헌법재판소 2024. 3. 28. 선고 2020헌마1527 결정 [공직자윤리법 제17조 제1항 위헌확인]

1. 사건개요

청구인은 2019. 11. 8.부터 2020. 8. 17.까지 국민권익위원회 심사보호국 ○○과에 행정주사(6급 일반직)로 근무하다가, 2020. 8. 18. 의원면직으로 퇴직하였다. 청구인은 공직자윤리법 제17조 제1항 중 ‘대통령령으로 정하는 공무원과 공직유관단체의 직원’ 부분이 자신의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2020. 11. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 공직자윤리법 제17조 제1항 중 ‘대통령령으로 정하는 공무원과 공직유관단체의 직원’에 관한 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나 ‘대통령령으로 정하는 공무원’의 취업제한만 다투고 있으므로, 이에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 한편 청구인은 구체적으로 국민권익위원회 심사보호국 소속 공무원에 대한 취업제한을 문제 삼고 있으나, 위 공직자윤리법 조항은 취업제한의 대상이 되는 공무원의 범위를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있을 뿐, 그 구체적인 범위는 공직자윤리법 시행령 제31조 제1항에서 정하고 있다. 위 공직자윤리법 조항은 수권조항으로서 하위법령인 위 시행령 조항과 서로 불가분의 관계를 이루면서 전체적으로 하나의 규율을 형성하고 있다 할 것이므로, 이 사건 심판대상을 위 시행령 조항으로까지 확장하여 함께 판단하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 공직자윤리법(2019. 12. 3. 법률 제16671호로 개정된 것) 제17조 제1항 중 ‘대통령령으로 정하는 공무원’에 관한 부분과 공직자윤리법 시행령(2020. 6. 2. 대통령령 제30753호로 개정된 것) 제31조 제1항 제7호 중 ‘국민권익위원회 심사보호국 소속 5급 이하 7급 이상의 일반직공무원’에 관한 부분(이하 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

공직자윤리법(2019. 12. 3. 법률 제16671호로 개정된 것) 제17조(퇴직공직자의 취업제한) ① 제3조 제1항 제1호부터 제12호까지의 어느 하나에 해당하는 공직자와 부당한 영향력 행사 가능성 및 공정한 직무수행을 저해할 가능성 등을 고려하여 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정하는 공무원과 공직유관단체의 직원(이하 이 장에서 “취업심사대상자”라 한다)은 퇴직일부터 3년간 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관(이하 “취업심사대상기관”이라 한다)에 취업할 수 없다. 다만, 관할 공직자윤리위원회로부터 취업심사대상자가 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서 또는 기관의 업무와 취업심사대상기관 간에 밀접한 관련성이 없다는 확인을 받거나 취업승인을 받은 때에는 취업할 수 있다.

1. 자본금과 연간 외형거래액(「부가가치세법」제29조에 따른 공급가액을 말한다. 이하 같다)이 일정 규모 이상인 영리를 목적으로 하는 사기업체

2. 제1호에 따른 사기업체의 공동이익과 상호협력 등을 위하여 설립된 법인ㆍ단체

3. 연간 외형거래액이 일정 규모 이상인 「변호사법」 제40조에 따른 법무법인, 같은 법 제58조의2에 따른 법무법인(유한), 같은 법 제58조의18에 따른 법무조합, 같은 법 제89조의6 제3항에 따른 법률사무소(이하 “법무법인등”이라 한다)

4. 연간 외형거래액이 일정 규모 이상인 「공인회계사법」 제23조 제1항에 따른 회계법인

5. 연간 외형거래액이 일정 규모 이상인 「세무사법」 제16조의3 제1항에 따른 세무법인

6. 연간 외형거래액이 일정 규모 이상인 「외국법자문사법」 제2조 제4호에 따른 외국법자문법률사무소 및 같은 조 제9호에 따른 합작법무법인

7. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조 제3항 제1호 가목에 따른 시장형 공기업

8. 안전 감독 업무, 인ㆍ허가 규제 업무 또는 조달 업무 등 대통령령으로 정하는 업무를 수행하는 공직유관단체 9.「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호 및 「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교를 설립ㆍ경영하는 학교법인과 학교법인이 설립ㆍ경영하는 사립학교. 다만, 취업심사대상자가 대통령령으로 정하는 교원으로 취업하는 경우 해당 학교법인 또는 학교는 제외한다.

10. 「의료법」 제3조의3에 따른 종합병원과 종합병원을 개설한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법인 가.「의료법」 제33조 제2항 제3호에 따른 의료법인 나.「의료법」 제33조 제2항 제4호에 따른 비영리법인

11. 기본재산이 일정 규모 이상인 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법인 가.「사회복지사업법」 제2조 제3호에 따른 사회복지법인 나.「사회복지사업법」 제2조 제4호에 따른 사회복지시설을 운영하는 가목 외의 비영리법인

12. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사기업체 또는 법인ㆍ단체로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 사기업체 또는 법인ㆍ단체

가. 방위산업분야의 사기업체 또는 법인ㆍ단체

나. 식품 등 국민안전에 관련된 인증ㆍ검사 등의 업무를 수행하는 사기업체 또는 법인ㆍ단체 공직자윤리법 시행령(2020. 6. 2. 대통령령 제30753호로 개정된 것) 제31조(취업심사대상자의 범위) ① 법 제17조 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 공무원과 공직유관단체의 직원”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다. 7.「국민권익위원회와 그 소속기관 직제」 제9조에 따른 부패방지국 및 같은 영 제9조의2에 따른 심사보호국 소속 5급 이하 7급 이상의 일반직공무원(이에 상당하는 전문경력관을 포함한다)과 이에 상당하는 별정직공무원 [관련조항] 국민권익위원회와 그 소속기관 직제(2018. 7. 24. 대통령령 제29063호로 개정된 것) 제9조의2(심사보호국) ① 심사보호국에 국장 1명을 둔다. ② 심사보호국장은 고위공무원단에 속하는 일반직공무원으로 보한다. 구 국민권익위원회와 그 소속기관 직제(2020. 4. 28. 대통령령 제30637호로 개정되고, 2022. 12. 27. 대통령령 제33124호로 개정되기 전의 것) 제9조의2(심사보호국) ③ 심사보호국장은 다음 사항을 분장한다.

1. 부패방지 관련 정보의 수집ㆍ분석ㆍ활용 및 이와 관련한 부패방지종합정보시스템의 구축ㆍ운영

2. 부패행위 신고, 공익신고 관련 제도의 운영 및 신고의 처리에 관한 사항

3. 복지ㆍ보조금 부정수급 신고의 처리 및 제도의 운영에 관한 사항

4. 위원장이 지정하는 특정 신고사항에 대한 처리

5. 부패행위 신고자, 복지ㆍ보조금 부정수급 신고자 및 공익신고자에 대한 안내ㆍ상담 지원

6. 비위면직자 취업제한 제도의 운영 및 실태조사

7. 부패행위 신고자, 부정청탁 신고자, 금품 등 수수 신고자, 공익신고자 및 복지ㆍ보조금 부정수급 신고자에 대한 보호ㆍ보상 및 지원사무에 관한 정책개발과 기본계획의 수립에 관한 사항

8. 부패행위 신고자, 부정청탁 신고자, 금품 등 수수 신고자, 공익신고자 및 복지ㆍ보조금 부정수급 신고자에 대한 보상금ㆍ포상금 및 구조금 지급과 신고자 등의 신분보장ㆍ신변보호ㆍ비밀보장 및 불이익조치 금지에 관한 사항

9. 보상심의위원회의 구성 및 운영

10. 공익신고 통합정보시스템의 구축 및 운영에 관한 사항

11. 부패행위 신고, 부정청탁 신고, 금품 등 수수 신고, 공익신고, 복지ㆍ보조금 부정수급 신고, 행동강령 위반 신고, 공공재정 부정청구 등 신고(이하 “부패 관련 각종 신고”라 한다)의 접수 및 분류

3. 청구인의 주장

가. 공직자윤리법 제17조 제1항은 같은 법 제3조 제1항 제1호부터 제12호까지의 공직자와 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정하는 공무원과 공직유관단체의 직원(이하 ‘취업심사대상자’라 한다)으로 하여금 퇴직일부터 3년간 취업심사대상기관에 원칙적으로 취업할 수 없도록 하면서, 관할 공직자윤리위원회로부터 취업심사대상자가 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서 또는 기관의 업무와 취업심사대상기관 간에 밀접한 관련성이 없다는 확인을 받거나 취업승인을 받은 때에는 예외적으로 취업을 허용하는, 이른바 ‘원칙적 금지, 예외적 허용’의 취업심사방식을 택하고 있다. 그런데 공직자윤리법 제3조 제1항 제1호부터 제12호까지의 공무원(이하 ‘법률이 정하는 공무원’이라 한다)이나 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 공무원(이하 ‘국회규칙 등이 정하는 공무원’이라 한다)과 공직자윤리법 시행령 제31조가 정하는 공무원(이하 ‘시행령이 정하는 공무원’이라 한다)은 지위나 직급으로 추정되는 영향력, 퇴직 후 경제상황 등에 차이가 있음에도, 심판대상조항은 ‘시행령이 정하는 공무원’에게까지 원칙적으로 취업을 금지함으로써 청구인의 직업의 자유를 침해한다.

나. 심판대상조항은 시행령이 정하는 공무원이 퇴직 후 재취업을 하기 위해서는 사전에 관할 공직자윤리위원회로부터 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서 또는 기관의 업무와 취업심사대상기관 간에 밀접한 관련성이 없다는 확인을 받도록 규정하고 있는데, 이는 ‘법률이 정하는 공무원’과 ‘시행령이 정하는 공무원’이 퇴직 후 취업 여건이나 구직자로서의 지위가 동등하지 않음에도 동일하게 원칙적 금지, 예외적 허용의 취업심사방식을 적용함으로써 합리적 이유 없이 다른 것을 같게 취급한 것으로, 청구인의 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 심판대상조항은 국가권익위원회 심사보호국 소속 5급 이하 7급 이상의 일반직공무원(이하 ‘국민권익위원회 심사보호국 소속 공무원’이라 한다)으로 하여금 원칙적으로 퇴직일부터 3년간 취업심사대상기관에 취업할 수 없도록 하고, 예외적으로 관할 공직자윤리위원회로부터 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서의 업무와 취업심사대상기관 간에 밀접한 관련성이 없다는 확인을 받거나 취업승인을 받은 때에 한하여 취업이 가능하도록 하여 청구인의 직업선택의 자유를 제한한다. 청구인은 법률이 정하는 공무원이나 국회규칙 등이 정하는 공무원 외에 시행령이 정하는 공무원에게까지 취업을 원칙적으로 금지하는 것이 직업의 자유를 침해한다고 주장하나, 이는 심판대상조항으로 인한 취업제한이 과도하다는 주장에 다름 아니다. 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 직업선택의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.

(2) 청구인은 법률이 정하는 공무원과 시행령이 정하는 공무원이 퇴직 후 취업 여건, 구직자로서의 지위 등이 다름에도 심판대상조항이 이를 구분하지 아니하고 동일하게 원칙적 금지, 예외적 허용의 취업심사방식을 적용하도록 한 것이 자신의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그런데 법률이 정하는 공무원과 시행령이 정하는 공무원은 업무의 내용이나 범위가 상이하여 차별을 논의할 비교집단이 된다고 보기 어렵고, 청구인의 평등권 침해 주장은 시행령이 정하는 공무원에 대하여 원칙적 금지, 예외적 허용의 취업심사방식을 적용하는 것이 직업선택의 자유를 침해한다는 주장과 다르지 아니하므로 별도로 판단하지 아니한다.

나. 직업선택의 자유 침해 여부

(1) 목적의 정당성과 수단의 적합성

심판대상조항은 국민권익위원회 심사보호국 소속 공무원이 퇴직 이후 특정 기관에 취업할 목적으로 재직 중 해당 기관에 특혜를 부여하거나, 퇴직 이후 재취업한 특정 기관을 위해 재직 중에 취득한 기밀이나 정보를 이용하거나 재직했던 부서에 부당한 영향력을 행사할 가능성을 사전에 방지함으로써 국민권익위원회 심사보호국 업무의 공정성과 투명성을 확보하기 위한 것으로 그 입법목적이 정당하다. 또한 일정 직급 이상의 공무원에 대하여 일정 기간 동안 취업심사대상기관에 취업할 수 없도록 하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.

(2) 침해의 최소성

(가) 국민권익위원회는 고충민원의 처리와 이에 관련된 불합리한 행정제도를 개선하고 부패의 발생을 예방하며 부패행위를 효율적으로 규제하는 업무를 수행하는 중앙행정기관이다(부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제11조 제1항, 제2항). 그 중에서도 심사보호국은 부패행위, 부정청탁, 금품 등 수수, 복지ㆍ보조금 부정수급, 공공재정 부정청구 신고 및 공익신고 등 부패관련 각종 신고를 직접 접수, 분류하고 처리하는 부서로서(국민권익위원회와 그 소속기관 직제 제9조의2 제3항), 신고의 내용이 명백히 거짓이거나 부패행위와 관련이 없다고 판단되는 경우에는 이를 조사기관에 이첩하지 않고 종결할 수 있는 등 신고된 사건의 당사자이거나 직접적인 이해관계를 가지는 사기업체 등과 밀접한 관련이 있는 업무를 담당하고 있다. 따라서 심사보호국에 소속된 공무원은 특정 사기업체 등에 취업할 목적으로 해당 업체에 특혜를 부여하거나, 퇴직 이후 재취업한 사기업체 등을 위하여 재직 중에 취득한 기밀이나 정보를 이용하거나 재직했던 부서에 부당한 영향력을 행사함으로써 국민권익위원회의 공정한 직무수행을 저해할 가능성이 높다는 점에서, 일정 기간 취업심사대상기관에 취업하는 것을 원칙적으로 제한할 필요가 있다.

(나) 공직자윤리법(2019. 12. 3. 법률 제16671호로 개정된 것) 제17조 제1항 및 제3조 제1항 제3호는 4급 이상의 일반직 국가공무원의 취업을 제한하고 있으므로, 국민권익위원회 심사보호국 소속 4급 이상의 일반직 공무원은 이미 취업심사의 대상이 된다. 그럼에도 심판대상조항이 그 범위를 확대하여 5급 이하 7급 이상의 일반직 공무원의 취업을 제한한 것은 보다 더 엄격하게 직무수행의 공정성과 투명성을 확보하기 위함으로, 앞서 살펴 본 국민권익위원회 심사보호국의 업무 내용과 그 권한을 고려할 때 고위직 공무원이 아니라고 하여 이러한 취업제한이 과도하다고 단언하기는 어렵다. 또한 심판대상조항은 국민권익위원회 심사보호국 업무와 관련성이 있는 모든 사기업체 등에 취업을 제한하는 것이 아니라, 공직자윤리법에서 정하는 일정한 규모 이상에 해당하는 사기업체 등에 취업하는 것만 제한하고 있다. 국민권익위원회 심사보호국 소속 공무원이라 하더라도, 관할 공직자윤리위원회로부터 퇴직 전 5년 동안 소속되었던 부서의 업무와 취업심사대상기관 간에 밀접한 관련성이 없다는 확인을 받은 때에는 취업이 가능하다. 밀접한 업무관련성은, 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서의 업무가 취업심사대상기관에 대하여 재정보조를 제공하거나, 인ㆍ허가 등에 직접 관련되거나, 생산방식 등에 대한 검사ㆍ감사, 조세의 부과ㆍ징수, 공사용역이나 물품구입계약, 법령에 근거한 감독, 수사ㆍ심리ㆍ심판에 직접 관계되는 업무이거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 업무 중 어느 하나에 해당하는 업무인 경우에 인정된다(공직자윤리법 제17조 제2항). 밀접한 업무관련성 여부를 판단하는 경우에 공직자윤리위원회는 퇴직 공직자의 자유 및 권리 등 사익과 퇴직 공직자의 부당한 영향력 행사 방지를 통한 공익 간의 균형을 유지하여야 한다(공직자윤리법 제17조 제6항). 한편 심판대상조항은 퇴직 공직자가 소속하였던 부서의 업무와 취업심사대상기관 간에 밀접한 관련성이 인정된다 하더라도 관할 공직자윤리위원회로부터 취업승인을 받은 때에는 예외적으로 취업할 수 있도록 규정하고 있다. 즉 국민권익위원회 심사보호국 소속 공무원이 취업승인신청을 하면 관할 공직자윤리위원회는 소속기관장의 의견서, 취업승인신청인의 퇴직 전 근무현황, 취업 후 영향력 행사 가능성 등을 고려하여 취업을 승인할 수 있다(공직자윤리법 시행령 제34조 제3항). 특히 직제와 정원의 개정ㆍ폐지, 예산의 감소 등에 따라 직위가 없어지거나 정원이 초과되어 본인의 의사와 관계없이 면직된 경우이거나, 채용계약에 따라 일정기간 전문지식ㆍ기술이 요구되는 직위에 채용되었다가 퇴직 후 임용 전에 종사하였던 분야에 재취업하는 경우로서 그 채용계약 시 소속기관장이 전문성ㆍ특수성을 갖춘 인력의 원활한 채용을 위하여 관할 공직자윤리위원회와 사전 협의한 후 채용한 경우이거나, 취업심사대상자가 전문직공무원으로 7년 이상 근무하였고 취업하려는 분야에 대한 전문지식ㆍ자격증ㆍ근무경력ㆍ연구성과 등을 통하여 전문성이 있음이 증명된 경우로서 취업 후 영향력 행사가능성이 적은 경우에, 관할 공직자윤리위원회는 특별한 사유가 없는 한 취업승인신청자에게 반드시 취업승인을 하여야 한다(공직자윤리법 시행령 제34조 제4항). 그 밖에 국민권익위원회 심사보호국 소속 공무원 가운데 변호사는 법무법인 등과 합작 법무법인에, 공인회계사는 회계법인에, 세무사는 세무법인에 각각 취업할 수 있고(공직자윤리법 제17조 제7항), 국민권익위원회 심사보호국 소속 공무원이 ‘비상대비에 관한 법률’에 따른 비상대비업무, 예비군법에 따른 예비군부대의 지휘관 업무, 그 밖에 단순 집행적 업무로서 업무관련성이 없다고 관할 공직자윤리위원회가 고시하는 업무를 수행하기 위하여 취업하는 경우에는 밀접한 관련성이 없는 것으로 간주되며(공직자윤리법 제17조 제9항), 국민권익위원회 심사보호국 소속 6급 및 7급 일반직공무원이 한국표준직업분류에 따른 서비스 종사자, 농림ㆍ어업 숙련 종사자, 기능원 및 관련 기능 종사자, 장치ㆍ기계 조작 및 조립 종사자 또는 단순노무 종사자로 취업하는 경우에는 취업심사대상자에서 제외된다(공직자윤리법 시행령 제31조 제2항 제1호).

(다) 직업선택의 자유를 덜 침해하면서 심판대상조항의 입법목적을 효과적으로 달성할 수 있는 수단으로, 취업심사대상기관에 취업하는 것을 원칙적으로 허용하되 사후 심사를 통하여 이를 예외적으로 금지하는 방법이 고려될 수 있다. 그러나 현재와 같은 사전심사가 아니라 사후심사를 시행할 경우, 공직자가 취업예정기관에 재취업을 목적으로 현직에서의 영향력을 악용하여 특혜를 제공할 가능성을 방지하지 못하며, 취업심사에 부당하게 개입할 가능성도 배제하기 어렵다. 취업심사대상기관에 취업하는 것을 일률적으로 금지할 것이 아니라, 특정 이해충돌 행위만을 예외적으로 금지하는 방법도 고려해 볼 수 있으나, 우리나라는 학연, 혈연, 지연 등이 사회활동에 지대한 영향을 끼치는 연고주의 성향이 강하여 이로 인하여 퇴직 전 소속기관에서 형성된 대인관계 등을 이용한 로비활동이 사회적으로 문제되는 경우가 종종 발생하고 있고, 이와 같이 공직자와 영리 사기업체 간의 유착 및 영향력 행사 가능성이 상존하고 있는 만큼 공직자의 직무공정성을 확보하는 데에 상당한 곤란을 겪고 있는 것이 현실이므로, 특정 행위만을 금지하여서는 이를 사전에 방지하는 효과를 기대하기 어렵다. 또한 공직 재직 중 취득했던 정보의 활용이나 기존에 형성된 대인관계를 이용한 로비활동 등은 외부에 드러나는 경우가 드물어 위반행위를 포착해 내기도 곤란하다(헌재 2021. 11. 25. 2019헌마555 참조). 따라서 퇴직 공직자의 취업을 원칙적으로 허용하되 사후심사를 통하여 예외적으로만 이를 제한하거나, 특정 이해충돌 행위만을 금지하는 방식으로는 심판대상조항의 입법목적을 달성하는 데에 충분하다고 볼 수 없다. 이와 같은 사정을 종합해 보면, 심판대상조항이 침해최소성에 위반된다고 볼 수 없다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항으로 인하여 제한되는 사익은 퇴직일부터 3년간 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 사기업체 등에 취업이 제한되거나 금지된다는 것으로 직업선택의 자유의 제한이라는 불이익은 그리 크지 않은 반면, 심판대상조항이 달성하려는 공익은 국민권익위원회 심사보호국 업무의 공정성과 투명성을 확보하는 데에 있으므로 제한되는 사익이 보호하려는 공익보다 크다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익균형성도 충족한다.

(4) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 직업선택의 자유를 침해하지 아니한다.

5. 결론

이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이은애의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 이은애의 반대의견

나는 법정의견과 달리 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다고 판단하므로, 다음과 같이 견해를 밝힌다.

가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항은 국민권익위원회 심사보호국 업무의 공정성과 투명성을 확보하기 위한 것으로 그 입법목적이 정당하다. 그러나 공정한 직무 수행은 그 나라의 법률제도와 정치ㆍ문화적 수준, 소속 공무원들의 직무에 임하는 전반적인 자세 등 복합적 요인에 의하여 결정되는 것이므로, 개별 공무원의 경우 외적 환경뿐만 아니라 주위의 유혹이나 압력에 굴복하지 않을 수 있는 신분 보장 제도, 그리고 공무원 개인의 자질과 소신 및 열정에 의해서도 상당한 영향을 받을 수 있다. 따라서 공무원이 공정하고 투명하게 업무를 처리하도록 하기 위해 퇴직 후의 취업 자체를 봉쇄하는 것이 불가결하게 요청된다고 단정하기 어렵다. 반면에, 공무원으로 열심히 소신껏 봉직한 다음 그 전문지식과 실무경험을 기초로 한 능력을 활용할 수 있는 재취업 기회를 보장하는 것은 직무수행의 성실성을 높이는 긍정적인 유인책으로 작용할 여지가 있다. 심판대상조항은 퇴직 공직자가 가질 수 있는 이러한 기회를 일정 기간 전면적으로 차단함으로써 오히려 공무원의 직무수행 태도를 무기력하고 방만하게 하여, 직무수행의 공정성과 투명성을 통해 해당 업무의 신뢰성을 확보하려는 입법목적에 역행할 수 있다. 따라서 심판대상조항이 반드시 공무원의 직무수행에 긍정적 효과만을 가지는 것으로 보기 어려우며, 오히려 공무원의 직무수행의 성실성과 신뢰성을 저해하는 요인이 될 수도 있다. 그렇다면 심판대상조항이 일정 직급 이상의 공무원에 대하여 취업을 일정 기간 전면적으로 제한하는 것은 공무원의 직무수행상 공정성과 투명성을 통해 해당 업무의 신뢰성을 확보하고자 하는 입법목적을 달성하는 데 반드시 적합한 수단이 된다고 할 수 없다.

나. 침해의 최소성

(1) 직무수행의 공정성은 사회 환경이나 문화적 배경 등의 영향을 받더라도 근본적으로 개인의 자질과 소신, 윤리의식, 성향에 의해서 좌우된다. 재직 중 얻은 직무정보와 인적 네트워크를 이용한 이해충돌이 발생할 위험성을 사전에 방지하는 것은 매우 중요하다고 할 것이나, 심판대상조항은 윤리의식을 저버리고 부당한 유착관계를 형성한 소수의 사례를 다수의 퇴직 공직자에게 확대 적용함으로써 공정성을 해할 수 있는 특정한 행위 위주로 규제하여 입법목적을 달성할 수 있는 가능성을 차단하고 오로지 퇴직 후 일정 기간 전면적 취업제한이라는 가장 강력한 규제 방식으로 접근하고 있다. 미국, 독일, 일본에서는 취업 자체를 제한하는 방법이 아닌 개별 행위를 제한하는 방법으로 퇴직 공직자들의 이해충돌 방지를 위한 제도적 장치를 마련하고 있다. 특히 우리나라와 같이 취업제한기간을 두고 있던 일본도 2007년 국가공무원법을 개정하면서 취업제한기간을 폐지하고 퇴직 공직자의 영향력을 행사할 수 있는 특정한 행위 등을 제한하는 방식을 채택하였는바, 이는 덜 침해적인 대안이 존재함을 시사한다. 이러한 사정을 고려하면, 가장 기본권 제한의 강도가 큰 취업 여부에 대한 제한이 아니더라도, 공정성을 해하고 부당한 영향력을 행사할 우려가 있는 특정한 형태의 행위를 제한하는 방식을 통해서도 부당한 의사결정을 막고 공익을 추구할 수 있는 수단이 존재한다 할 것이다.

(2) 퇴직 후 전면적인 취업제한 방식을 채택할 것인지, 개별적 이해충돌이 발생할 수 있는 업무취급 제한 방식을 채택할 것인지를 정함에 있어서는 정치ㆍ경제ㆍ역사ㆍ문화적 배경과 사회 전반의 청렴도 수준 및 이에 대한 국민의 신뢰의 정도 등을 고려할 필요가 있다. 만약 국가행정의 청렴도에 대하여 사회적으로 부정적 인식이 높은 경우 국민의 불신을 초래할 수 있는 권력기관 소속 공직자의 취업 자체를 일정 기간 제한하는 것이 직무집행의 공정성과 신뢰를 확보하기 위하여 불가피한 수단이 될 수 있다. 그러나 이러한 제한은 직업선택 자체를 봉쇄한다는 점에서 기본권 제한을 최소화하기 위한 기간의 설정이 필요하다. 그런데 심판대상조항은 근무기간에 상관없이 퇴직일부터 3년간 취업을 제한하고 있어서, 청구인과 같이 근무기간이 짧은 공직자의 경우에는 근무기간에 비하여 지나치게 장기간의 소득 공백을 야기할 수 있고, 반대로 장기간 근무한 공직자에게는 쌓아온 전문지식과 실무경험을 무위(無爲)로 돌릴 수 있는 긴 기간에 해당하며, 이러한 우려는 공무원이 인사적체 등의 사유로 정년 전에 퇴직을 희망하더라도 퇴직을 단념하게 만드는 수준에 이른다.

(3) 심판대상조항은 소위 고위 공직자로 볼 수 없는 국민권익위원회 심사보호국 소속 5급 이하 7급 이상 공무원까지도 일률적으로 취업심사대상자로 규정함으로써 각 직급별 업무 내용의 차이를 반영하거나 업무 관여에 따른 실제 영향력 행사의 가능성이나 그 정도를 전혀 고려하지 않고 있다. 나아가 심판대상조항은 취업심사대상기관의 범위를 지속적으로 확대하여 왔는바, 2012년 3,766개에 불과했던 취업심사대상기관의 수는 2024년 현재 24,379개에 이르고 있다(공직윤리시스템 참조). 여기에 퇴직 공직자가 직접 담당하지 않았더라도 퇴직 전 5년간 소속되었던 부서의 업무에 해당하면 업무관련성 요건을 충족시킬 수 있다는 제한이 결합되면서 취업심사대상자의 직업의 자유에 대한 제한은 극대화되고 있다. 이는 심판대상조항이 소수의 부당한 유착관계 형성을 방지한다는 명목으로 다수의 공직자들을 잠재적인 범죄자로 보아 희생시키는 것이며, 결과적으로 재직 중 쌓은 전문지식과 실무경험을 사장시키는 것이다.

(4) 심판대상조항 외에도 공직자윤리법은 2011. 7. 29. 법률 제10982호로 개정되면서부터 개별적 업무취급 제한에 관한 규정을 신설하여 이를 적용하고 있다. 즉, 모든 공무원 또는 공직유관단체의 임직원은 다른 법률에 특별한 규정이 있거나, 국가안보상의 이유나 공공의 이익을 위한 목적 등 해당 업무를 취급하는 것이 필요하고 그 취급이 해당 업무의 공정한 처리에 영향을 미치지 아니한다고 인정되는 경우로서 관할 공직자윤리위원회의 승인을 받은 경우를 제외하고는, 재직 중에 직접 처리한 업무를 퇴직 후에 취급할 수 없다(제18조의2 제1항, 제3항). 나아가 퇴직한 모든 공무원과 공직유관단체의 임직원은 본인 또는 제3자의 이익을 위하여 퇴직 전 소속 기관의 임직원에게 법령을 위반하게 하거나 지위 또는 권한을 남용하게 하는 등 공정한 직무수행을 저해하는 부정한 청탁 또는 알선을 금지하고 있으며, 퇴직 공직자로부터 직무와 관련한 청탁 또는 알선을 받은 재직자에게 소속 기관의 장에 대한 신고의무를 부여하고, 그 밖에 누구든지 청탁 또는 알선을 받은 사실을 알게 된 경우 신고할 수 있도록 규정하고 있다(제18조의4 제1항, 제2항, 제3항). 그리고 이러한 업무취급 제한 규정을 위반하여 재직 중 본인이 직접 처리한 업무를 퇴직 후 취급한 사람과 퇴직 전 소속 기관의 임직원을 상대로 부정한 청탁 또는 알선 행위를 한 사람에 대해서는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다(제29조 제2호, 제3호). 취업심사대상자의 경우에는 퇴직 전 5년 동안 처리한 업무와 관련한 취업심사대상기관을 상대로 하여 재직 중 본인의 취업을 위한 청탁행위가 금지된다(제18조의5 제1항). 또한 국민권익위원회의 설치를 위하여 2008. 2. 29. 법률 제8878호로 제정된 ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’(이하 ‘부패방지권익위법’이라 한다)은 제정 당시부터 지금까지 공직자가 그 직무를 행함에 있어 다른 공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 되었거나 부패행위를 강요 또는 제의받은 경우에는 지체 없이 이를 수사기관ㆍ감사원 또는 위원회에 신고하도록 규정하고 있다(제56조). 공직자는 부패방지 업무처리 중 알게 된 비밀을 누설하거나, 부패행위 등 신고자라는 사정을 알면서 그의 인적사항이나 그가 신고자임을 미루어 알 수 있는 사실을 다른 사람에게 알려주거나 공개 또는 보도하여서는 아니 되며(제30조, 제64조 제1항), 이를 위반한 경우에는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다(제87조, 제88조). 구 부패방지권익위법(2016. 3. 29. 법률 제14145호로 개정되고, 2022. 1. 4. 법률 제18715호로 개정되기 전의 것)은 재직 중 직무와 관련된 부패행위로 당연퇴직, 파면 또는 해임된 사람이거나 재직 중 직무와 관련된 부패행위로 벌금 3백만 원 이상의 형을 선고받은 사람에 대해서는 퇴직일 또는 형의 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 날부터 5년 동안 공공기관 등에 취업할 수 없도록 하는 비위면직자 등의 취업제한에 관한 규정을 두고 있으며(제82조 제1항, 제2항), 이를 위반하여 취업제한기관에 취업한 때에는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다(제89조). 한편 공직자의 직무수행 중 발생할 수 있는 이해충돌을 방지하고 이를 관리하기 위하여 2021. 5. 18. 법률 제18191호로 제정된 ‘공직자의 이해충돌방지법’은 공직자로 하여금 직무를 수행할 때 자신의 사적 이해관계가 관련되어 공정하고 청렴한 직무수행이 저해되거나 저해될 우려가 있는 등 이른바 ‘이해충돌’ 상황을 알게 된 경우에는 이를 소속기관장에게 신고하도록 규정하고 있다(제5조 내지 제9조). 또한 공직자로 하여금 직무관련자에게 사적으로 노무ㆍ조언ㆍ자문 등을 제공하고 대가를 받거나 소관 직무와 관련된 지식이나 정보를 타인에게 제공하고 대가를 받는 등 직무 관련 외부활동을 제한하고 있으며(제10조), 소속 고위공직자 등의 가족을 채용하거나, 소속 고위공직자 등과 수의계약을 체결하는 등의 행위를 제한하고 있다(제11조, 제12조). 그 밖에 공직자는 공공기관 물품 등의 사적 사용ㆍ수익이나 직무상 비밀 등의 이용이 금지되고(제13조, 제14조), 소속 기관의 퇴직자와 사적 접촉을 하는 경우 소속기관장에게 신고하여야 하며(제15조), 공직자가 직무수행 중 알게 된 비밀 또는 소속 공공기관의 미공개정보를 이용하여 재물 또는 재산상의 이익을 취득하거나 제3자로 하여금 재물 또는 재산상의 이익을 취득하게 한 경우에는 7년 이하의 징역 또는 7천만 원 이하의 벌금에 처한다(제27조 제1항). 이처럼 구체적인 이해충돌 상황에서 공직자가 사익보다 공적 의무를 우선시할 수 있도록 하는 제도적 장치와 제재수단이 구비되어 있음에도 더 나아가 심판대상조항에 의한 전면적 취업제한까지 부과하는 것은 과도한 규제라 할 것이다.

(5) 이상의 내용을 종합하면, 심판대상조항은 국민권익위원회 심사보호국 소속 공무원들의 직급별 직무 내용이나 근무기간 등에 따라 차등을 두어 실질적으로 부당한 영향력을 행사할 가능성이 있는지 여부를 고려하여 취업심사대상자의 범위를 제한하거나 퇴직 후 취업제한기간을 설정할 수 있고, 전면적인 취업제한 방식이 아닌 행위제한 방식을 통하여 규율하는 등 덜 침해적인 수단이 존재한다고 볼 여지가 있다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 일률적으로 국민권익위원회 심사보호국 소속 5급 이하 7급 이상 공무원에 대하여 퇴직 후 3년 이내의 기간 동안 광범위한 취업심사대상기관에의 취업을 원칙적으로 금지하고, 예외적으로 취업을 하기 위해서는 관할 공직자윤리위원회로부터 일정한 확인이나 취업승인을 받도록 강제하고 있으므로, 침해의 최소성을 갖추지 못하였다.

다. 법익의 균형성

심판대상조항이 달성하고자 하는 직무집행에 있어서의 공정성과 투명성 확보는 우리 사회에서 중요한 공익이나, 심판대상조항은 재직 중 공직윤리를 함양하고 성실히 봉직하던 대다수의 퇴직 공직자에게 재직 중 얻은 직무정보와 인적 네트워크를 활용하여 부당한 유착관계를 형성할 수 있다는 막연하고 추상적인 굴레를 씌우고 실제 부당한 직무수행으로 공익이 침해되었는가와 상관없이 퇴직 후 3년이라는 긴 기간 동안 취업을 제한하므로, 제한되는 사익이 달성하고자 하는 공익에 비하여 결코 작다고 볼 수 없다. 심판대상조항은 법익의 균형성을 갖추지 못하였다.

라. 소결

따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다.

재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식