서울고등법원 1997. 5. 1. 선고 96구3557 판결 [취득세부과처분취소]

1. 이 사건 처분의 경위

다음의 사실은 당사자사이에 다툼이 없거나 갑제1호증, 갑제33호증의 1,2, 을제2호증의 각 기재에 변론의 전취지를 더하여 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.

가.소외 정리회사 주식회사 한양(이하 “정리회사”라 한다)은 주택건설사업등을 목적으로 하는 종합건설업체로서, 1990. 6. 20. 서울 서대문구연희동 170의 186대 198㎡를, 같은해 8. 30. 같은동 167의 9 대 1,556㎡, 같은동 167의 10 대 652㎡, 같은동 169 대 93㎡, 같은동 산2의 5 임야 49,904㎡ 및 같은동 산2의 100 임야 344㎡(이하 위 6필지의 토지를 가리켜 이 사건 토지라 한다)를 각 주택건설용 토지로 매수하여 취득하고 그에 대한 취득세로 취득가액의 1000분의 20에 해당하는 금액을 신고납부하였다.

나. 그런데, 피고는정리회사가 이 사건 토지를 취득한 후 4년이 경과할 때까지 주택건설에 착공하지 아니하여 위 토지가 비업무용토지에 해당한다는 이유로 1994. 12. 12. 원고에 대하여지방세법(1990. 12. 31. 법률 제4269호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제112조 제2항의 중과세율을 적용하여 산출한 세액에서 기히 신고납부한 위 금액을 차감한 취득세 금 4,357,390,480원을 부과하는 처분(이하 이 사건 처분이라 한다)을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 당사자의 주장

피고는 위 처분사유와 적용법조를 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는, 첫째정리회사가 이 사건 토지를 취득한 후 4년이 경과하도록 건축에 착공하지 아니한 것은 피고가 위 토지상의 아파트건축에 관한 입지심의과정에서 이 사건 토지중 풍치지구와 경관 및 임상양호지역 21,329.11㎡에 대하여 건축법규에 어긋나게 무조건 사업지구에서 제외할 것을 요구하며 건축허가를 하여주지 아니할 입장을 취하는 바람에 사실상 건축을 할 수 없었기 때문인 바, 이는정리회사가 이 사건 토지를 취득한 후 위 토지에 대하여 법령의 규정 그 자체에 의하여 직접 건축 또는 사용이 금지되거나 제한된 것은 아니지만 행정청이 법령에 의하여 부여된 권한에 기한 행정작용의 일환으로서 건축허가를 하여주지 아니하였기 때문에 토지의 사용이 금지 또는 제한된 경우로서지방세법시행령 제84조의4 제4항 제6호에 정한 “토지를 취득한 후 관계법령의 규정에 의하여 건축 또는 사용이 금지된 경우”에 해당하고 그 금지상태가 아직도 계속되고 있어 이는 법인의 비업무용토지에 해당하지 아니함에도 불구하고 피고가 이를 비업무용토지로 보아 취득세를 중과한 것이어서 이 사건 처분은 위법하고, 둘째정리회사는 이 사건 토지를 취득한 후 취득목적대로 그 지상에 아파트를 건축하기 위하여 피고에 대하여 사전절차로 요구되는 입지 및 토목심의를 신청하였는데, 피고가정리회사에 대하여 인근주민들의 민원등을 이유로 신청을 취하할 것을 종용하거나, 도로법령상의 규제대상 도로가 아닌 아파트단지내 진입도로에 관하여 그 구배가 도로법령에 위배된다는 이유를 들어 입지심의신청을 반려하거나, 법령의 근거없이 이 사건 토지중 일부 풍치지구로 지정된 부분과 경관 및 임상양호지역에 대하여 무조건 사업지구에서 제외할 것을 요구하면서 입지심의신청을 반려하고, 또 현재의 도시계획상 아파트건축에 아무런 제한사유가 없는 이 사건 토지에 대하여 법률상 근거없이 서대문구 도시기본계획안이 확정될 때까지 입지심의를 보류하겠다는 이유로 입지심의를 반려하는 등 정상적인 입지심의를 하여주지 아니함에 따라정리회사가 15회에 걸쳐 그 신청취하후 재신청 또는 반려사유에 따른 보완신청을 거듭하느라 무려 3년여의 시간이 소요되는 바람에 취득후 4년내에 건축에 착공할 수 없었던 것이어서정리회사가 이 사건 토지를 주택건설에 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있어 위 토지는 비업무용토지에 해당하지 아니함에도 불구하고 피고가 위와 같이 이를 비업무용토지로 보아 취득세를 중과한 것이므로 이 사건 처분은 위법하고, 셋째 로정리회사는 이 사건 토지의 40%가 풍치지구에 해당되지만 그 부분도 건축이 가능한 나머지 대지에 관한 규정이 적용된다는 관할 건설부장관의 유권해석을 믿고 이 사건 토지를 취득하였고 이를 신뢰하는데 아무런 잘못이 없었으며정리회사가 아파트건축을 위하여 부단히 진지한 노력을 기울였음에도 불구하고 피고가 위 유권해석에 반할 뿐 아니라 아무런 명문의 근거도 없이 임상상태가 양호한 지역을 건축대상으로 할 수 없다는 이유로 건축사업승인을 사실상 거부함으로써 원고가 법정기한을 넘기게 된 것으로 이 사건 부과처분은 신뢰보호의 원칙이나 신의성실의 원칙 또는 금반원의 원칙에 위반되어 위법하다고 주장한다.

나. 관련규정의 검토

앞의지방세법 제112조 제1항,제2항은 취득세의 세율은 취득물건의 가액 또는 연부금액의 1,000분의 20으로 하되 대통령령으로 정하는 법인의 비업무용토지를 취득할 경우의 취득세율은 위 세율의 100분의 750으로 한다고 규정하고 있고,같은법시행령(1990. 12. 31. 대통령령 제13190호로 개정되기 전의 것) 제84조의 4 제1항은 “법 제112조 제2항의 규정에 의한 법인의 비업무용토지는 법인이 토지를 취득한 날로부터 1년(내무부장관이 상공자원부장관과 협의하여 정하는 공장용부지는 2년)이내에 정당한 사유없이 그 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지를 말한다”, 제2항은 “제1항에서 법인의 고유업무라 함은 다음 각호의 업무를 말한다. 1. 법령에서 개별적으로 규정한 업무 2. 법인 등기부상 목적사업으로 정하여진 업무 3. 행정관청으로부터 인·허가를 받은 업무”라고 규정하고 있으며, 한편 위시행령 제84조의4 제4항은 “다음 각호의 1에 해당하는 토지는 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 법인의 비업무용토지로 보지 아니한다”고 하면서 그 제6호에서 “토지를 취득한 후 관계법령의 규정에 의하여 건축 또는 사용이 금지된 토지로서 그 금지가 해제된 날로부터 1년(내무부장관이 상공자원부장관과 협의하여 정하는 공장용부지는 2년)을 경과하지 아니한 토지”를, 제10호에서 “주택의 건설·공급 또는 임대를 목적사업으로 하는 법인이 주택건설을 목적으로 취득한 토지로서 취득한 날로부터 4년이 경과되지 아니한 토지”를 각 들고 있다.

다. 인정사실

갑제3,8,10,17,21호증의 각 1,2(갑제8호증의 2는 을제4호증의 1과, 갑제10호증의 1은 을제4호증의 3과, 갑제17호증의 2는 을제4호증의 5와, 갑제21호증의 2는 을제4호증의 7과 같다), 갑제4호증의 6, 갑제5호증의 2 내지 5, 갑제6,23호증의 각 1내지 6, 갑제7,35,36,39,47,48,49,50호증(갑제36호증은 갑제51호증과 같다), 갑제9호증의 2(을제4호증의 2와 같다), 갑제11호증의 1,2,3, 갑제12호증의 1,3,4,5,7,8, 갑제13,20호증의 각 1,2,3(갑제13호증의 3은 을제4호증의 4와, 갑제20호증의 1은 을제4호증의 6과 같다), 갑제14호증의 1,2,5, 갑제15,16,26,37호증의 각 1 내지 4, 갑제18호증의 1 내지 5, 갑제19호증의 1,3,4, 갑제22호증의 1,2,4, 갑제24호증의 1,2,4.5,7, 갑제25호증의 1,4, 갑제28호증의 4, 갑제29호증의 3, 갑제30호증의 2, 갑제31호증의 3, 갑제32호증의 1 내지 7, 10, 갑제46호증의 1 내지 23, 을제5호증의 각 기재와 증인서태근,이재훈,이원규의 각 일부증언에 변론의 전취지를 종합하면 다음의 각 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 위 증인들의 각 나머지 일부증언은 믿지 아니하며 달리 반증이 없다.

(1).정리회사는 이 사건 토지가 종전의연희골프장부지인 노동부제2직장주택조합등 4개 주택조합 소유의같은동 산2의 90임야등 5필지의 토지에 둘러싸여 있어 위 주택조합등과 공동으로 아파트신축사업을 추진하기로 하여 이 사건 토지를 취득하였는데, 고층아파트를 신축하기 위하여는 서울특별시의 훈령인 국민(민영)주택사업계획심의회규정 등에 정한 바에 따라 사업계획승인에 앞서 입지심의, 토목심의, 건축 및 경관심의 등(1994. 1. 7.주택건설촉진법 제32조의 4의 신설로 사전결정제도로 바뀌었다)을 반드시 받도록 되어 있는 관계로 이 사건 토지를 취득한 후 제반측량과 지장물철거를 마치고 1991. 2.경부터 입지심의에 필요한 설계도서를 작성하기 위하여 설계업체를 물색한 끝에 같은해 5. 10.경소외 주식회사 선진엔지니어링과 설계용역계약을 체결하고, 위 조합측과 공동으로 같은해 7. 20.경 피고에 대하여 아파트를 건축함에 있어 군사시설보호법에 의한 건축가능여부의 질의를 하여 같은해 9. 17.경 군부대로부터 해발 113m이하의 고도제한등의 조건부로 건축에 대한 동의를 받았다.

(2).정리회사와 위 조합등(이하정리회사와 위 조합등을 함께 지칭할 때는정리회사등이라 한다)은 같은해 7. 20. 피고에 대하여 1차로 입지 및 경관심의신청을 하였다가 같은해 9. 5. 일간신문에 “서대문연희골프장부지 1만5천평 조합주택건립 특혜시비”라는 제목으로 인근주민들이 자연경관훼손을 우려하여 위 아파트건축에 반발한다는 취지의 기사가 실리자 추후 이러한 상황이 호전되면 다시 신청하기로 작정하고 같은 달 24. 위 신청을 취하하였고, 그후 1992. 4. 14. 2차로 같은 신청을 하였다가 이번에는정리회사가 소위 민자당 중앙정치교육원 부지 특혜매입시비에 휘말리면서 위 아파트 건축계획도 또다른 특혜에 의한 것이라는 여론이 일어 같은해 4. 29. 위 신청을 취하하였으며, 같은해 5. 1. 3차로 다시 같은 신청을 하였다가 역시 특혜시비여론이 일어 같은해 5. 8. 위 신청을 취하하였다.

(3).정리회사등은 같은해 5. 30. 피고에 대하여 4차로 총세대수 979세대, 착공예정 같은해 7. 준공예정 1994. 2.로 하여 다시 입지 및 경관심의신청을 하였는데, 피고는 같은 해 6. 5. 아파트진입로가 도로종단구배 13%를 초과하여 도로의구조,시설기준에관한규정 제20조에 위배되고, 전용면적 59.94㎡로 건축계획된 에이(A)형 353세대가 설계도서상으로는 전용면적 61.38㎡로서 소형주택건설의무비율에 미달되며, 토목도면과 건축도면이 상이하다는 이유로 위 신청을 반려하였으며, 이에정리회사등은 같은해 7. 29. 피고에 대하여 5차로 입지 및 경관심의신청서를 제출한 후 같은해 8. 8. 피고로부터건축법시행령 제77조에 따라 적용받고자 하는 지역·지구에 관한 구체적인 사항과 위 조합등 소유의 토지에 관한 소유권증빙서류 내지 토지주의 사용동의서 등 미비사항을 보완할 것을 통보받고 같은해 8. 17. 당해 사업지구의 대지의 과반이 속하는 대지에 관한 규정이 대지전부에 적용될 수 있도록 하여 달라는 취지로 위의 미비사항을 보완하였는데, 피고는 같은해 9. 22. “풍치지구에 대한 건축법 저촉”을 이유로 위 입지 및 경관심의신청서를 반려하였다.

(4). 한편 이 사건 토지는 도시계획상 모두 일반주거지역에 속하고 그중 같은동 167의 9 대지의 일부와 같은동 산2의5 임야중 일부는 풍치지구에, 나머지는 모두 주차장정비지구 또는 4종 미관지구에 속하고 있는데,정리회사등은 이 사건 토지를 취득하기전인 1990. 6. 16. 건설부장관으로부터 이 사건 토지중 풍치지구의 면적이 40%에 해당된다고 하더라도 이 사건 토지가건축법 제2조 제1호에 의한 하나의 대지라면건축법 제46조 제1항(당시 건축법 제52조)및같은법시행령 제77조의 규정에 따라 그 전체 지상에 건축이 가능하다는 회신을 받았으나 풍치지구안에 건축하는 건축물의 높이는 3층을 초과할 수 없다는 내용의 피고의 건축조례에 맞추어 같은해 10. 30. 6차로 이 사건 토지중 풍치지구에는 3층 연립주택을 배치하는 것을 포함하여 총세대수 840세대, 착공예정 1993. 3. 준공예정 1994. 10.로 하여 입지 및 경관심의를 다시 신청하였다가, 피고로부터 위 신청서의 처리가 같은해 11. 16.까지 지연된다는 통보를 받자 같은해 11. 13. 신청을 취하한 다음, 1993. 1. 4. 7차로 다시 같은 내용의 신청을 하였고, 이에 대하여 피고는 심의위원회의 심의를 거쳐 같은해 2. 27. 위 사업계획이 주변경관을 크게 해칠 우려가 있으니 이 사건 토지중 안산자연공원과 연접한 풍치지구, 북서측의 홍제천변 암반지역부터 봉우리 중심의 경관이 좋은 지역과 남쪽의 임상이 양호한 지역은 사업계획에서 제척(보존)한 후 단지계획과 아파트 층고를 최대한 축소조정하여 자연경관 훼손을 최소화하는 범위내에서 사업계획을 재검토하라고 하면서 위 신청을 반려하였다.

(5).정리회사는 그후 부도가 발생함에 따라 서울민사지방법원에 회사정리법상의 재산보전처분을 신청하여 같은해 5. 25. 그 재산보전처분결정을 받게 되어 사실상 6개월이상 위 아파트건설사업에 관계된 일을 전혀 진행하지 못하다가 대한주택공사가 이를 인수하기로 하는 내용의 정리계획안이 구체화되면서 다시 사업추진을 하게 되었는데,정리회사의 보전관리인 및 위 조합등(이하에서는정리회사의 보전관리인등이라 한다)은 같은해 10. 30. 8차로 입지 및 경관심의신청을 하였다가 같은해 11. 1. 이를 취하하였다.

(6).정리회사의 보전관리인등은 그후 같은해 11. 27.경 9차로 피고가 요구하는 대로 풍치지구 3,000여평과 이른바 경관양호지역 및 임상양호지역등 신청사업부지의 약 27%에 이르는 토지를 제외하고 총세대수도 840세대에서 822세대로 각 축소하는 외에 착공예정 1994. 1. 준공예정 1996. 6.로 하여 입지 및 경관심의신청을 하였는데, 피고는 1993. 11. 30.연희동 167의 1의 출입도로를 확보하고정리회사의 보전관리인과정리회사와의 법적 관계서류를 제출하라는 내용의 보완통보를 한 후 같은날 그 보완서류가 제출되자 심의위원회의 심의를 거쳐 같은해 12. 17. 이번에는 건물높이를 해발 95m인 산복도로이하로 하여 자연지형에 따라 조화있게 하고 건물배치는 홍제천에서 안산정상을 바라볼 수 있도록 시야를 확보하고 진입도로와 인접된 상가부지 및 풍치지구에 저촉되지 않도록 계획하라고 하여 위 신청을 반려하였고, 이에정리회사의 보전관리인등은 같은해 12. 21. 10차로 대지면적과 건축면적을 축소하여 입지 및 토목심의신청을 하였다가 같은해 12. 24. 이를 취하한 후 같은날 11차로 다시 그 신청을 하였는데, 피고는 같은해 12. 28. 위 건축계획이 진입도로와 인접한 상가부지와 풍치지구에 저촉되니 이를 수정하라는 내용의 보완통보를 한 다음, 1994. 1. 13.정리회사의 보전관리인등이 그에 대한 보완서류를 제출하였으나 거기에도 여전히 아파트 3개동이 풍치지구에 저촉되고 건물높이가 해발 95m이하로 자연지형에 따라 조화롭게 되지 아니하고 해발 95m 내지 100m사이에서 균등하게 되어 있으며 아파트 9동이 홍제천에서 안산정상으로의 시야가 차단되도록 계획되어 있고, 아파트 11동은 오수처리시설위에 배치되어 있고 오수처리시설과 저수조시설이 연접하게 계획되어 있으며, 아파트단지안의 도로가 주택건설기준에 관한 규정에 저촉되게끔 폭 10m로 계획되어 있다는 이유로 같은해 1. 18. 위 신청을 반려하였다.

(7). 한편 피고는 위 10차 입지 및 토목심의신청이 있기 전인 1993. 12. 8. 구청주변인 이 사건 토지 일대를 문화·업무·행정기능강화지역으로 개발한다는 서대문구 도시기본계획안을 마련하였고,정리회사의 보전관리인등은 위의 반려사유에 지적된 사항을 보완하여 같은해 1. 24. 12차로 입지 및 토목심의신청을 하였는데, 피고는 심의위원회의 심의를 거쳐 같은해 2. 7. 서대문구 도시기본계획이 확정될 때까지 입지 및 토목심의를 보류한다고 하면서 위 신청을 반려하였으며, 이에정리회사의 보전관리인등은 같은해 3. 16. “도시기본계획이 수립중에 있다는 이유로 현행 도시계획상 허용되고 있는 행위를 제한할 수 없다”는 취지의 건설부장관의 같은해 3. 7.자 질의회신을 첨부하여 피고에 대하여 13차로 입지 및 토목심의신청을 하였다가 같은해 3. 24. 위 신청을 취하하고 같은날 위 조합등의 대표자인소외 윤주열등 조합원들의 명의로 피고에 대하여 진정서를 제출하는 한편 같은해 3. 28. 14차 입지 및 토목심의신청을 하였다가 같은해 3. 30. 다시 이를 취하하였다.

(8). 그후 피고가 같은해 3. 31. 위 진정서에 대한 처리회신으로써정리회사등의 입지심의신청을 재심의하겠다고 통보함에 따라정리회사의 보전관리인등은 같은해 4. 6. 피고에 대하여 15차로 총세대수 711세대, 주차대수 820대, 착공예정 같은해 6. 준공예정 1996. 12.로 하여 입지 및 토목심의신청을 하였는데, 피고는 같은해 4. 23. 심의위원회의 심의를 거쳐 주차장규모를 법적대수보다 50%이상 추가설치할 것 등 10개의 조건을 붙여 입지 및 토목심의를 통과시켰고, 이에정리회사의 보전관리인등은 같은해 9. 7. 피고에 대하여 위의 주차대수 820대만도 법정 주차대수를 초과하고 있을 뿐 아니라 지형여건상 법정 주차대수의 50%이상을 추가로 확보하는 것이 심히 어렵다는 사유를 들어 위 조건을 변경하여 줄 것을 청원한 후 같은해 10. 5. 피고가 그러한 내용을 담은 사전결정변경신청서를 제출하라고 하자 그무렵 이에 따라 사전결정변경신청서를 제출하여 같은해 10. 27. 피고로부터 주차장규모를 원래 신청대로 122%이상으로 하도록 하는 사전결정조건변경통보를 받았다.

(9).정리회사의 보전관리인등은 그후 같은해 10. 31. 피고를 경유하여 서울특별시에 도시경관 및 건축계획심의신청을 하였다가 같은해 11. 16. 이를 반려받은 후 같은해 11. 23. 다시 같은 신청을 하여 같은해 12. 20. 조건부로 통과되었고,정리회사가 정리절차개시결정을 받은 후인 1995. 3.경 원고 및 위 조합등이 굴토계획심의신청을 하여 같은해 3. 25. 역시 조건부로 통과되었다.

(10). 원고는 그후 1996. 3. 4. 피고에 대하여 총세대수 632세대의 아파트를 신축하고자 하는 주택건설사업계획승인신청을 하였다가 같은해 3. 6. 토지소유증명미비를 이유로 이를 취하한 다음 같은해 3. 15. 이 사건 토지에 대한 근저당권자인소외 주식회사 한국상업은행의 대지사용승낙서를 첨부하여 다시 같은 신청을 하였는데, 피고는 유관부처와의 협의지연을 이유로 그 처리를 지연하다가 같은해 4. 29. 3기지하철 건설노선이 미정이고 구의회를 비롯한 구민 대다수 및 환경단체등이 사업승인불허를 요구하고 있으며 도시계획을 근원적으로 재검토할 것을 추진중에 있어 당초 사전결정심의사항도 재검토할 사항이라는 이유로 위 사업계획승인신청의 처리를 유보한다는 취지를 통보하였다.

(11).정리회사등이 위와 같이 8차례에 걸쳐서 입지심의신청을 하였다가 취하할 때에 피고 소속 담당공무원들이 직접적으로 취하를 종용한 것은 아니나 간접적으로 주위의 나쁜 여론이나 조건의 미충족으로 심의통과가 안되지 않겠는냐는 취지로 부정적인 말을 하였고 이에 대해정리회사등은 주위의 나쁜 여론이 가라앉고 심의 통과에 유리한 주변상황이 전개될 때를 기다리거나 요구한 조건을 충족시킨 후 다시 신청할 요량으로 위와 같은 신청과 취하를 되풀이 하게 된 것이다.

(12). 한편 피고 구청장인소외 이정규는 1995. 10. 20. 제37회 임시서대문구의회, 1996. 5. 7. 제40회 임시서대문구의회에서 피고가정리회사등의 이 사건 신청을 7회에 걸쳐 반려한 것은 환경보호차원에서 최대한 이 사건 토지부근의 지역을 보호하기 위함이라는 취지의 발언을 하였고, 같은 해 7. 30.에는 이 사건 토지와 조합소유 토지 중 85,180㎡를 공원으로 편입한다는 내용의 도시계획시설변경결정안의 공람공고를 마친 바 있다.

(13). 그리고정리회사는 앞에서 본 바와 같이 15회에 걸쳐 입지심의등을 신청하여 오는 동안 이와 별도로 1992. 5. 18. 앞의주식회사 선진엔지니어링과의 사이에 지질조사용역계약을 체결하였고, 앞의 재산보전처분결정을 받은 후인 1993. 9. 28.에는 보전관리인이 명지대학교 부설 환경설계연구소와의 사이에 환경영향펑가용역계약을 체결하고 1994. 8. 13.에는 주식회사 종합건축사사무소 건원과의 사이에 설계용역계약을 체결하는 등 건축준비를 하여 왔다.

라. 판단

(1). 원고의 위 첫째 주장에 관하여 살피건대, 도시계획법 및 건축법의 규정(도시계획법 제18조 제1호,건축법 제45조 제2항,같은 법 시행령 68조)상 풍치지구는 도시의 자연풍치를 유지하기 위하여 필요한 때에 지정하는 것으로서 그 지구의 자연풍치의 보전·유지에 장애가 된다고 인정하여 당해 지방자치단체의 조례로 인정하는 건축물은 이를 건축할 수 없고, 또 그 지구안의 건축물의 건폐율 및 높이, 대지안의 조경, 대지면적의 최소한도, 대지안의 공지에 대하여는 그 지구의 자연풍치의 보전·유지에 필요한 범위안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하는 제한이 있으며, 앞에서 본 바와 같이 피고의 건축조례상으로는 풍치지구에는 3층을 넘는 건축물을 건축할 수 없도록 제한하고 있다.

한편, 대지의 전부에 대하여 대지의 과반이 속하는 지구의 규정을 적용하도록 한건축법 제46조상의 대지는같은 법 제2조 제1호에 의하여 본래 1필지의 토지를 의미하고 그 중 2필지 이상의 토지를 대지로 볼 수 있는 경우는 이 사건과 관련하여건축법 시행령 제3조 제4호에서 정하고 있는주택건설촉진법 제33조의 규정에 의하여 사업승인을 얻은 일단의 토지인 경우라고 할 것인데, 이 경우 위건축법 제46조가 적용되는 것은 이미 사업승인을 받은 토지에 대한 것이고 사업승인과정에서 풍치지구로 지정된 취지를 최대한 살리기 위하여 보완요구를 하는 것과는 별개의 문제일 뿐 아니라 주택건설촉진법상의 주택건설사업계획승인처분은 법에 저촉되는 바가 없다고 하더라도 공익상의 필요를 참작하여 그 신청을 거부할 수 있는 엄격한 의미의 기속행위는 아니며 그 전단계의 절차로서의 입지심의나 사전결정제도는 위 승인 전 주택건설입지로서의 타당성을 검토하여 불필요한 토지취득이나 설계비용 등의 낭비를 방지하고 조화있는 도시개발을 유지하기 위한 사전 판단과정으로 공익상의 필요를 고려할 수 있다고 할 것이다.

돌이켜 이 사건에 있어서 보건대, 토지를 취득한 후 관계법령의 규정에 의하여 건축 또는 사용이 금지된 경우라 함은 법령의 규정 그 자체에 의하여 직접 건축 또는 사용이 금지된 경우 뿐 아니라 행정청이 법령에 의하여 부여된 권한에 기한 행정작용의 일환으로서 건축허가를 하여주지 아니하였기 때문에 토지의 사용이 금지된 경우도 포함되는 것(대법원 1996. 6. 28. 선고 95누16035판결,1993. 4. 23. 선고 92누15840 판결등 참조)임은 원고가 주장하는 바와 같으나, 행정작용의 일환으로 토지의 사용이 금지된 경우라 함은 일반적인 건축허가 제한 조치 등에 의하여 건축허가를 하여주지 아니하는 경우 등을 의미하는 것이지 이 사건에서와 같이 이 사건 토지중 일부가 일반주거지역내의 풍치지구에 속하여 있어서 피고가정리회사에 대하여 이 사건 토지에 관한 입지 및 토목심의과정에서 그중 풍치지구에 3층은 넘지 않는 건물을 지을 수 있도록 허용하였다가 도시경관보호를 이유로 풍치지구를정리회사의 아파트건설사업부지에서 아예 제외하도록 보완요구를 하는 것 등은 이에 해당되지 않아 법령상 그 토지의 사용이 금지된 것이라고는 할 수 없다 할 것이므로 원고의 위 주장은 이유없다.

(2). 다음으로 원고의 두번째 주장에 관하여 살피건대, 주택건설용 토지는 그 취득일로부터 4년이 경과되도록 주택건설목적에 사용하지 아니하는 경우 당해 토지는 ‘법인의 비업무용 토지로 보지 아니하는 토지’에 해당하지 아니하여 중과세율이 적용된다 할 것이나, 그 불사용에 정당한 사유가 있으면 비업무용 토지의 범위에서 제외되어 중과세율의 적용이 배제된다고 할 것이고(대법원 1994. 5. 13. 선고 93누17546 판결참조), 여기서 정당한 사유란 법령에 의한 금지,제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어서 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당사유의 유무를 판단함에 있어서는 중과의 입법취지를 충분히 고려하면서 해당법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 토지의 취득목적에 비추어 고유목적에 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상 사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다(대법원 1995. 12. 8. 선고 95누5257 판결등 참조).

그런데 위에서 인정한 사실에 의하면,정리회사는 이 사건 토지를 주택건설용 토지로 취득한 후 약 2년 6개월이 경과한 1993. 12. 하순경 제11차 입지 및 토목심의신청을 취하하고 다시 제12차 신청을 할 때까지는 비록 피고가 신청의 반려시마다 새로운 조건을 추가하거나 취하를 유도하는 등의 잘못이 있기는 하나 근본적으로는정리회사가 피고의 공익상의 필요에 의한 요청이나 그밖의 법규위배사항을 보완하지 못하고 민원등의 이유로 신청을 취하하는 등으로 시일을 보낸 것으로 보여 그 기간내에 건축에 착공하지 못한 것을 정당화할 수는 없다 할 것이나, 그후에는정리회사의 입지 및 토목심의신청에 어떠한 미비사항이 별로 없는데도 피고가 환경보호를 목적으로 이 사건 토지 상에 아파트가 건립되는 것을 막기 위하여 구청주변인 이 사건 토지 일대를 문화·업무·행정기능강화지역으로 개발한다는 서대문구 도시기본계획안을 마련하고 이를 들어 입지 및 토목심의를 보류하고 위 조합등의 조합원들의 진정에 따라 마지못해 그 심의를 통과하여 주면서 아무 근거없이 주차장을 법정 주차대수의 50%이상 추가로 설치할 것을 조건으로 하였다가정리회사의 보전관리인등의 탄원으로 주차장규모를 당초의 신청대로 하도록 번복하는 등의 사정으로정리회사가 그 후의 건축심의등 후속절차도 따라서 늦어지게 되어 1994. 8. 말이 지나도록 아파트의 착공을 하지 못하였던 것으로 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 유예기간을 넘긴 경우라고 할 것이어서, 결국정리회사가 이 사건 토지를 취득한 후 4년이 경과할 때까지 건축에 착공하지 못한 데에는 정당한 사유가 있어 이 사건 토지는 이 사건 처분당시정리회사의 비업무용토지에 해당하지 아니한다 할 것이므로 이 사건 처분은 이점에서 위법하여 원고의 나머지 주장을 판단할 필요없이 취소를 면할 수 없다 할 것이다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.