헌법재판소 2023. 7. 20. 선고 2020헌마1158 결정 [공무원보수규정 [별표 11] 비고 본문 등 위헌확인]

사건개요

가. 청구인은 2002. 8. 26.부터 2016. 8. 31.까지 서울 ○○구에 위치한 사립 특수학교인 ○○학교에서 교사로 근무하다가 2016. 9. 1. 퇴직한 자이다. 청구인은 2016. 9. 8. ‘사립학교교직원 연금법’에 따라 재직기간으로 인정되는 13년 6일에 해당하는 퇴직연금일시금을 지급받았다.

나. 청구인은 2020. 2. 19. ○○학교장과 근무기간을 2020. 3. 1.부터 2021. 2. 28.까지로 하는 기간제교원 채용계약을 체결하였다. 위 기간제교원 채용계약 제5조는 청구인에게 지급할 보수에서 법령이 정하는 바에 따른 소득세와 4대 보험 본인부담금 등을 원천징수하며, 청구인의 호봉획정 및 승급은 공무원보수규정에 의하도록 정하였다. 청구인은 2020년 3월부터 5월까지 위 기간제교원 채용계약에 따라 급여를 지급받았다. 그런데 ○○학교장은 2020년 6월 중순경 청구인에게 청구인에 대한 호봉이 잘못 산정되었으므로 이를 정정하겠다고 통보하였다. ○○학교장은 사립학교 퇴직교원인 청구인의 경우 구 공무원보수규정 제5조 중 [별표11], ‘기간제교원의 봉급 지급에 관한 예규’ 제4조 제1호에 따라 14호봉이 봉급의 상한으로 제한된다면서 2020년 6월부터는 청구인에게 14호봉으로 산정한 급여를 지급하고, 이미 지급한 급여 중 정정된 호봉으로 산정한 급여를 초과하여 지급한 급여 상당액은 2020년 7월, 8월분 봉급에서 공제하는 방식으로 환수하겠다고 통보하였다. 구 공무원보수규정 제5조 중 [별표 11] 비고는 교육공무원이었던 사람이 기간제교원으로 채용되는 경우 공무원연금 또는 명예퇴직수당을 지급받은 사실 등을 고려하여 봉급을 정하도록 교육부장관에게 위임하고, ‘기간제교원의 봉급 지급에 관한 예규’ 제4조 제1호는 10년 이상 근무하고 퇴직하여 ‘사립학교교직원 연금법’에 따라 퇴직연금일시금을 받은 후 기간제교원으로 채용되는 경우 호봉 상한액을 구 공무원보수규정 제5조 중 [별표11]의 14호봉으로 제한하는 것으로 규정하고 있다.

다. 청구인은 2020. 8. 31. 위 조항들이 청구인의 호봉 상한을 14호봉으로 제한하여 자신의 평등권 및 재산권을 침해한다는 취지로 주장하면서 위 조항들에 대해 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 심판대상

가. 청구인은 구 ‘기간제교원의 봉급 지급에 관한 예규’(2020. 2. 24. 교육부예규 제51호로 제정되고, 2020. 12. 1. 교육부예규 제59호로 개정되기 전의 것, 이하 구체적 연혁에 관계없이 ‘이 사건 예규’라고 한다) 제4조 제1호 중 ‘10년 이상 근무하고 퇴직하여 "사립학교교직원 연금법"에 따라 퇴직연금일시금을 지급받게 되었을 때’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 이 사건 예규 제4조 제1호는 이 사건 예규 제2조에 따라 교육공무원법 제32조에 따른 기간제교원과 사립학교법 제54조의4에 따른 기간제교원에게 적용된다. 청구인은 사립학교법 제54조의4에 따른 기간제교원이고, 사립학교 기간제교원의 지위에서 사립학교장인 ○○학교장이 청구인의 호봉을 14호봉으로 제한한 것을 다투고 있다. 즉 이 사건 예규 제4조 제1호 중 교육공무원법 제32조에 따른 기간제교원이 된 자에게 적용되는 부분은 청구인과 무관하다. 따라서 이 부분 심판대상을 이 사건 예규 제4조 제1호 중 ‘10년 이상 근무하고 퇴직하여 "사립학교교직원 연금법"에 따라 퇴직연금일시금을 지급받게 되었을 때’에 관한 부분 가운데 ‘"사립학교법" 제54조의4에 따른 기간제교원이 된 자에게 적용되는 부분’으로 한정하기로 한다.

나. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ① 구 공무원보수규정(2020. 1. 7. 대통령령 제30347호로 개정되고, 2022. 1. 4. 대통령령 제32319호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 시행령’이라고 한다) 제5조 중 [별표11] 비고 가운데 ‘교육공무원이었던 사람이 기간제교원으로 채용되는 경우의 봉급은 공무원연금 또는 명예퇴직수당을 지급받은 사실 등을 고려하여 교육부장관이 정하는 금액으로 한다.’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라고 한다)과 ② 구 ‘기간제교원의 봉급 지급에 관한 예규’(2020. 2. 24. 교육부예규 제51호로 제정되고, 2020. 12. 1. 교육부예규 제59호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1호 중 ‘10년 이상 근무하고 퇴직하여 "사립학교교직원 연금법"에 따라 퇴직연금일시금을 지급받게 되었을 때’에 관한 부분 가운데 ‘"사립학교법" 제54조의4에 따른 기간제교원이 된 자에게 적용되는 부분’(이하 ‘이 사건 예규조항’이라고 하고, 이 사건 시행령조항과 합하여 ‘심판대상조항들’이라고 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다.

구 공무원보수규정(2020. 1. 7. 대통령령 제30347호로 개정되고, 2022. 1. 4. 대통령령 제32319호로 개정되기 전의 것) 제5조(공무원의 봉급) 공무원의 봉급월액은 별표 1 공무원별 봉급표 구분표에 따른 별표 3, 별표 3의2, 별표 4부터 별표 6까지, 별표 8 및 별표 10부터 별표 14까지의 해당 봉급표에 명시된 금액으로 한다. [별표11] 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 교원 등의 봉급표(제5조 및 별표 1 관련) (표 생략) 비고: 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교의 기간제교원에게는 제8조에 따라 산정된 호봉의 봉급을 지급하되, 교육부장관이 정하는 사유를 제외하고는 고정급으로 하고, 교육공무원이었던 사람이 기간제교원으로 채용되는 경우의 봉급은 공무원연금 또는 명예퇴직수당을 지급받은 사실 등을 고려하여 교육부장관이 정하는 금액으로 한다. 다만, "교육공무원임용령" 제13조 제2항에 따라 시간제로 근무하는 기간제교원으로 임용된 사람에게 지급하는 월봉급액은 해당 교원이 정상근무 시 받을 봉급월액을 기준으로 하여 근무시간에 비례하여 지급한다. 구 기간제교원의 봉급 지급에 관한 예규(2020. 2. 24. 교육부예규 제51호로 제정되고, 2020. 12. 1. 교육부예규 제59호로 개정되기 전의 것) 제4조(봉급의 제한) 기간제교원의 봉급은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 "공무원보수규정" [별표11]의 14호봉을 넘지 못한다.

1. 10년 이상 근무하고 퇴직하여 "공무원연금법", "사립학교교직원 연금법" 및 "군인연금법"에 따라 퇴직연금일시금을 지급받거나, 연금수급이 가능한 개시 연령에 도달하여 퇴직연금을 지급받게 되었을 때 청구인의 주장 심판대상조항들은 ① 퇴직연금일시금을 수령하지 않고 퇴직연금 개시연령에 도달하지 않은 자, 퇴직연금 수급권자가 아니어서 퇴직일시금을 수령한 자에 비하여 퇴직연금일시금을 수령한 자를 차별한다. 특히 퇴직일시금을 수령한 자와 퇴직연금일시금을 수령한 자는 실제로 수령한 금액에 실질적인 차이가 없으므로 본질적으로 동일한 비교집단으로 보아야 한다. 또한 심판대상조항들은 ② 퇴직연금일시금을 수령한 자가 향후 정규직 교원 또는 공무원으로 임용되는 경우에는 호봉의 상한을 제한하지 않음으로써 기간제교원으로 임용된 자들을 차별하고 있다. 심판대상조항들은 청구인이 퇴직연금일시금을 수령하였다는 이유만으로 청구인의 호봉 상한을 일률적으로 14호봉으로 정함으로써 과잉금지원칙에 반하여 ‘사립학교교직원 연금법’, 교육공무원법, 이 사건 시행령, ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’에 의하여 구체적으로 형성된 재산권을 침해하고, 이미 퇴직연금일시금을 수령한 자들에 대하여 사후적으로 호봉의 상한을 정함으로써 소급입법에 의한 재산권 침해를 금지하고 있는 헌법 제13조 제2항에도 반한다. 사립학교법 제55조 제1항에 의하여 준용되는 교육공무원법은 제34조 제1항에서 교육공무원의 보수는 우대되어야 한다고 규정하고, 제35조 제2호에서 기간제교원의 보수에 관한 사항을 대통령령에서 정하도록 하고 있는바, 이는 보수를 제한하는 내용을 규정하도록 위임한 것이 아니라 보수의 범위를 구체적으로 정하도록 위임한 것으로 보아야 한다. 그런데 이 사건 시행령조항은 법률의 위임 없이 과거에 사립학교 교원이었다가 기간제교원으로 임용된 자에 대한 호봉 상한을 제한할 수 있도록 재위임하고 있고, 이 사건 예규조항 역시 상위법에서 기준과 근거를 찾을 수 없는 14호봉이라는 상한을 두고 있는바, 심판대상조항들은 법률유보원칙에 반한다. 이 사건 시행령조항에 대한 판단

가. 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 …… 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다."라고 규정하고 있다. 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이므로, 법령으로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향이 미치지 않는다면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없어 그 법령을 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 않는다(헌재 1999. 5. 27. 97헌마368 참조). 교육공무원법은 ‘교육공무원’이란 교육기관에 근무하는 교원 및 조교(제2조 제1항)를, ‘교육기관’이란 초ㆍ중등교육법 제2조 등에 해당하는 국립 또는 공립의 학교 또는 기관(제2조 제3항)이라고 규정하고, 자격, 경력, 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 대통령령으로 교육공무원의 보수를 정할 것을 위임하고 있다(제34조). 그리고 교육공무원법의 위임을 받아 제정된 이 사건 시행령은 제1조에서 "이 영은 "국가공무원법", "헌법재판소법", "외무공무원법", "경찰공무원법", "의무경찰대 설치 및 운영에 관한 법률", "소방공무원법", "의무소방대설치법", "교육공무원법", "군인보수법", "군무원인사법", "국가정보원직원법" 및 "군법무관 임용 등에 관한 법률"에 따라 국가공무원의 보수에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다."라고 하여 적용대상이 교육공무원을 비롯한 현직 공무원이라는 점을 분명히 하고 있다. 이 사건 시행령조항은 "교육공무원이었던 사람이 기간제교원으로 채용되는 경우의 봉급은 공무원연금 또는 명예퇴직수당을 지급받은 사실 등을 고려하여 교육부장관이 정하는 금액으로 한다."라고 규정하고 있다. 이 사건 시행령조항 역시 교육공무원법 제32조 제1항의 국ㆍ공립학교의 기간제교원의 봉급을 정하고 있는 것이므로, 사립학교법 제54조의4 제1항의 사립학교 기간제교원인 청구인은 이 사건 시행령조항의 적용대상이 아니다.

나. 한편, 청구인은 사립학교법 제55조 제1항이 사립학교 교원의 보수에 관하여 공무원보수규정을 준용한다는 전제에서 이 사건 시행령조항이 청구인에게도 적용된다고 주장한다. 그러나 청구인이 주장하는 사립학교법 제55조 제1항은 "사립학교의 교원의 복무에 관하여는 국ㆍ공립학교의 교원에 관한 규정을 준용한다."라고 하여 사립학교 교원의 복무에 관하여 국ㆍ공립학교의 교원의 복무에 관한 규정들을 준용한다고 규정할 뿐이고, ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’(이하 ‘교원지위법’이라고 한다) 제3조 제2항이 ""사립학교법" 제2조에 따른 학교법인과 사립학교 경영자는 그가 설치ㆍ경영하는 학교 교원의 보수를 국ㆍ공립학교 교원의 보수 수준으로 유지하여야 한다."라고 규정하고 있으나, 위 교원지위법 제3조 제2항에 의하더라도 이 사건 시행령은 사립학교를 운영하는 학교법인과 경영자가 사립학교 교원의 보수를 정하기 위한 일응 최소한의 기준에 불과하며, 사립학교 교원의 보수는 원칙적으로 교원과 학교법인 또는 학교장 사이의 구체적인 계약 내용에 따라 결정되는 사적자치의 영역에 해당한다(헌재 2006. 5. 25. 2004헌바72 참조).

다. 결국 이 사건 시행령조항은 청구인에게 적용되는 규정이 아니므로 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인에게 어떠한 기본권침해가 발생할 여지가 없다. 따라서 청구인의 이 부분 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않아 부적법하다. 이 사건 예규조항에 대한 판단 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2018. 4. 26. 2016헌마46; 헌재 2021. 11. 25. 2017헌마1384등 참조). 이 사건 예규는 기간제교원의 봉급에 관하여 규정한 것으로서, 이 사건 예규 제2조에서는 이 사건 예규가 사립학교법 제54조의4에 따른 기간제교원에게도 적용된다고 규정하고 있다. 그러나 사립학교 법인과 교원의 관계는 기본적으로 사법상의 계약관계로서 사적자치의 원칙이 적용되는 영역이므로 그 보수는 개별적인 고용계약 및 학교법인의 정관 등에 의하여 정해지며, 교원의 보수를 어떠한 기준으로 정할 것인지는 각 사립학교법인이 자율적으로 결정할 사항이다(헌재 2006. 5. 25. 2004헌바72 참조). 따라서 설령 청구인의 봉급이 14호봉 이내로 정해진다 하더라도 이는 청구인과 사립학교 법인 간의 계약에서 이 사건 예규조항에 의하여 보수를 정하기로 하였기 때문이지 이 사건 예규조항이 그러한 의무를 부과하고 있기 때문은 아니다. 결국 이 사건 예규조항은 사립학교 기간제교원인 청구인의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시킨다고 보기 어렵다. 그렇다면 이 사건 예규조항은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없으므로 청구인의 이 부분 심판청구는 부적법하다. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,유남석,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미

[별지] 관련조항사립학교법(2020. 12. 22. 법률 제17659호로 개정된 것) 제55조(복무) ① 사립학교 교원의 복무에 관하여는 국립학교ㆍ공립학교 교원에 관한 규정을 준용한다. 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 교육을 통하여 국민 전체에게 봉사하는 교육공무원의 직무와 책임의 특수성에 비추어 그 자격ㆍ임용ㆍ보수ㆍ연수 및 신분보장 등에 관하여 교육공무원에게 적용할 "국가공무원법" 및 "지방공무원법"에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다. 제34조(보수결정의 원칙) ① 교육공무원의 보수는 우대되어야 한다. ② 교육공무원의 보수는 자격, 경력, 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 대통령령으로 정한다. 제35조(보수에 관한 규정) 제34조 제2항의 대통령령에는 "국가공무원법" 제47조 및 "지방공무원법" 제45조에 규정된 사항 외에 다음 각 호의 사항을 규정하여야 한다.

2. 기간제교원의 보수에 관한 사항

구 공무원보수규정(2020. 1. 7. 대통령령 제30347호로 개정되고, 2021. 1. 5. 대통령령 제31374호로 개정되기 전의 것) 제5조(공무원의 봉급) 공무원의 봉급월액은 별표 1 공무원별 봉급표 구분표에 따른 별표 3, 별표 3의2, 별표 4부터 별표 6까지, 별표 8 및 별표 10부터 별표 14까지의 해당 봉급표에 명시된 금액으로 한다. [별표11] 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 교원 등의 봉급표(제5조 및 별표 1 관련) (비고 생략) (월지급액, 단위: 원) 호봉 봉급 호봉 봉급 1 1,656,000 21 3,156,200 2 1,706,200 22 3,272,700 3 1,757,000 23 3,388,300 4 1,807,700 24 3,504,000 5 1,858,900 25 3,619,700 6 1,909,900 26 3,735,900 7 1,960,300 27 3,857,000 8 2,010,600 28 3,977,900 9 2,061,700 29 4,104,300 10 2,117,500 30 4,231,200 11 2,172,100 31 4,357,600 12 2,228,000 32 4,483,800 13 2,329,400 33 4,612,100 14 2,431,300 34 4,740,000 15 2,533,100 35 4,868,000 16 2,635,100 36 4,995,600 17 2,735,900 37 5,106,700 18 2,841,400 38 5,217,800 19 2,946,400 39 5,329,200 20 3,051,300 40 5,439,800 구 공무원보수규정(2021. 1. 5. 대통령령 제31374호로 개정되고, 2022. 1. 4. 대통령령 제32319호로 개정되기 전의 것) 제5조(공무원의 봉급) 공무원의 봉급월액은 별표 1 공무원별 봉급표 구분표에 따른 별표 3, 별표 3의2, 별표 4부터 별표 6까지, 별표 8 및 별표 10부터 별표 14까지의 해당 봉급표에 명시된 금액으로 한다. [별표11] 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 교원 등의 봉급표(제5조 및 별표 1 관련)

(월지급액, 단위: 원) 호봉 봉급 호봉 봉급 1 1,672,800 21 3,188,300 2 1,723,500 22 3,306,000 3 1,774,900 23 3,422,700 4 1,826,100 24 3,539,600 5 1,877,800 25 3,656,500 6 1,929,300 26 3,773,900 7 1,980,200 27 3,896,200 8 2,031,000 28 4,018,300 9 2,082,600 29 4,146,000 10 2,139,000 30 4,274,200 11 2,194,200 31 4,401,900 12 2,250,600 32 4,529,400 13 2,353,100 33 4,659,000 14 2,456,000 34 4,788,200 15 2,558,800 35 4,917,500 16 2,661,900 36 5,046,400 17 2,763,700 37 5,158,600 18 2,870,300 38 5,270,800 19 2,976,300 39 5,383,300 20 3,082,300 40 5,495,100 (비고 생략) 기간제교원의 봉급 지급에 관한 예규(2020. 2. 24. 교육부예규 제51호로 제정된 것) 제2조(적용대상) 이 예규는 "교육공무원법" 제32조 및 "사립학교법" 제54조의4에 따른 기간제교원에게 적용한다.