헌법재판소 2002. 8. 29. 선고 2002헌마4 결정 [지방교육자치에관한법률 제58조 제2항 [별표2] 등 위헌확인]

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)청구인 전라북도학교운영위원협의회는 교육위원 및 교육감의 선출권을 갖고 있는 학교운영위원들 중 전라북도 지역 학교운영위원들이 1998. 7. 4. 설립한 단체이고, 나머지 청구인들은 모두 이 사건 심판청구 당시 전북 제2 내지 제4 교육위원 선거구에 속하는 군 지역 학교운영위원들로서 위 전라북도학교운영위원협의회의 소속 회원들이다.

(2) 청구인들은, 교육위원 선거구 및 정수에 관한 지방교육자치에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6216호로 전문개정된 것) 제58조 제2항의 [별표 2]와 교육위원 선출시 2인을 기표하도록 규정한 교육위원및교육감선출등에관한규정(1998. 8. 1. 대통령령 제15858호로 개정되고 2000. 2. 28. 대통령령 제16731호로 폐지되기 전의 것) 제21조 제1항이 농촌인 군 지역 출신 후보들의 교육위원당선을 어렵게 함으로써 교육위원 선거권과 피선거권을 갖고 있는 청구인들의 평등권, 행복추구권, 공무담임권 등 기본권을 침해하고 있다는 이유로, 2002. 1. 3. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

나. 심판의 대상

(1)청구인들은 지방교육자치에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6216호로 전문개정된 것) 제58조 제2항의 [별표 2]"교육위원 선거구 및 교육위원 정수"와 교육위원및교육감선출등에관한규정(1998. 8. 1. 대통령령 제15858호로 개정되고 2000. 2. 28. 대통령령 제16731호로써 폐지되기 전의 것) 제21조 제1항이 헌법에 위반된다는 것을 심판청구취지로 구하고 있다. 그러나, 심판청구이유에 의하면 위 [별표 2] 중 청구인들이 실제로 문제삼고 있는 부분은 청구인들이 소속된 선거구로서 시와 군이 하나의 선거구에 속해 있는 전북 제2 내지 제4 선거구인 점, 다만, 행정구역의 한 단위이자 지방교육자치의 한 단위를 구성하는 전라북도 내에서 각 시와 군은 서로 유기적으로 관련되어 있어 시와 군을 분리하는 등의 선거구 획정으로 한 부분이 변동하게 되면 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치게 되므로 전라북도 지역의 선거구는 전체로서 파악하여야 할 필요가 있다는 점 등을 참작하면, [별 표 2]에 대하여는 그 심판 대상의 범위를 전북 제1 선거구까지 포함한 전라북도 지역의 4개 선거구로 한정함이 상당하다. 따라서, 이 사건 심판의 대상은 위 지방교육자치에관한법률 제58조 제2항 [별표 2] 중 전북 제1 내지 제4 선거구란과 위 교육위원및교육감선출등에관한규정 제21조 제1항이 헌법에 위반되는지 여부로 보아야 할 것이다. (2)심판 대상 조항과 관련 규정의 내용은 다음과 같고, [별표 2] 전체의 내용은 별지 2 기재와 같다. (가)지방교육자치에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6216호로 전문개정된 것) 제58조(선거구 및 정수)①교육위원은 교육위원의 선거구 단위로 선출한다. ②교육위원의 선거구는 인구, 행정구역, 지세, 교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 시ㆍ도별 선거구의 명칭, 구역 및 선거구별 교육위원 정수는 별표 2와 같이 한다. ③시ㆍ도의 교육감은 시ㆍ도를 하나의 선거구로 하여 선출한다. [별표 2] 교육위원 선거구 및 교육위원 정수 (제58조 제2항 관련) 선거구명 구 역 교육위원 정수 전 라 북 도 전북 제1 선거구 전주시 2인 전북 제2 선거구 군산시, 김제시, 부안군 2인 전북 제3 선거구 익산시, 완주군, 진안군, 장수군, 무주군 3인 전북 제4 선거구 정읍시, 남원시, 고창군, 임실군, 순창군 2인 (나)교육위원및교육감선출등에관한규정(1998. 8. 1. 대통령령 제15858호로 개정되고 2000. 2. 28. 대통령령 제16731호로써 폐지되기 전의 것) 제21조(선출방법)①교육위원 또는 교육감의 선출은 기표방법에 의한 투표로 하되, 교육위원 선출의 경우에는 2인을, 교육감 선출의 경우에는 1인을 기표한다.〈개정 1998ㆍ8ㆍ1〉 ② 투표는 선거인이 직접하되, 1인 1표로 한다. ③ 생략

2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견

별지 3 기재와 같다.

3. 판 단

가.청구인 전라북도학교운영위원협의회의 청구에 관한 판단 먼저, 청구인 전라북도학교운영위원협의회(이하 "청구인협의회"라고 한다.)의 심판청구의 적법 여부에 관하여 본다. 청구인협의회는 전라북도 지역 학교운영위원들이 1998. 7. 4. 설립한 법인격 없는 사적 단체이지만, 대표자인 회장과 의결기구인 중앙위원회, 집행기구인 집행위원회 등이 있고 단체의 명칭과 목적, 회원 자격, 각 기구의 구성, 대표의 방법, 임원의 구성과 권한 및 임무, 재정 기타 단체의 중요한 사항이 회칙으로 규정되어 있는 등 사단으로서의 실체를 갖추고 있으므로 당사자능력이 있는 법인이 아닌 사단이라고 할 것이고, 따라서 기본권의 성질상 자연인에게만 인정될 수 있는 기본권이 아닌 한 기본권의 주체가 될 수 있으며 그 기본권을 직접 침해당한 경우에는 그의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있는 헌법소원심판청구능력도 있다. 그러나, 단체는 원칙적으로 단체자신의 기본권을 직접 침해당한 경우에만 그의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있을 뿐이고, 그 구성원을 위하여 또는 구성원을 대신하여 헌법소원심판을 청구할 수는 없다고 할 것인바, 이 사건에서 청구인협의회는 그 자신의 기본권을 직접 침해당한 것이 아니라 그 회원인 학교운영위원들의 평등권, 행복추구권 등이 침해당하고 있다는 이유로 헌법소원심판을 청구하고 있고 달리 청구인협의회 자신의 기본권이 침해당하였거나 그 구성원이 자신들의 기본권 침해에 대한 구제를 받기 위하여 스스로 헌법소원심판을 청구하기 어려운 특별한 사정도 찾아 볼 수 없으므로(오히려 청구인협의회의 회원인 나머지 청구인들이 그들의 기본권 침해에 대한 구제를 받기 위하여 스스로 헌법소원심판을 청구하고 있다.) 청구인협의회의 심판청구는 자기관련성을 갖추지 못하여 부적법하다고 할 것이다(헌재 1991. 6. 3. 90헌마56, 판례집 3, 289, 297-298; 헌재 1995. 7. 21. 92헌마177등, 판례집 7-2, 112, 118-119 등 참조). 나.청구인협의회를 제외한 나머지 청구인들(이하 "청구인들"이라고만 한다.)의 각 청구에 관한 판단 (1)교육위원및교육감선출등에관한규정 제21조 제1항에 대한 청구 헌법소원은 심판청구 당시 기본권의 침해가 있어 권리보호의 이익이 인정 되더라도 심판 계속 중의 사정변경, 즉 사실관계 또는 법제의 변동으로 결정 당시 이미 그 침해상태가 종료되었다면 심판청구는 권리보호의 이익이 없음이 원칙이다(헌재 1994. 7. 29. 91헌마137, 판례집 6-2, 122, 133; 헌재 1997. 1. 16. 95헌마325; 헌재 1997. 3. 27. 93헌마251, 판례집 9-1, 366, 370; 헌재 1997. 6. 26. 96헌마89, 판례집 9-1, 674, 678-679 등 참조). 그런데, 교육위원 선출에 있어서 ‘2인 기표’를 규정한 교육위원및교육감선출등에관한규정(1998. 8. 1. 대통령령 제15858호로 개정된 것) 제21조 제1항은 지방교육자치에관한법률의 2000. 1. 28.자 개정으로 교육위원 및 교육감선출에 관한 사항이 같은 법률 제85조에 규정됨에 따라 위 교육위원및교육감선출등에관한규정은 2000. 2. 28. 대통령령 제16731호로 폐지되었는데, 지방교육자치에관한법률 제85조에는 다수 기표에 관한 내용이 없어 ‘1인 기표’를 원칙으로 하는 것으로 내용이 변경되었다고 볼 수 있는바, 그렇다면 법령에 대한 헌법소원으로서 심판 대상 조항에 대한 위헌결정을 통하여 그 조항의 효력을 상실시키고자 하는 위 규정 제21조 제1항에 대한 심판청구는 이미 청구 이전에 심판 대상 조항이 폐지됨으로써 그 위헌 여부를 가릴 실익이 없어졌다고 할 것이다. 따라서, 달리 위 규정에 의한 기본권 침해의 반복위험이 있다거나 위헌 여부의 해명이 헌법적으로 중요한 의미가 있는 경우라고도 볼 수 없는 본건에 있어서, 청구인들의 위 규정 제21조 제1항에 대한 심판청구는 권리보호의 이익이 소멸 또는 제거되어 부적법하다고 할 것이다.

(2) 지방교육자치에관한법률 제58조 제2항 [별표 2] 중 전북 제1 내지 제4 선거구란에 대한 청구

(가) 쟁 점

청구인들이 다투는 주요 내용은, 교육위원의 선거구 획정에 있어 위 [별표 2] 중 전라북도 지역의 일부 선거구가 시와 군이 하나의 선거구에 속하도록 되었고, 이는 선거인인 학교운영위원의 수가 상대적으로 적은 군 지역 출신 후보들이 교육위원으로 선출될 수 없게 되는 결과를 낳았으므로, 결국 [별표 2]의 전라북도 지역 선거구 획정은 교육위원 선거에 있어서의 투표가치의 평등, 특히 투표의 결과가치의 평등이라는 헌법적 이념에 반하여 선거권의 평등을 침해함으로써, 청구인들의 기본적 인권인 평등권과 행복추구권을 침해하는 동시에 공무담임권을 침해하였다는 것이다. 따라서, 이 사건에 있어서의 쟁점은 시와 군을 하나의 선거구에 묶은 [별표 2]의 전북 제1 내지 제4 선거구 획정이 교육위원 선출에 있어서 의도적, 자의적으로 군 지역 출신 후보에 비하여 시 지역 출신 후보가 상대적으로 유리하도록 한 것인지의 여부라고 할 수 있다.

(나) 선거구 획정에 있어서의 입법재량과 그 한계

1)우선, 교육위원 선거를 포함한 현행 지방교육자치제도의 헌법적 근거는 헌법상 보장되고 있는 지방자치제도의 이념과 함께 헌법 제31조 제4항의 "교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다."라는 규정에서 찾을 수 있고, 이에 따라 지방교육자치제도는 교육의 자주성 등에 관하여 규정한 교육기본법(1997. 12. 13. 법률 제5437호로 제정된 것) 제5조 및 지방자치단체의 교육 등에 관한 사무를 분장할 별도의 기관을 두도록 규정한 지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 전문개정된 것) 제112조를 기본으로 하여 지방교육자치에관한법률이 규율하고 있는 것이다. 그런데, 위와 같이 헌법 제31조 제4항은 교육의 자주성의 보장에 관한 구체적 내용의 규율을 국회의 재량에 맡기고 있는데, 교육위원의 선출에 관한 사항 역시 위 헌법조항이 법률에 의하여 보장하는 교육의 자주성에 관한 내용이라고 볼 수 있으며, 또한 선거제도는 그 특성상 시대에 따른 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 역사적ㆍ사회적ㆍ정치적 상황 등도 고려하여 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되어야 하는 것이고 논리ㆍ필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것이 아니므로(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 772; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마54, 판례집 10-2, 742, 747-748; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마74등, 판례집 10-2, 764, 773-774; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 510 등 참조), 교육위원 선출에 있어서의 선거구 획정 문제에 관하여 국회는 폭넓은 입법형성의 자유를 갖는다고 보아야 할 것이다. 따라서, 이와 같은 입법재량에 기초하여 국회는 1인 1표와 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구간의 인구균형 뿐만 아니라 전국의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권, 역사적 내지 전통적 일체감, 지역간 교육현실 및 여건의 차이 등 여러 가지 정책적ㆍ기술적 요소를 고려하여 법률로써 교육위원 선거구를 획정하고 정수를 결정하게 되는 것이라고 보아야 한다. 2)다만, 이처럼 선거구 획정 문제에 대하여 국회의 재량이 인정된다 하더라도 헌법적 통제로부터 완전히 자유로운 것은 아니라고 할 것인바, 교육위원 선거 역시 지방교육자치에 있어서의 대의제도의 실현이라고 볼 수 있다는 점에서 현대 자유민주국가의 선거제도에 관한 일반 원칙은 존중되어야 할 것이고, 특히 본건에서 문제가 되는 것은 평등선거의 원칙과 관련된 선거구의 자의적 획정(게리맨더링)이 있었는지의 여부이다. 평등선거의 원칙은 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적 평등, 즉 모든 선거인에게 1인 1표(one man, one vote)를 인정함과 동시에 투표의 성과가치의 평등 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함(one vote, one value)을 의미할 뿐만 아니라, 일정한 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 선거구를 획정하는 방식으로 일정한 집단을 차별하는 소위 게리맨더링이 부정됨을 의미하기도 하기 때문이다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 771; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마54, 판례집 10-2, 742, 747; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마74등, 판례집 10-2, 764, 773; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 509-510).

(다) 구체적 검토

1)현행 교육위원 선거제도에 관한 지방교육자치에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6216호로 개정된 것) 제6장의 관계조항들에 의하면 시ㆍ도별 교육위원의 정수는 시ㆍ도의 인구, 지역적 특성 등을 고려하여 7인 내지 15인(총 146명)으로 정하고(같은 법률 제57조 및 [별표 1]), 선거구는 인구, 행정구역, 지세, 교통 기타 조건을 고려하여 시ㆍ도에 따라 1 내지 9개 시ㆍ군을 하나의 선출단위로 구성함으로써 전국을 57개 선거구로 나누면서, 교육위원의 특정지역 편중을 막기 위하여 각 선거구마다 2인 내지 4인의 교육위원을 선출하도록 선거구별 정수를 구체적으로 정하고 있으며(같은 법률 제58조 제2항 및 [별표 2]) 이 중 전라북도는 교육위원 정수 9인에 선거구 4개로 제1 선거구(전주시)를 제외한 다른 3개 선거구는 3 내지 5개 시ㆍ군을 하나로 묶은 도ㆍ농 복합선거구로 획정되어 있다. 한편 교육위원의 선출은 선거일 공고일 현재 초ㆍ중등교육법 제31조의 규정에 의한 학교운영위원회위원 전원으로 구성되는 선거인단에 의하여 이루어지도록 되어 있는데(같은 법률 제62조 제1항), 학교운영위원회는 학교별로 학생 수에 따라 정수가 5인 내지 15인으로 구성된다(초ㆍ중등교육법시행령 제58조). 우선, 위와 같은 교육위원의 정수와 선거구 및 선거인단 구성 등 선거제도의 내용에 비추어 볼 때 교육위원의 선거인 수를 균등하게 나누고 그에 맞추 어 교육위원의 정수를 결정한다는 것은 현실적으로 불가능한 일이고, 따라서 선거 결과에 미치는 투표의 영향력에 있어서 어느 정도의 차이가 생기는 것은 피할 수 없는 당연한 현상이며, 특히 시나 군 등 행정구역상 학교 수 및 학교운영위원의 수가 일정하지 않다는 점을 고려하면 시와 군을 완전히 분리하여 선거구를 별도로 한다는 것이 쉽지 않다는 것은 분명하므로, 선거인 수와 당선자 사이에 비례관계가 성립하지 않거나 결과적으로 시나 군 등 일정 지역 출신 후보가 선출되지 못하였다는 이유만으로 바로 선출되지 못한 후보나 그 특정 지역의 선거인들이 법적으로 차별을 받았다거나 선거구 획정이 차별적인 것이 되어 헌법에 위반된다고 볼 수는 없으며, 이는 시ㆍ군 등 행정구역의 분할이나 국회의원 선거구의 획정에 있어서도 마찬가지의 문제라고 할 것이다.

2) 또한, 도시와 농촌으로 비교될 수 있는 시와 군 사이에 인구편차나 개발불균형 등에서 야기되는 이질적 요소가 교육분야에서도 발견되는 것은 사실이나, 그렇다 하더라도 동일한 선거구에 속해 있는 시나 군은 모두 인접한 지역들로서 교육여건이나 교육현실에 있어서 유사한 점이 많고 교통사정, 생활권, 문화적 정서 등 교육외적 측면에서도 동질감을 공유하고 있다는 것 역시 부인할 수 없을 뿐만 아니라, 교육위원의 자격 내지 피선거권에 있어서의 엄격성(지방교육자치에관한법률 제60조)과 교육위원은 그 소속 선거구 전체를 대표하고 교육발전 등 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여야 할 의무를 부담한다는 점(같은 법률 제6조 제1항) 등에 비추어 보면, 선출된 교육위원이 자신의 출신 지역이 아닌 다른 지역의 교육발전에 소홀하거나 편향된 교육정책을 추구하리라고 보기는 어려울 것이고, 따라서 시와 군을 하나의 선거구에 묶은 선거구 획정이 교육의 자주성과 지방자치제도를 보장하는 헌법정신에 반한다고는 말할 수 없는 것이다.

3) 나아가, [별표 2]에 의하여 획정된 전라북도 지역 선거구 중 시와 군이 함께 속해 있는 선거구가 일부 있다 하더라도 그 시나 군의 선거인들이 자기 지역의 후보만을 지지한다고 볼 만한 근거가 없으며, 시와 군에서 각기 다른 후보가 출마할 수 있듯이 동일한 시에서도 복수의 후보가 출마할 수 있어 시 지역 선거인들의 표가 항상 집중된다고 볼 수 없다는 점에서, 시와 군이 하나의 선거구에 속해 있다는 사정만으로 시 지역 출신 후보의 선출가능성이 더 크다고 단정할 수는 없다. 특히, 1998. 8. 실시된 교육위원 선거에서 전체 57개 선거구(정수 146인) 중 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산 등의 특별시 및 광역시 소속 선거구 25개(정수 65인)를 제외한 도 소속 선거구 32개(정수 81인) 중 시와 군이 통합된 선거구는 28개(정수 73인)인데, 그 중 12개 선거구(정수 34인)에서 군에 주소를 둔 후보가 당선되었고, 군 지역 출신 후보가 과반수 이상 당선된 선거구 수도 6개에 달하였다는 점에 비추어 보면, 청구인들이 속해 있는 선거구에서 군 지역 출신 후보가 당선되지 못하였다는 사정만으로 선거구 획정 및 정수의 결정이 위헌이라는 청구인들의 주장은 단순한 추측으로서 주관적인 것에 불과하다는 것을 알 수 있다.

(라) 소결론

국회가 형성한 교육위원의 선거구 획정은 그것이 자의적이어서 합리성을 결여하고 있음이 명백한 경우가 아닌 한 헌법에 위반된다고 볼 수 없는바, 예컨대 그 선거구 획정이 특정 지역으로 하여금 선거결과에 영향을 미칠 수 없도록 이루어진 경우, 즉 특정 지역 선거인에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 선거인에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러나는 경우에 비로소 입법적 한계를 벗어났다는 위헌 가능성을 인정할 수 있을 것이다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마54 판례집 10-2, 742, 748; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마74등, 판례집 10-2, 764, 774; 헌재 2001. 10. 25. 200헌마92등, 판례집 13-2, 502, 511 등 참조). 그런데, 전라북도 지역의 일부 선거구를 시와 군이 함께 소속된 것으로 획정한 국회의 입법이 비록 도ㆍ농 사이의 차이를 최대한 고려한 최선의 결정은 아니라 하더라도, 위 선거구 획정은 입법재량의 한계 내에서 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살린다는 지방교육자치제도의 이념과 함께 앞에서 살핀 바와 같은 행정구역, 지세, 교통사정, 인구 균형, 생활권, 역사적ㆍ전통적 일체감, 지역간 교육현실의 차이, 선거구 획정에 있어서의 현실적 여건 등 여러 가지 기준을 고려하여 1 내지 5개 시ㆍ군을 하나의 선출단위로 구성하고 선거구별 교육위원의 정수를 2인 또는 3인으로 결정한 것이라고 할 수 있으며, 달리 그 선거구 획정이 군 지역으로 하여금 선거결과에 영향을 미칠 수 없도록 이루어진 경우, 즉 군 지역 선거인들이 교육위원 선출에 참여할 기회를 잃게 되거나 군 지역 출신 후보가 당선될 가능성이 의도적으로 박탈됨으로써 군 지역 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 선거인들에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러나는 경우에 해당한다고 볼 만한 사정도 찾아볼 수 없으므로, 이를 가리켜 자의적이어서 합리성을 결여하였다거나 이로 말미암아 청구인들의 평등권 등이 침해되거나 기타 사유로 헌법에 위반되는 것이라고는 볼 수 없다 할 것이다.

4. 결 론

그렇다면, 청구인협의회의 심판청구는 자기관련성이 없어 부적법하므로 이를 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구 중 교육위원및교육감선출등에관한규정(1998. 8. 1. 대통령령 제15858호로 개정되고 2000. 2. 28. 대통령령 제16731호로써 폐지되기 전의 것) 제21조 제1항에 대한 청구는 권리보호의 이익이 없어 역시 부적법하므로 이를 각하하며, 지방교육자치에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6216호로 전문개정된 것) 제58조 제2항의 [별표 2]"교육위원 선거구 및 교육위원 정수"중 전북 제1 내지 제4 선거구란에 대한 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,윤영철,한대현,주심,하경철,김영일,권성,김효종,김경일,송인준,주선회

〔별지 1〕 청구인들 명단：생략 〔별지 2〕 敎育委員 選擧區 및 敎育委員 定數 (제58조 제2항 관련) 선거구명 구 역 교육위원 정수 서울특별시 서울 제1 선거구 종로구, 중구, 용산구, 강북구, 성북구 2인 서울 제2 선거구 은평구, 서대문구, 마포구 2인 서울 제3 선거구 성동구, 광진구, 동대문구 2인 서울 제4 선거구 도봉구, 노원구, 중랑구 2인 서울 제5 선거구 양천구, 강서구, 금천구, 구로구 2인 서울 제6 선거구 동작구, 관악구, 영등포구 2인 서울 제7 선거구 서초구, 강남구, 송파구, 강동구 3인 부산광역시 부산 제1 선거구 중구, 남구, 영도구, 서구 2인 부산 제2 선거구 부산진구, 연제구, 동구 2인 부산 제3 선거구 북구, 강서구, 사하구, 사상구 3인 부산 제4 선거구 금정구, 동래구 2인 부산 제5 선거구 해운대구, 수영구, 기장군 2인 대구광역시 대구 제1 선거구 중구, 동구, 수성구 3인 대구 제2 선거구 서구, 북구 3인 대구 제3 선거구 남구, 달서구, 달성군 3인 인천광역시 인천 제1 선거구 중구, 동구, 남구, 옹진군 2인 인천 제2 선거구 남동구, 연수구 2인 인천 제3 선거구 계양구, 서구, 강화군 3인 인천 제4 선거구 부평구 2인 광주광역시 광주 제1 선거구 동구, 북구 3인 광주 제2 선거구 서구, 남구, 광산구 4인 대전광역시 대전 제1 선거구 중구, 동구, 대덕구 4인 대전 제2 선거구 서구, 유성구 3인 선거구명 구 역 교육위원 정수 울산광역시 울산 제1 선거구 동구, 북구, 중구 4인 울산 제2 선거구 남구, 울주군 3인 경기도 경기 제1 선거구 수원시, 오산시, 평택시, 안성시, 화성군 2인 경기 제2 선거구 부천시, 광명시, 시흥시 2인 경기 제3 선거구 안산시, 안양시, 과천시, 군포시, 의왕시 2인 경기 제4 선거구 성남시, 하남시, 이천시, 광주군, 여주군, 용인시 2인 경기 제5 선거구 김포시, 고양시, 파주시 2인 경기 제6 선거구 의정부시, 동두천시, 구리시, 남양주시, 양주군, 가평군, 양평군, 연천군, 포천군 3인 강원도 강원 제1 선거구 춘천시, 철원군, 화천군, 양구군, 홍천군, 인제군 3인 강원 제2 선거구 원주시, 태백시, 정선군, 평창군, 횡성군, 영월군 3인 강원 제3 선거구 강릉시, 동해시, 속초시, 삼척시, 고성군, 양양군 3인 충청북도 충북 제1 선거구 청주시, 청원군, 보은군, 옥천군, 영동군 4인 충북 제2 선거구 충주시, 제천시, 단양군, 진천군, 음성군, 괴산군 3인 충청남도 충남 제1 선거구 천안시, 아산시, 연기군 3인 충남 제2 선거구 서산시, 태안군, 당진군, 홍성군, 예산군, 청양군 3인 충남 제3 선거구 공주시, 보령시, 논산시, 서천군, 부여군, 금산군 3인 전라북도 전북 제1 선거구 전주시 2인 전북 제2 선거구 군산시, 김제시, 부안군 2인 전북 제3 선거구 익산시, 완주군, 진안군, 장수군, 무주군 3인 전북 제4 선거구 정읍시, 남원시, 고창군, 임실군, 순창군 2인 전라남도 전남 제1 선거구 나주시, 영광군, 함평군, 무안군, 장성군, 담양군 2인 전남 제2 선거구 여수시, 광양시, 구례군, 곡성군 2인 전남 제3 선거구 순천시, 장흥군, 고흥군, 보성군, 화순군 2인 전남 제4 선거구 목포시, 신안군, 영암군, 해남군, 진도군, 완도군, 강진군 3인 경상북도 경북 제1 선거구 안동시, 영주시, 상주시, 문경시, 예천군, 울진군, 의성군, 봉화군, 영양군 3인 경북 제2 선거구 구미시, 김천시, 성주군, 군위군, 고령군, 칠곡군 2인 경북 제3 선거구 포항시, 영덕군, 청송군, 울릉군 2인 경북 제4 선거구 경주시, 영천시, 경산시, 청도군 2인 경상남도 경남 제1 선거구 창원시, 진해시, 의령군, 함안군, 합천군, 거창군 3인 경남 제2 선거구 마산시, 거제시, 통영시, 고성군 2인 경남 제3 선거구 진주시, 사천시, 남해군, 하동군, 산청군, 함양군 2인 경남 제4 선거구 김해시, 밀양시, 양산시, 창녕군 2인 선거구명 구 역 교육위원 정수 제주도 제주 제1 선거구 제주시, 북제주군 4인 제주 제2 선거구 서귀포시, 남제주군 3인 〔별지 3〕

2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 현행 교육위원 선거방식

교육위원은 지방교육자치에관한법률 제62조 제1항, 제58조 제2항 [별표 2] 및 교육위원및교육감선출등에관한규정 제21조 제1항, 초·중등교육법 제31조 등에 의하여 각 선거구별로 학교운영위원들이 선출하도록 되어 있고, 각 선거구별로 1인 2표의 투표권을 행사하도록 정하고 있다. (2)교육위원 선거구의 획정 및 정수에 관한 [별표 2]의 문제점 그런데, [별표 2]는 도시와 농촌으로 대비되는 시와 군을 같은 선거구로 편성함으로써 학교 수와 학교운영위원 수가 상대적으로 적은 군 지역 출신 후보들이 교육위원으로 선출될 수 없게 되는 결과를 낳고 있으며, 실제로 1998. 8. 18. 실시된 교육위원 선거에서 청구인들이 소속된 전라북도의 교육위원 9인 모두 시 출신 후보들만 당선되었고, 이러한 결과는 2002. 7. 11. 실시될 예정인 교육위원 선거에서도 마찬가지로 발생할 것으로 보이는바, 지방교육자치제도는 각 지역 교육의 자주성, 전문성, 특수성을 확보함을 목적으로 하고 있으므로, 교육위원의 선출은 다른 선거제도와는 달리 행정구역 또는 선거인수의 비율이라는 단순하고 획일적인 분류로써 정하는 것은 바람직하지 않으며, 특히 교육 현실에 있어서 큰 차이가 있는 도시·농촌간 교육의 특수성을 보장하기 위해서는 군 지역 출신 후보들도 당선될 수 있는 법률적 여건을 마련해 주어야 할 것이다. 따라서, 각 교육구청별로 교육위원을 선출할 수 있도록 현행 교육위원 정수를 상향조정하여 시와 군을 분리하는 선거구 획정을 하여야 한다.

(3) 투표방식에 관한 교육위원및교육감선출등에관한규정 제21조 제1항의 문제점 그리고, 중선거구제를 바탕으로 한 1인 2표 제도에 관한 위 규정 제21조 제 1항은 시 지역 출신 후보들만 당선시키는 결과를 낳았으므로, 지방교육의 특수성을 반영시키기 위해서는 소선거구제를 바탕으로 한 1인 1표 제도를 도입해야 한다.

(4) 기본권 침해

결국, 군 지역 학교운영위원들로서 교육위원 선거권 및 입후보권을 갖고 있는 청구인들은 지방교육자치에관한법률 제58조 제2항의 [별표 2]와 교육위원및교육감선출등에관한규정 제21조 제1항의 위와 같은 법령상 한계로 인하여 투표권이 평등하게 평가받지 못하게 되고 교육위원으로 선출될 가능성이 전혀 없게 됨으로써, 각자의 평등권, 행복추구권, 공무담임권 등 기본권을 침해받고 있다.

나. 교육인적자원부장관의 의견

(1) 적법요건에 관하여

(가) 자기관련성, 직접성

청구인들은 지방교육자치에관한법률 및 교육위원및교육감선출등에관한규정의 각 조항들의 위헌성으로 인하여 군 지역 출신 후보들이 교육위원으로 선출되지 못함으로써 평등권 등의 기본권이 침해되었다고 주장하나, 교육위원의 자격만 갖추면 청구인들 누구나 교육위원 후보가 될 수 있고 당선도 될 수 있어 위와 같은 주장은 다분히 추상적이고 주관적인 판단에 따른 것이므로, 위 각 조항들에 의하여 청구인들의 권리나 법적 이익이 직접적으로 침해당한 경우라고는 보기 어렵다는 점에서 본건 심판청구는 자기관련성이나 직접성을 결여한 부적법한 청구이다.

(나) 청구기간

2002. 1. 3. 제기된 본건 청구의 심판 대상 조항은 지방교육자치에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6216호로 전문개정된 것) 제58조 제2항 [별표 2]와 교육위원및교육감선출등에관한규정(1998. 8. 1. 대통령령 제15858호로 개정되고 2000. 2. 28. 대통령령 제16731호로써 폐지되기 전의 것) 제21조 제1항이다. 그런데, 1998. 6. 3. 법률 제5546호로 개정된 지방교육자치에관한법률(같은 날 시행) 제5조 제2항의 [별표 2]는 현재와 같이 교육위원 선출권역을 57개 구역으로 나누고 정수를 146명으로 정하였으며, 2000. 1. 28. 법률 제6216호로 개정된 지방교육자치에관한법률에서는 위 [별표 2]가 제58조 제2항으로 그 규정위치만 변경되었을 뿐인바, 1998. 8.경 실시된 전국 16개 시·도의 교육위원 선거에서는 현재의 [별표 2]와 같은 내용의 선거구 획정 및 정수 기준이 적용 되었던 것이다. 그렇다면, 학교운영위원들인 청구인들로서는 전라북도 제2 내지 제4 선거구가 시와 군으로 묶여져 있다는 것을 이미 알고 있었다고 보아야 하는데, 그 기본권 침해사유가 발생한 날은 전라북도 교육위원 선거일인 1998. 8. 19.(청구인들은 1998. 8. 18. 이라고 주장한다.)이고, 또한 기본권 침해사유 발생을 안 날은 교육위원 임기개시일인 1998. 9. 1.이라고 할 것이므로, 이 사건 심판청구는 청구기간인 60일 및 180일이 도과되었음이 명백하여 각하되어야 한다.

(다) 권리보호의 이익

교육위원및교육감선출등에관한규정 제21조 제1항은 2000. 1. 28. 법률 제6216호로 개정된 지방교육자치에관한법률에 교육위원 및 교육감 선출에 관한 사항이 규정됨에 따라 2000. 2. 28. 폐지되어 더 이상 적용되지 않게 되었고, 위 조항에 의한 기본권 침해의 반복 위험 역시 없다고 할 수 있어 권리보호의 이익이 인정되지 아니한다.

(2) 본안에 관하여

(가) 평등권의 침해 여부

대의민주제를 채택한 나라에서의 선거구 획정 문제는 선거구간의 인구 균형, 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적·전통적 일체감 등 여러 가지 정책적·기술적 요소를 고려하여 정하는 것으로서 기본적으로 폭넓은 입법형성의 자유에 속하고 그러한 입법재량의 한계를 현저히 벗어나지 않는 한 위헌이라고 할 수 없다. 더욱이, 1998. 8.경 실시된 교육위원 선거 결과 시·군이 통합된 선거구 28개 중 12개 선거구에서 군 지역 출신 후보가 당선되었고, 군 지역 출신 후보가 과반수 이상 당선된 선거구 수도 6개에 달하였다는 점에 비추어 보면, 청구인들의 위헌 주장은 주관적인 것에 불과하다는 것을 알 수 있다. 또한, 교육위원의 자격에 관하여 규정하고 있는 지방교육자치에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6216호로 전문개정된 것) 제60조 및 제115조에 의하면, 학식과 덕망이 높고 시·도의회의원의 피선거권이 있는 자로서 후보자 등록일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자로서, 정수의 1/2 이상은 교육경력 또는 교육행정경력이 10년 이상인 자이면 족하므로, 입후보를 하고자 하는 자는 반드시 자신이 거주하는 시·군 지역에서 출마하여야 하는 것이 아니라 자신이 주소지를 두고 있는 곳이면 어디서나 출마할 수 있다. 따라서, 일정한 선거구에서 특정 지역 선거인들이 지지하는 후보가 당선되 지 않았다는 사실만으로 바로 선거구 획정이 차별적인 것이라고는 볼 수 없다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마74등).

(나) 행복추구권의 침해 여부

행복이란 매우 주관적이고 다의적인 개념으로서 시대적 상황이나 장소에 따라 상이한 의미로 이해될 수 있으므로, 현저하게 행복을 저해할 만한 객관적이고 명백한 이유가 존재하지 않는 한 그 침해 여부를 가리는 것은 쉽지 않은바, 청구인들은 자신들이 속한 군 지역 출신 교육위원 후보가 선출될 수 없음으로 인하여 행복추구권을 침해당하였다고 주장하나 이는 청구인들의 주관적 판단에 따른 추정에 불과한 것이고, 가사 군 지역 출신 후보들이 전혀 당선되지 못한다 하더라도 이로 인하여 청구인들의 행복추구권이 직접적으로 침해당한다고 볼 만한 구체성이 불분명하므로 행복추구권의 침해는 인정할 수 없다.

(다) 공무담임권의 침해 여부

입후보를 하고자 하는 자는 반드시 자신이 거주하는 시·군 지역에서 출마하여야 하는 것이 아니라 교육위원 자격을 갖추기만 하면 자신이 주소지를 두고 있는 곳 어디서나 출마할 수 있을 뿐 아니라, 군 지역 출신 후보라는 이유로 선거방법 및 선거운동 등 선거절차상 어떠한 제한도 가하고 있지 아니하므로 공무담임권의 침해는 없는 것이다.