헌법재판소 2019. 11. 28. 선고 2017헌가23 결정 [자동차관리법 제81조 제19호 등 위헌제청]

1. 사건개요

제청신청인은 ○○ 소형 화물자동차 소유주인데, 국토교통부령으로 정하는 항목에 대하여 튜닝을 하려는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아야 함에도 불구하고, 승인을 받지 않고 2016. 6. 18. 위 차량 적재함에 일명 ‘캠퍼’라고 불리는 캠핑용 주거 구조물을 설치하는 방법으로 위 화물자동차를 캠핑카로 튜닝하였다는 범죄사실로 기소되었다(대전지방법원 서산지원 2016고정265). 제청신청인은 위 형사재판 계속 중 자동차관리법 제34조 제1항, 제81조 제19호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였고, 제청법원은 이를 받아들여 2017. 7. 7. 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다(대전지방법원 서산지원 2017초기42).

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 자동차관리법(2014. 1. 7. 법률 제12217호로 개정된 것) 제34조 제1항(이하 ‘이 사건 승인조항’이라 한다)과 자동차관리법(2015. 12. 29. 법률 제13686호로 개정된 것) 제81조 제19호(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

자동차관리법(2014. 1. 7. 법률 제12217호로 개정된 것) 제34조(자동차의 튜닝) ① 자동차소유자가 국토교통부령으로 정하는 항목에 대하여 튜닝을 하려는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아야 한다.

자동차관리법(2015. 12. 29. 법률 제13686호로 개정된 것) 제81조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

19. 제34조(제52조에서 준용하는 경우를 포함한다)를 위반하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받지 아니하고 자동차에 튜닝을 한 자

[관련조항] 자동차관리법(2014. 1. 7. 법률 제12217호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

11. “자동차의 튜닝”이란 자동차의 구조ㆍ장치의 일부를 변경하거나 자동차에 부착물을 추가하는 것을 말한다.

자동차관리법 시행령(2015. 10. 13. 대통령령 제26588호로 개정된 것) 제8조(자동차의 구조 및 장치) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 사항과 관련된 자동차의 구조는 법 제29조 제1항의 규정에 의한 안전기준에 적합하여야 한다.

1. 길이ㆍ너비 및 높이

3. 총중량

② 다음 각 호의 자동차의 장치는 법 제29조 제1항의 규정에 의한 안전기준에 적합하여야 한다.

1. 원동기(동력발생장치) 및 동력전달장치

2. 주행장치

4. 조향장치

5. 제동장치

7. 연료장치 및 전기ㆍ전자장치

8. 차체 및 차대

9. 연결장치 및 견인장치

10. 승차장치 및 물품적재장치

12. 소음방지장치

13. 배기가스발산방지장치

14. 전조등ㆍ번호등ㆍ후미등ㆍ제동등ㆍ차폭등ㆍ후퇴등 기타 등화장치

20. 내압용기 및 그 부속장치

21. 기타 자동차의 안전운행에 필요한 장치로서 국토교통부령이 정하는 장치

구 자동차관리법 시행규칙(2014. 12. 31. 국토교통부령 제172호로 개정되고, 2017. 1. 6. 국토교통부령 제387호로 개정되기 전의 것) 제55조(튜닝의 승인대상 및 승인기준 등) ① 법 제34조에서 “국토교통부령으로 정하는 항목”이라 함은 다음 각 호의 구조ㆍ장치를 말한다. 다만, 범퍼의 외관변경 등 국토교통부장관이 정하여 고시하는 경미한 구조ㆍ장치를 제외한다.

1. 영 제8조 제1항 제1호 및 제3호의 사항과 관련된 자동차의 구조

2. 영 제8조 제2항 제1호ㆍ제2호(차축에 한한다)ㆍ제4호ㆍ제5호ㆍ제7호(연료장치에 한한다) 내지 제10호ㆍ제12호 내지 제14호ㆍ제20호 및 제21호의 장치

3. 제청법원의 위헌법률심판제청 이유

가. 자동차관리법 제2조 제11호가 규정한 ‘자동차의 튜닝’의 의미에 관하여 ‘부착물’과 ‘추가’라는 개념이 자동차관리법 등에 규정되어 있지 않아 법률해석을 통해 합리적이고 객관적인 기준을 얻는 것이 불가능하므로, 심판대상조항 중 ‘자동차의 튜닝’은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.

나. 심판대상조항은 ‘튜닝’의 구체적 행위 태양에 대하여 아무 것도 정하지 않고 국토교통부령에 위임하여 범죄구성요건이 어떠한 것일지 예측하기 곤란하므로, 포괄위임금지원칙과 죄형법정주의에 위배된다.

4. 판단

가. 자동차관리법상 자동차 튜닝 제도의 규정 체계 및 입법목적

(1) 자동차관리법은 자동차의 등록, 안전기준, 자기인증, 제작결함 시정, 점검, 정비, 검사 및 자동차관리사업 등에 관한 사항을 정하여 자동차를 효율적으로 관리하고 자동차의 성능 및 안전을 확보함으로써 공공의 복리를 증진하는 것을 목적으로 한다(자동차관리법 제1조). 이에 따라 제3장 자동차의 안전기준 및 자기인증, 제3장의2 저속전기자동차에 대한 특례, 제3장의3 내압용기의 안전관리, 제4장 자동차의 점검 및 정비, 제5장 자동차의 검사, 제7장의2 자동차안전기준 등의 국제조화 등의 장을 두어 자동차의 안전에 관한 사항을 집중적으로 규율하고 있으며, 그 외의 장에서도 자동차의 안전에 영향을 미치는 사항을 주로 규율하고 있다. 이 사건 승인조항은 제3장에 규정되어 있다. 제3장은 자동차의 구조 및 장치가 안전 운행에 필요한 성능과 기준을 갖추도록 규제하고 있고(자동차관리법 제29조), 자동차, 자동차부품, 대체부품에 대해 안전기준에 적합하다는 인증을 받도록 정하고 있으며(자동차관리법 제30조, 제30조의2, 제30조의5), 자동차 리콜제도(자동차관리법 제31조), 자동차 안전도 평가제도(자동차관리법 제33조의2) 등을 규정하고 있다.

(2) 한편, 2014. 1. 7. 법률 제12217호로 자동차관리법이 개정되면서 제2조 제11호에 자동차의 튜닝에 대한 정의 규정이 신설되어 ‘자동차의 튜닝’을 “자동차의 구조ㆍ장치의 일부를 변경하거나 자동차에 부착물을 추가하는 것”이라고 정의하였다. 위와 같이 개정되기 전에는 자동차관리법에 ‘자동차의 구조ㆍ장치의 변경’이라고 규정되어 있던 것을 ‘자동차의 튜닝’이라는 용어로 변경하고, ‘부착물의 추가’를 튜닝 개념에 포함시킴으로써 자동차 튜닝산업을 자동차산업의 일종으로 명문화하여 이를 활성화하고자 하였다.

(3) 따라서 자동차관리법의 입법목적, 입법연혁, 규율체계 및 관련 규정에 비추어 보았을 때, 이 사건 승인조항은 자동차의 튜닝 이후에도 안전 운행에 필요한 성능과 기준을 유지하도록 하여 교통과 공중의 안전을 확보하면서, 자동차 튜닝산업의 건전한 발전을 유도하려는 입법목적을 지니고 있다고 할 수 있다.

나. 이 사건의 쟁점

(1) 제청법원은 심판대상조항이 ‘튜닝’의 구체적 행위 태양에 대하여 아무 것도 정하지 않고 국토교통부령에 위임하여 범죄구성요건이 어떠한 것일지 예측하기 곤란하다고 주장한다. 이 사건 승인조항은 관할관청의 승인이 필요한 자동차 튜닝을 국토교통부령으로 정하도록 위임하고, 이 사건 처벌조항은 관할관청의 승인을 받지 않고 자동차 튜닝을 한 행위를 처벌하고 있다. 따라서 심판대상조항이 처벌법규의 구성요건을 하위법령에 위임한 것이 포괄위임금지원칙에 반하는지 문제된다.

(2) 제청법원은 심판대상조항 중 ‘튜닝’ 가운데 ‘부착물’과 ‘추가’라는 개념이 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다고 주장한다. 일반적으로 법률에서 일부 내용을 하위법령에 위임하는 경우 위임을 둘러싼 법률규정 자체에 대한 명확성의 문제는, 그 위임규정이 하위법령에 위임하고 있는 내용과는 무관하게 법률 자체에서 해당 부분을 완결적으로 정하고 있는지 여부에 따라 달라진다. 즉 법률에서 사용된 추상적 용어가 하위법령에 규정될 내용과는 별도로 독자적인 규율 내용을 정하기 위한 것이라면 별도로 명확성원칙이 문제될 수 있으나, 그 추상적 용어가 하위법령에 규정될 내용의 범위를 구체적으로 정해주기 위한 역할을 하는 경우라면 명확성의 문제는 결국 포괄위임금지원칙 위반의 문제로 포섭될 것이다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바385등; 헌재 2016. 10. 27. 2015헌바360등 참조). 여기서 자동차 튜닝 중 ‘부착물’과 ‘추가’의 개념은 하위법령에 규정될 내용과는 별도로 독자적인 규율 내용을 정하기 위한 것이 아니고, 국토교통부령에 규정될 내용의 범위를 구체적으로 정해주기 위한 역할을 하는 경우에 불과하다. 따라서 제청법원의 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 주장 부분은 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 반하는지 여부를 판단하면서 함께 살펴보도록 한다.

다. 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 반하는지 여부

(1) 포괄위임금지원칙의 의의

헌법 제75조는 위임입법의 근거를 마련하는 한편 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 그리고 헌법 제95조는 부령에의 위임근거를 마련하면서 ‘구체적으로 범위를 정하여’라는 문구를 사용하고 있지는 않지만, 법률의 위임에 의한 대통령령에 가해지는 헌법상의 제한은 당연히 법률의 위임에 의한 부령의 경우에도 적용된다. 따라서 법률로 부령에 위임을 하는 경우라도 적어도 법률의 규정에 의하여 부령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정함으로써 누구라도 당해 법률로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 한다. 특히 형벌법규가 구성요건의 일부를 하위법령에 위임하는 경우에는, 죄형법정주의의 원칙상 그 위임에 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있을 것이 요구되며, 이러한 경우에도 법률에서 처벌대상행위가 어떠한 것일지 예측할 수 있을 정도로 그 구성요건이 구체적으로 규정되어야 한다. 여기서 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2013. 2. 28. 2012헌가3 참조). 심판대상조항은 자동차 튜닝 중 관할관청의 승인을 받아야 하는 항목을 국토교통부령에 정하도록 위임하고 있다. 따라서 심판대상조항의 문언, 입법목적, 관련규정 등을 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 국토교통부령에 규정될 내용을 예측할 수 있는지 여부를 판단하여야 한다.

(2) 위임의 필요성

자동차관리법 제2조 제1호는 ‘자동차’를 ‘원동기에 의하여 육상에서 이동할 목적으로 제작한 용구 또는 이에 견인되어 육상을 이동할 목적으로 제작한 용구’라고 정의하고 있다. 이러한 정의는 자동차의 기본적 기능과 용도에 부합하는 것이다. 그런데 오늘날 자동차는 종류와 용도가 매우 다양해져서 자동차로 정의되는 제품 사이에서도 동일성이 있다고 보기 어려운 것들이 있으며, 자동차의 성능이나 기능 중 강조되는 부분에 따라 부가적인 구조와 장치도 매우 복잡하게 구성되어 있다. 또한 자동차의 성능이나 기능이 자동차가 처음 개발되었던 시대에 비추어 비교할 수 없을 만큼 급격히 발전함에 따라 자동차의 주행, 조향, 제동 등의 기초적인 부분까지 자동차의 안전 운행을 위해 고도화된 기술이 적용되고 있다. 나아가 자동차의 각 구조ㆍ장치 또는 부품 등은 서로 긴밀하게 연결되어 자동차의 안전 운행과 영향이 적다고 보이는 부분에서도 예상할 수 없는 안전상의 문제가 발생할 수 있고, 자동차의 제작부터 정비분야에 이르기까지, 자동차 관련 산업은 매우 전문적이고 기술적인 부분으로 평가받고 있다. 게다가 향후 새로운 기술이 등장하여 자동차의 구조ㆍ장치 또는 부품 등이 변화할 가능성이 충분하므로, 이러한 부분까지 법률에 세세하게 규정하여서는 기술의 변화에 충분히 대응하기 곤란할 수 있다. 현재 자동차 튜닝산업은 점차 확대되는 추세이다. 소비자의 개성과 요구에 맞추어 다양한 형태의 자동차 튜닝이 이루어질 수 있고, 자동차 튜닝의 대상 항목과 적용될 수 있는 기술도 점점 다양하게 발전하고 있다. 따라서 심판대상조항은 전문적이고 기술적인 사항들을 규율하거나 변화하는 상황에 즉각적인 대응이나 탄력적인 규율이 필요한 경우에 해당하므로 위임의 필요성이 인정된다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바158등; 헌재 2018. 12. 27. 2017헌바231 참조).

(3) 위임범위의 예측가능성

심판대상조항은 처벌법규에 해당하므로 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 할 필요가 있다.

(가) 먼저, ‘튜닝’의 의미에 대해 살펴본다. 자동차관리법 제2조 제11호는 ‘자동차의 튜닝’을 ‘자동차의 구조ㆍ장치의 일부를 변경하거나 자동차에 부착물을 추가하는 것’이라고 정의하고 있다. 사전적 의미로 ‘구조’란 ‘부분이나 요소로 짜 이루어진 얼개’를 말하고, ‘장치’는 ‘어떤 목적에 따라 기능하도록 장착한 기계, 도구, 설비’를 말하며, ‘변경’은 ‘다르게 바꾸어 새롭게 고침’을 의미한다. 또한 ‘부착물’은 ‘떨어지지 않게 붙은 물건’을 말하고, ‘추가’란 ‘나중에 더 보태는 것’을 말한다. 이에 따르면 ‘자동차의 튜닝’은 자동차의 제작 당시 자동차를 이루고 있는 부분이나 요소 또는 자동차의 기능을 이루고 있는 기계, 도구, 설비 등의 일부를 본래의 형상과 다르게 바꾸거나 자동차에 기성 자동차의 구성 부분이 아니었던 물건을 나중에 더 보태서 붙이는 것으로 볼 수 있다. 따라서 심판대상조항의 수범자인 자동차 튜닝을 하려는 사람은 기성 자동차의 구조ㆍ장치나 기성 부착물을 알고 있다고 할 수 있으므로, 자동차의 튜닝에 해당하는지 여부에 대해서는 충분히 예측할 수 있다.

(나) 문제는 심판대상조항이 관할관청의 승인을 받아야 하는 자동차의 튜닝을 국토교통부령으로 위임하면서 특별히 그 위임의 범위를 예시하는 기준 등을 규정하지 않고 있으므로, 이로 인해 포괄위임금지원칙에 위배되는 것인지 여부이다. 먼저, 앞서 본 바와 같이 심판대상조항은 자동차의 튜닝 이후에도 안전 운행에 필요한 성능과 기준을 유지하도록 하여 교통과 공중의 안전을 확보하면서, 자동차 튜닝산업의 건전한 발전을 유도하려는 입법목적을 지니고 있다. 따라서 심판대상조항에 따라 국토교통부령으로 규정되어야 할 내용은 자동차의 튜닝 중 안전 운행에 필요한 성능과 기준에 영향을 미칠 수 있는 부분에 한정될 것이고, 나아가 자동차 튜닝산업의 발전을 위하여 여기에 이르지 않는 경미한 부분은 승인 대상에서 제외될 것이라고 예측할 수 있다. 다음으로, 이 사건 승인조항은 자동차관리법 제3장에 위치하고 있는데, 자동차관리법 제3장은 ‘자동차의 안전기준 및 자기인증’이라는 표제 아래 자동차의 안전 운행에 필요한 성능과 기준을 규정하는 것을 주 내용으로 하고 있다. 따라서 이 사건 승인조항이 규율하고자 하는 내용도 결국 자동차의 안전 운행에 필요한 성능과 기준을 유지하고자 하는 데에 있다. 또한 자동차관리법 제29조 제1항, 제2항은 자동차의 구조 및 장치나 자동차에 장착되거나 사용되는 부품ㆍ장치 또는 보호장구가 자동차의 안전 운행에 필요한 성능과 기준에 적합할 것을 명하고 있다. 자동차의 튜닝이 자동차의 구조ㆍ장치를 일부 변경하거나 부착물을 추가하는 것이므로, 심판대상조항에 따라 국토교통부령으로 정하여질 사항도 기존의 자동차의 구조 및 장치, 부품 또는 보호장구 등 안전 운행에 필요한 성능과 기준이 설정되어 있는 부분에 한정될 것임을 충분히 예측할 수 있다.

(다) 따라서 심판대상조항의 문언, 입법목적 및 관련규정의 내용을 종합해보면, 심판대상조항에 따라 국토교통부령에 규정될 내용은 기성 자동차의 구조ㆍ장치를 일부 변경하거나 부착물을 추가하는 것 중에서도 관련 법령상 자동차의 안전 운행에 필요한 성능과 기준이 설정되어 있는 구조ㆍ장치, 부품이 변경되거나 부착물을 추가함으로써 이에 준하는 변화가 발생할 것으로 예측되는 경우에 한하여 관할관청의 승인을 받아야 하는 것으로 규정할 것임을 알 수 있다. 자동차 튜닝을 하려는 사람으로서는 튜닝을 통해 자동차의 안전 운행과 관련된 부분에 영향을 미칠 수 있는지 여부를 충분히 예측할 수 있다고 할 것이고, 나아가 이 부분에 대한 집행기관의 자의가 개입될 여지가 크다고 보이지는 않는다.

(4) 소결

따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 반한다고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선