌법재판소가 위헌임을 선언할 수 있다. 앞서 본 바와 같이 도시계획시설사업에 관한 실시계획 및 사업인정 의제에 관한 관련규정들이 도시계획시설사업에 관한 실시계획이 인가된 때에는 해당 사업에 관하여 구체적인 시간적ㆍ장소적 범위가 확정되고 재정적 계획 등이 정해진 것으로 보고, 그 실시계획의 인가를 토지보상법상 사업인정으로 의제하고 있는 점을 고려하면, 이 사건 법률조항이 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 진행된 경우에는 해당 도시계획시설사업이 구체적으로 착수된 것으로 보고 해당 도시계획시설결정이 실효되지 않도록 규정한 것이 현저히 불합리하다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항이 피해의 최소성을 위반하였다고 볼 수 없다.

(다) 법익의 균형성

이 사건 법률조항은 종합적이고 장기적인 도시계획사업을 통한 공공복리의 증진 및 도시계획시설결정을 기초로 사회적으로 형성된 법적안정성과 신뢰를 보호하기 위한 것으로, 위와 같은 공익은 도시계획시설결정 고시일부터 20년이 지나기 전에 실시계획의 인가가 이루어져 해당 도시계획시설결정이 실효되지 아니하고 유지됨에 따라 토지소유자가 입게 되는 불이익에 비하여 결코 경미하지 아니하다. 따라서 이 사건 법률조항은 법익의 균형성에 반하지 않는다.

다. 소결

이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하지 않는다.

7. 결론

그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 8.과 같은 재판관 김형두의 이 사건 부칙조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 의견이 일치되었다.

8. 재판관 김형두의 이 사건 부칙조항에 대한 반대의견

나는 법정의견과 달리 이 사건 부칙조항이 헌법에 합치되지 아니한다고 판단하므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.

가. 이 사건 부칙조항의 성질과 심사기준

도시계획시설결정의 실효제도를 규정한 구 국토계획법 제48조 제1항은 도시계획시설결정이 고시된 후 그 사업시행이 장기간 방치된 경우 그 결정을 실효시킴으로써, 도시계획시설결정으로 인한 토지재산권의 제한을 최소화하기 위한 것이다. 입법자에게 토지재산권의 사회적 제약에 관한 사항에 대하여 넓은 입법재량이 인정된다고 할지라도, 토지의 사회적 기속성에 따른 제한은 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하므로(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26), 도시계획시설결정 실효제도는 재산권의 제한에 대한 헌법상 한계를 비례원칙에 따라 구체적으로 확인한 것이다. 따라서 도시계획시설결정이 고시된 후 20년이 도과하도록 그 사업이 시행되지 아니함에 따라 당해 도시계획시설부지의 재산권이 제한상태로부터 회복되는 것은, 도시계획결정의 사후적 통제라는 입법정책에 따라 시혜적으로 부여되는 권리가 아니라 헌법상 보장된 재산권의 내용에 포함되는 권리가 입법적으로 구현된 것이라고 보아야 한다. 구 도시계획법은 도시계획시설결정의 실효요건인 ‘사업이 시행되지 않은 채 20년 경과’의 기산일을 ‘도시계획시설결정의 고시일’로 규정하고 있는 데 반하여, 이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설에 대하여는 그 기산일을 일률적으로 ‘2000. 7. 1.’로 하도록 규정하고 있다. 이는 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 법률에 의하여 구체화한 것이므로, 토지재산권의 제한에 관한 헌법상 비례원칙에 부합하여야 한다(2014. 7. 24. 2013헌바387 결정 및 2018. 4. 26. 2017헌가5 결정의 반대의견 참조).

나. 재산권 침해 여부

(1) 이 사건 부칙조항은 이미 장기간 동안 재산권 제한을 수인하여 온 소유자에게 기왕의 제한에 대하여 아무런 보상도 하지 아니한 채 또다시 새로운 20년이라는 장기간의 수인을 요구하는 것이므로, 그와 같은 제한은 공익목적을 달성하기 위한 불가피한 범위로 한정되어야 한다. 그런데 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모한다는 목적을 충족시키기 위하여 이 사건 부칙조항보다 덜 제한적인 법적 수단이 없다고 단정할 수 없다. 우선 실효기간의 기산일을 실효제도의 시행일인 2000. 7. 1.로 하는 것은 불가피하다고 하더라도, 그 실효기간에 있어서는 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 모든 도시계획시설결정의 실효기간을 이 사건 부칙조항과 같이 일률적으로 ‘위 일자로부터 20년’으로 하지 않고, 해당 결정ㆍ고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간에 따라 단계적으로 정하는 방식을 고려할 수 있다. 예컨대, 기존의 도시계획시설결정 중 2000. 7. 1. 당시 이미 20년이 도과한 것에 대하여는 도시계획시설사업의 시행 여부를 재검토하거나 시행준비를 하는 데 필요한 정도의 실효기간을 부여하고, 20년이 도과하지 않은 것에 대하여는 그 미시행기간을 감안하여 실효기간의 편차를 두는 방법 등이 있다. 입법자가 경과규정을 마련하면서 기존의 도시계획시설결정으로 재산권의 제한을 받는 소유자를 고려하여 이와 같은 단계적 규율을 하는 것이 현실적으로 어렵다거나 이 사건 부칙조항이 달성하려는 공익에 방해가 된다고도 보기 어렵다. 따라서 이 사건 부칙조항은 입법목적을 위한 필요한 최소한의 제한이라고 할 수 없으므로 피해의 최소성 원칙을 충족시키지 못한다.

(2) 기존의 도시계획시설결정으로 인하여 토지재산권을 장기간 제한받다가 2000. 7. 1.부터 20년 동안 그 제한을 새로이 수인하여야 하는 토지소유자의 불이익은 이 사건 부칙조항이 추구하는 공익보다 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항은 법익균형성도 갖추지 못하였다.

(3) 그렇다면 이 사건 부칙조항은 비례원칙에 위반되어 도시계획시설부지 소유자의 재산권을 과도하게 침해하고 있다.

다. 평등원칙 위반 여부

고시된 도시계획시설결정들이 집행되지 아니한 채 시간이 경과함에 따라 해당 토지소유자들이 받는 재산권 제한의 정도가 서로 현저히 다를 수 있음에도, 이 사건 부칙조항은 도시계획시설결정ㆍ고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간이 얼마인지 여부에 상관없이 모든 토지소유자들의 재산권 제한기간을 일률적으로 ‘2000. 7. 1.부터 20년’으로 규정하고 있다. 이에 따라 해당 토지소유자들은 기존 제한기간의 장단에 관계없이 20년의 실효기간이라는 동일한 취급을 받게 되는데, 그와 같은 동일한 취급을 합리화할 상당한 이유가 없음은 앞에서 본 바와 같다. 따라서 이 사건 부칙조항은 도시계획시설결정에 의한 재산권의 제한에 있어서 본질적으로 다른 집단을 합리적 이유 없이 동등하게 취급함으로써 평등원칙에도 위반된다.

라. 결론

앞에서 살펴본 바와 같이 이 사건 부칙조항은 비례의 원칙에 반하여 과도하게 토지소유자의 재산권을 제한할 뿐 아니라 평등의 원칙에도 반하므로 헌법에 위반된다. 그러나 이 사건 부칙조항에 대하여 단순위헌으로 선언하여 즉시 효력을 상실하게 할 경우에는 이 사건 부칙조항이 달성하고자 하는 공익에 회복할 수 없는 중대한 훼손을 가져올 것이다. 앞서 지적한 위헌적인 요소를 구체적으로 어떠한 내용으로 합헌적으로 조정할 것인지는 원칙적으로 입법자의 형성재량에 속한다. 따라서 이 사건 부칙조항에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하되, 이를 대체하여 적용할 새로운 입법이 이루어질 때까지 이 사건 부칙조항을 잠정적으로 계속 적용하도록 함이 타당하다.

재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식