헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 2000헌바44 결정 [자연공원법 제33조 제1항 위헌소원]

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 경남 남해군 상주면 상주리 산253의 1 임야 18,942㎡의 소유자인데, 이 임야를 포함한 남해군 일대는 한려해상국립공원 금산지구로 지정되어 있고 환경부장관의 위탁을 받아 국립공원관리공단이 자연공원법 제26조 제1항의 규정에 근거하여 공원입장료를 징수하고 있다.

(2) 청구인은 자신의 임야는 국립공원에 편입되어 있어 공원입장료 중 위 임야가 속한 면적비율에 따른 금액을 분배받을 권리가 있다며 공원입장료분배청구의 소를 제기하였으나(서울지방법원 서부지원 99가합9103) 기각되자, 항소한 뒤(당해사건) 공원입장료를 전적으로 국립공원관리공단의 수입으로 귀속시키고 있는 자연공원법 제33조 제1항이 재산권과 평등권을 침해한다며 위헌제청신청을 하였으나(서울고등법원 2000카143) 기각되자 2000. 5. 29. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 자연공원법(1995. 12. 30. 법률 제5122호로 개정된 것) 제33조 제1항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다) 중 입장료에 관한 부분이고, 이 사건 심판대상조항 및 관련 법률조항의 내용은 다음과 같다. 자연공원법 제33조(부담금의 귀속 등) ① 공원에 관한 비용의 부담금ㆍ점용료ㆍ사용료 기타 공원에서 생기는 수익은 이를 부과 또는 징수한 공원관리청이 속하는 국가 또는 지방자치단체의 수입으로 한다. 다만, 제26조 제2항의 규정에 의하여 공원관리청이 아닌 자가 사용료를 징수한 경우에는 당해 사용료를 징수한 자의 수입으로 하고, 국립공원관리공단이 위탁받아 관리하는 공원의 입장료 및 사용료 기타 공원에서 생기는 수익을 징수한 경우에는 국립공원관리공단의 수입으로 한다.

② 제1항의 규정에 의한 수입은 공원의 관리와 공원안에 있는 문화재의 관리ㆍ보수를 위한 비용에만 사용하여야 한다.

③ 제2항의 규정에 의한 문화재의 관리ㆍ보수를 위한 비용은 당해년도 입장료수입액과 입장료수입에 문화재가 기여한 정도에 따라 지원한다.

제26조(입장료 및 사용료의 징수) ① 공원관리청은 공원에 입장하는 자로부터 입장료를 징수할 수 있으며 공원시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다.

2. 청구인의 주장과 관련기관의 의견

가. 청구인의 주장요지

(1) 국립공원 입장료 징수에 이용되고 있는 평면적 공간구역안에 청구인의 소유토지가 포함되어 있는 이상 입장료 징수 수입에 기여되었다고 판단함이 타당한 것이며, 기여분 만큼은 토지소유주의 몫이라고 하여야 한다. 국립공원 입장료가 국립공원이라는 물건(토지)의 사용(이용) 대가라는 점에서 민법 제101조 제2항의 법정과실에 해당한다고 봄이 상당하고, 따라서 이것은 당연히 그 소유자에게 귀속하여야 할 것이기 때문이다. 그런데 심판대상조항은 국립공원 입장료를 국립공원관리공단의 독점적 수입으로 규정함으로써 청구인의 이와 같은 분배받을 권리, 즉 재산권을 침해하고 있다.

(2) 또한 심판대상조항은 국립공원내 토지소유자들간, 즉 사인과 공원관리청과의 사이에서 공원관리청에 우월적 지위를 인정하여 사유재산에서 생기는 과실까지 독점 수입케하고 이로 인하여 사유재산 소유주의 몫의 분배를 차단, 봉쇄하고 있으므로 이는 헌법이 규정하는 평등권을 침해한 것이다.

나. 관련기관의 의견

별지기재와 같다.

3. 판 단

가. 심판대상조항의 의미와 목적

이 사건 심판대상조항은 공원의 입장료는 원칙적으로 이를 부과 또는 징수한 공원관리청이 속하는 국가 또는 지방자치단체의 수입으로 하고, 다만 국립공원관리공단이 위탁받아 관리하는 공원의 입장료를 징수한 경우에는 국립공원관리공단의 수입으로 하도록 규정하고 있다. 그리고 이러한 입장료 수익은 공원의 관리와 공원안에 있는 문화재의 관리ㆍ보수를 위한 비용에만 사용하여야 한다(자연공원법 제33조 제2항).

이와 같이 공원의 입장료를 국가 및 지방자치단체 내지 국립공원관리공단의 수입으로 하도록 한 이 사건 심판대상조항의 입법목적은 공원의 유지ㆍ관리를 위하여 수익자부담의 원칙에 따라 공원을 직접 이용하는 자에게 공원관리비용의 일부를 부담하게 하려는데 있다고 일반적으로 설명되어지고 있다.

나. 심판대상조항이 기본권을 침해하는지 여부에 대한 판단

우리나라의 국립공원 구역내 토지 중 사유지가 차지하는 비율이 약 25%에 이르고, 국립공원 입장료는 민법상 과실이라고 볼 여지가 있으므로 국립공원 입장료를 원칙적으로 국가 내지 국립공원관리공단의 수입으로 하도록 한 심판대상조항이 국립공원 구역내의 토지소유자들의 과실수취권을 배제함으로써 재산권을 침해하는지 여부와 평등의 원칙에 위배되는지 여부가 문제되므로 이에 대하여 살펴본다.

(1) 재산권 침해 여부

(가) 국립공원의 입장료가 민법상 과실에 해당하는지 여부에 관하여 보면, 일반적으로 어떤 물건으로부터 생기는 경제적 수익을 과실이라 하는데 그 중 물건의 사용대가로 받는 금전 기타의 물건을 법정과실이라고 한다. 여기서 사용대가는 타인에게 물건을 사용케 하고 사용 후에 원물 자체 또는 그 물건과 동종ㆍ동질ㆍ동량의 물건을 반환하여야 할 법률관계가 있는 경우에 인정된다. 토지나 가옥의 임대료가 대표적인 법정과실이라 할 것이다.

(나) 그런데 국립공원의 입장료는 다음과 같은 점에서 민법상 과실(果實)이라고 할 수 없고, 오히려 수익자 부담의 원칙에 따라 국립공원에 입장하는 자에게 국립공원의 유지ㆍ관리비의 일부를 징수하는 것으로 보인다.

(다) 자연공원제도는 자연생태계와 자연풍경지를 보호하고, 지속가능한 이용을 도모하여 국민의 보건 및 여가와 정서생활의 향상에 기여하기 위한 것이므로(자연공원법 제1조), 이러한 공원에 관한 비용은 원칙적으로 공원관리청(국립공원의 경우에는 국가, 도립공원 또는 군립공원의 경우에는 지방자치단체)이 부담하게 되어 있다(자연공원법 제28조). 따라서 국민의 보건 및 여가와 정서생활의 향상에 기여하기 위한 국립공원의 유지ㆍ관리비는 원칙적으로 국가가 부담하여야 한다. 국가가 국립공원의 유지ㆍ관리비를 마련하는 방법으로는 일반 세금으로 이에 충당할 수도 있겠다. 이 경우에는 일반 국민은 국립공원의 입장을 위하여 입장료를 내지 않아도 될 것이다. 그렇지만 공원을 직접 이용하지 않는 자보다는 공원을 직접 탐방하는 자에게 청소비용 등 공원관리비용을 다소나마 더 부담하게 하는 것이 형평의 원칙에 부합한다는 일종의 수익자부담의 원칙에 따라 국립공원의 입장객에게 입장료를 징수하여 국립공원의 유지ㆍ관리비용의 일부에 충당하는 것도 가능하다고 할 것이다. 오히려 국립공원을 이용하지 않는 자의 입장에서 보면 이를 이용하는 자에게 국립공원의 유지ㆍ관리비의 일부를 부담시키는 것이 더 공평할 수 있다(유료도로법에 따른 도로 통행료도 마찬가지이다). 자연공원법은 후자를 택하여 공원관리청으로 하여금 공원에 입장하는 자로부터 입장료를 징수할 수 있도록 하면서(자연공원법 제26조 제1항), 동시에 이러한 입장료 및 공원에서 생기는 기타의 수익은 공원의 관리와 공원안에 있는 문화재의 관리ㆍ보수를 위한 비용에만 사용하여야 한다(자연공원법 제33조 제2항)고 규정하고 있다. 유료도로법도 마찬가지로 도로의 통행료를 도로의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ수선 그밖의 관리상의 필요한 비용이외에는 사용할 수 없도록 규정하고 있다(제23조).

한편 전국 20개의 국립공원 중 18개의 국립공원을 관리하고 있는 국립공원관리공단의 2000년도 예산을 살펴보면, 국립공원의 유지ㆍ관리비로 약 840억여원을 지출한 반면, 입장료 수입은 약 200억여원에 불과할 따름이다. 즉 국립공원관리공단이 전국 18개의 국립공원을 유지ㆍ관리하기 위하여 필요한 비용의 약 24%를 국립공원의 입장료를 징수하여 이에 충당하고 있는 실정이다.

따라서 이와 같은 국립공원의 입장료는 수익자 부담의 원칙에 따라 국립공원의 유지ㆍ관리비의 일부를 국립공원의 입장객에게 부담시키는 것으로 민법상 과실이라고 할 수 없다고 할 것이다.

(라) 그러므로 국립공원의 입장료를 국가 내지 국립공원관리공단의 수입으로 하도록 한 이 사건 심판대상조항은 청구인의 과실수취권과는 아무런 관련이 없는 규정으로 재산권을 침해하는 규정이라고 할 수 없다고 할 것이다.

(2) 평등권 침해 여부

청구인은 국립공원지구내에 속하는 토지소유자간 즉 사인과 공원관리청 사이에서 공원관리청에 대해서만 우월적 지위를 인정하여 전체 입장료를 공원관리청에 전부 귀속시키는 것은 차별적인 것이라고 주장한다.

그러나 앞에서 본 바와 같이 국립공원 입장료는 토지의 사용대가라는 민법상 과실이 아니라 수익자 부담의 원칙에 따라 국립공원의 유지ㆍ관리비용의 일부를 국립공원의 입장객에게 부담시키는 것이고, 국립공원내 토지소유자들은 국립공원의 유지ㆍ관리비용을 전혀 부담하고 있지 않을 뿐만 아니라, 징수된 입장료 전부가 자연공원법 제33조 제2항에 의하여 국립공원의 관리와 국립공원안에 있는 문화재의 관리ㆍ보수를 위한 비용에만 사용되고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 심판대상조항이 국립공원내 토지소유자에게 입장료 수입을 분배하지 않고 공원관리청에 귀속시키고 있는 것은 비합리적이라거나 자의적인 것으로 보기 어렵다.

따라서 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하였다고 할 수 없다.

4. 결 론

이상과 같은 이유로 이 사건 심판대상조항 중 입장료에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다고 할 것이므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 권 성(주심) 김효종

김경일 송인준 주선회

〔별 지〕

관련기관의 의견

가. 법원의 위헌제청신청 기각이유

국립공원관리공단이 국립공원의 이용자로부터 입장료를 징수하고 이를 수입으로 귀속시키는 것은 자연공원법 제26조 제1항 및 제33조 제1항에 근거한 것으로서, 청구인이 위 임야의 소유자임을 이유로 공원입장료에 대한 분배청구권을 행사할 아무런 실체법상 권원이 없을 뿐 아니라 여기에 어떠한 헌법상 기본권 침해가 존재하지도 아니한다. 물론 국립공원지구의 지정으로 인하여 사유지의 소유자에게 부과되는 제한은 헌법 제23조 제2항의 규정에 따른 공공복리에 적합한 합리적 제한으로 보아야 할 것이고, 재산권의 본질을 침해하였다거나 특정인에 대하여 특별한 재산상의 희생을 강제함으로써 평등권을 침해한 것이라 할 수 없다. 국립공원의 지정이 있다 하더라도 사유지의 소유자는 지정목적에 위배되지 않는 한 본래의 용도대로 토지를 사용ㆍ수익할 수 있으므로, 이러한 정도의 불이익은 공공의 복리를 위하여 감수하지 않으면 안 될 정도의 사회적 제약이라 인정된다. 따라서 심판대상조항은 헌법에 위반되지 않는다.

나. 국립공원관리공단 이사장의 의견

(1) 국립공원 입장료는 자연공원법 제26조 제1항의 규정에 의거 공원에 입장하는 자로부터 징수하여 동법 제33조 제2항의 규정에 따라 공원의 관리와 공원안에 있는 문화재의 보수ㆍ관리에만 사용하는 것으로서 그것은 탐방객들로부터 국립공원내 토지의 점유ㆍ사용에 대한 대가로 징수하는 것이 아니고 공원자연환경의 유지관리비용으로 징수하는 것이다. 국립공원 입장료가 국립공원내 토지의 점유ㆍ사용에 대한 대가가 아니라면 민법 제102조의 적용여지는 없는 것이다. 또 민법 제211조의 “법률의 범위내”라 함은 사법상의 제한 뿐만 아니라 자연공원법상의 제한 등 공법상의 제한도 포함되므로, 청구인의 주장은 이유가 없다.

(2) 국립공원관리공단이 청구인의 토지에 대한 출입을 제한하거나 임야용도에 따른 사용ㆍ수익을 저지하거나 방해한 사실이 없으며, 국립공원 지정으로 가해지는 제한은 헌법 제23조 제2항 및 제122조와 국토이용관리법 제14조, 제15조, 자연공원법 제4조의 규정에 의한 공용제한(보전제한ㆍ계획제한)에 해당하여, 토지이용이 제한된다 하더라도 종전부터의 토지이용을 계속하는 것이 가능하고, 당해토지의 본래의 기능에 반하지 않는 것으로서 재산권의 본래적 효용을 저해하는 것이 아닐 뿐만 아니라, 입장료를 분배하지 않는 것이 청구인에 대한 재산권의 본질을 침해하였다거나 청구인에 대한 특별한 재산상의 희생을 강제함으로써 평등권을 침해한 것은 아니며, 청구인이 입장료를 분배받을 아무런 근거가 없다는 점 등을 종합적으로 고려할 때 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.

다. 환경부장관의 의견

다음 내용을 추가한 외에는 대체로 국립공원관리공단 이사장의 의견과 같다.

자연공원법에 의하여 국립공원에 편입된 토지의 경우 자연보전지구내의 임야는 종합토지세를 비과세하고, 자연환경지구내의 임야는 분리과세(0.1%)하고 있으며, 임야 이외의 토지에 대하여는 토지의 용도에 따라 과세하고 있다.