서울행정법원 2007. 8. 30. 선고 2006구합48233 판결 [종교단체납골당설치신고반려처분취소]

주문과 같다.

1. 처분 경위

가. 원고는 2006. 8. 7. 피고에게 서울 마포구 XX동 XXX-X외 14필지에 면적 843.79㎡, 납골안치구수 6,452기로 하는 내용의 종교단체납골당(이하 ‘이 사건 납골당’이라 한다) 설치신고를 하였다.

나. 피고는 2006. 11. 24. 다음과 같은 이유로 원고의 신고를 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다)을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재

2. 이 사건 반려처분의 적법 여부

가. 관련 법령

별지 기재와 같다.

나. 인정사실

(1) 이 사건 납골당 설치장소는 양화대교와 서강대교 사이의 한강 북안에 위치한 서울특별시 사적 제399호 양화나루․잠두봉유적 주변으로, 조선 말기 수많은 천주교 신자들이 순교한 것을 기리기 위하여 천주교에서 잠두봉을 중심으로 성당과 절두산순교기념박물관을 세우고 주변지역을 공원으로 꾸몄으며, 일반적으로 절두산순교성지(이하 ‘순교성지’라 한다)라고 불리운다.

(2) 순교성지는 동서로 길쭉한 타원형으로, 남쪽변은 한강 둔치에 접해 있고, 북쪽변은 합정동 주택가에 접해 있으며, 남쪽변 바깥쪽으로 강변북로 동쪽 방면 도로가 지나가고, 북쪽변으로는 강변북로 서쪽 방면 도로가 지하로 통과하게 되어 있으며, 순교성지 상공을 남북으로 가로질러 당산철교가 지나가고 있다.

(3) 절두산순교기념박물관은 순교성지의 중심부에 해당하는 서울 마포구 합정동 96-1에 자리잡고 있고, 그 주변은 빙 둘러 문화재보호구역으로 지정되어 있는데, 원고는 2000년 말경 순교성지 북쪽으로 문화재보호구역을 벗어나 합정동 주택가에 접해 있는 서울 마포구 합정동 194-1 일원의 토지들을 매입하여 그 곳에 지하 4층, 지상 5층의 “절두산순교박물관영상교육관”(이하 ‘영상교육관’이라 한다)을 건립하고, 2006. 3. 16. 사용승인을 받았다.

(4) 영상교육관 건물 1층은 식당, 휴게실, 매점, 2층은 성당사무실, 매점, 교육실, 3층은 수녀원, 4층은 사제관, 5층은 사제관과 종교집회장, 지하 1, 2층은 영상교육실로 사용되고 있고, 원고는 바로 이 영상교육관 건물 지하 3, 4층에 이 사건 납골당을 설치하고자 하는 것이며, 화장실은 각 층마다 있고, 1, 2층에는 각 장애인용 화장실이 설치되어 있다.

(5) 순교성지에 접근하는 방법은 도보로는 지하철 2호선과 6호선이 환승하는 합정역에서 남쪽으로 500m 정도 당산철교 아래로 난 길을 따라 진입하는 방법이 있고, 자동차로는 강변북로 동쪽 방면 도로를 타고 가다가 양화대교 북단 인터체인지 부근 1차로에서 좌측으로 분기되는 도로로 빠져서 직진하여 진입하는 방법과, 강변북로 서쪽 방면 도로를 타고 오다가 순교성지 지하로 들어가기 전 우측으로 분기되는 도로로 빠져서 순교성지 남측변 한강 둔치로 내려갔다가 U턴에 가까운 우회전을 하여 진입하거나 순교성지 지하 도로부분을 통과한 후 우측으로 분기되는 합정동 방면 도로로 빠져서, 양화대교 북단에서 합정로터리로 이어지는 주도로와 합류한 후 합정로터리까지 갔다가 U턴을 하여 양화대교 북단 인터체인지에서 강변북로 동쪽 방면 도로로 내려갔다가 바로 1차로에서 좌측으로 분기되는 도로로 빠져서 직진하여 진입하는 방법이 있다.

(6) 순교성지에서 진출하는 방법으로는 도보는 진입의 역순으로 하면 되고, 자동차는 진입할 때와는 달리 바로 합정동 방면으로 나가면 되는데, 이 도로는 전항에서 본 강변북로 서쪽 방면 도로의 순교성지 지하부분 통과 후 우측으로 분기되는 합정동 방면 도로와 합류하여 합정로터리로 이어지게 되어 있다.

(7) 위와 같이 이 사건 납골당의 진입․진출로는 강변북로와 양화대교 북단 인터체인지로서, 순교성지에서 합정동 방면으로 진출하는 도로를 기준으로 할 때 서쪽에 위치하고, 인근 주민들의 주거지역은 위 도로를 기준으로 할 때 동쪽에 위치하기 때문에 납골당에 드나드는 차량들이 주거지역의 도로를 통행할 일은 거의 없을 것으로 보인다.

(8) 이 사건 납골당을 이용하는 차량들이 주차할 수 있는 장소는 영상교육관 부설 주차장 39면, 양화진 공영주차장 133면, 한강시민공원 공영주차장 78면이 있다.

(9) 한편 양화나루․잠두봉유적이 서울특별시 사적으로 지정받기 전 현재 영상교육관 부지의 동쪽에 인접한 서울 마포구 합정동 467 지상에 일성연립주택이 있었는데, 위 연립주택이 노후되어 아파트 재건축을 추진하게 되었는바, 당시 원고는 아파트 재건축으로 순교성지 주변의 경관을 훼손하고 교통체증을 유발할 우려가 있다고 주장하며 재건축에 반대하는 민원을 제기함과 아울러 순교성지 주변을 문화재보호구역으로 지정할 것을 신청함으로써 문화재보호구역 지정에 반대하며 재건축을 강행하고자 하는 인근 주민들과 갈등을 일으키기 시작하였다.

(10) 결국 1997. 11. 11. 양화나루․잠두봉유적이 사적으로 지정되어 주변 지역 건축에 고도제한을 받게 됨으로써 일성연립주택의 재건축은 당초 19층 98세대 아파트로 인가받았던 것이 11층 65세대로 축소되어 현재의 동원한강파크빌아파트가 건축되었고, 이 사건 납골당 설치장소와는 폭 4m 도로를 사이에 두고 있다.

(11) 원고의 납골당설치신고에 대하여 피고는 2006. 9. 11. 제1차 미비점 보완요구사항으로 관리사무실, 유족편의시설(식당), 매점을 영상교육관 내 기존시설과 별도로 설치하고 유골을 뿌릴 수 있는 시설(산골시설)과 화장실을 설치할 것과 지역주민동의서를 제출할 것을 요구하여 원고가 그 중 일부를 보완하자, 2006. 10. 19. 제2차 미비점 보완요구사항으로 유족편의시설(식당), 매점을 영상교육관 내 기존시설과 별도로 설치하고 산골시설을 건물 조경시설 외 장소에 시립공원묘지 내 납골당 수준에 맞추어 설치하며 지하 4층에 화장실을 설치할 것과 지역주민동의서를 제출할 것을 요구하였다.

(12) 이에 원고는 유족편의시설(식당), 매점, 지하 4층의 화장실은 피고 요구사항에 맞게 보완하였으나, 산골시설은 영상교육관 건물 정면의 양옆 화단 일부를 걷어내고 모래를 깔아 놓은 뒤 그 앞에 나무로 짠 함을 갖다 놓은 상태인데, 피고는 이것이 시설기준에 미달한다는 이유 및 보완요구사항에는 없었던 지하 4층 화장실에 장애인 편의시설이 없다는 이유를 들어 이 사건 반려처분을 하였고, 또한 원고는 지역주민동의서에 관하여는 법령에 근거가 없다는 이유로 제출하지 않고 있다.

(13) 원고가 이 사건 납골당 설치를 추진하고 있다는 것이 알려져 피고보조참가인들을 포함한 인근 주민들의 민원제기로 갈등이 점점 심해지자, 피고의 주선으로 원고와 주민들 사이에 간담회가 여러 차례 열렸으나 합의에 이르지 못한 채 현재에 이르고 있다.

(14) 서울 동작구 흑석동 186 소재 흑석동 천주교 성당 1층의 납골당에는 3,000여 기의 유골이 안치되어 있고, 주변 주택가와는 4~5m 간격을 두고 있으며, 월요일 14:00경 성당 마당의 주차장은 대부분 비어 있는 한산한 상태였다.

(15) 이 사건 납골당 운영관리규칙(을 제9호증의 2)에 의하면, 영구 보존을 위해 분골 형태로만 안치가 가능하며 훼손 및 부패를 방지하기 위하여 납골당에서 제공하는 용기에 유골을 넣은 후 완전 밀폐하여 유해실에 안치하고, 용기는 어떠한 이유로도 개봉할 수 없으며, 안치 후 유해실을 열어보는 것은 유가족의 사전 요청에 의하여 관리인 입회 하에 30분 이내로 한정한다고 규정하고 있다.

(16) 원고는 2003. 6. 27.부터 같은 해 7. 17.경까지 사이에 문화재보호구역 내인 절두산순교기념박물관 내에 174기의 납골시설을 설치하였다는 범죄사실로 벌금 300만 원의 약식명령에 처해졌고, 역시 같은 장소에 312기의 납골시설을 설치하고 실제로 282기의 유골을 안치하였다는 이유로 2006. 4. 13. 피고로부터 위법한 위 납골시설의 이전을 명하는 행정처분을 받았으며, 원고는 납골당 설치신고가 수리되지 아니한 상태에서 2006. 2. 2. 현재 1,859실을 사전분양하였다. [인정 근거] 갑 제4, 5호증, 제6호증의 1, 2, 제7~10호증, 제12, 14, 15, 17, 18호증의 각 1, 2, 제23호증의 1~25, 제24호증의 1, 2, 을 제1호증, 제2호증의 1~4, 제3호증의 1~3, 제4~7호증, 제9호증의 1~4, 제16호증의 1, 2의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 납골당설치신고에 대한 행정청의 수리 또는 반려처분의 성질

장사등에관한법률 제4조가 국가 및 지방자치단체로 하여금 묘지의 증가로 인한 국토의 훼손을 방지하기 위하여 화장 및 납골의 확산을 위한 대책을 강구 시행하도록 하면서 제14조 제1항에서 과거 매장및묘지등에관한법률(2000. 1. 12. 법률 제6158호 장사등에관한법률로 전문개정되었다)이 시행되던 당시 허가사항이던 사설납골시설의 설치를 신고사항으로 완화하여 납골시설의 설치를 장려하는 취지의 규정을 두고 있는 점에 비추어 보면, 장사등에관한법률 제14조 제1항에 의한 사설납골시설 설치신고에 대한 행정청의 수리 또는 반려처분은 그 신고가 같은 법 제15조 각호 소정의 사설납골시설 설치금지지역에 해당하지 아니하고, 같은 법 제14조 제3항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표3] 소정의 설치기준에 부합하는 한 수리하여야 하는 기속재량행위에 해당한다고 할 것이다.

(2) 피고 및 피고보조참가인들(이하 ‘피고등’이라 한다)의 주장에 관한 판단

(가) 설치기준미달 주장에 관한 판단

피고등은, 산골시설이란 유골을 조용한 곳에다 작은 봉분처럼 만들어 주어 유가족이 애도하고 영원한 이별을 고할 수 있도록 2~3일간 매장하는 시설을 말하는 것으로, 일종의 무덤인 산골시설은 납골시설인 건물 바로 옆에다 두면 안 되고 서울특별시립 납골당의 설치기준에 맞추어 건물에서 적어도 150m 이상 떨어지게 설치해야 하고, 지하 4층 화장실에 장애인 편의시설이 없어 이 사건 납골당은 법령에 정한 납골당 설치기준에 미달한다고 주장한다. 장사등에관한법률시행령 제13조 [별표3]에서 종교단체가 설치하는 납골당에는 관리사무실, 유족편의시설, 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설 그 밖의 필요한 시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 서울특별시장사등에관한조례 제2조 제4호에 의하면 "산골"이라 함은 화장한 유골을 강 또는 산 등에 뿌려 영구히 장사하는 것을 말하는 바, 산골시설에 대하여 피고등이 주장하는 바와 같은 설치기준을 요구할 아무런 근거가 없고, 오히려 납골당은 유골을 안치하는 것이 주된 목적인 시설이지 유골을 뿌리기 위한 시설이 아닌 점, 이 사건 납골당 운영규칙상 화장장에서 화장을 마친 유골을 분쇄한 골분을 용기에 넣고 완전 밀폐하여 보존하게 되어 있는 점, 위 [별표3]에 의하면 사설화장장에도 유골을 뿌릴 수 있는 시설이 설치되어 있어 대부분의 산골은 화장장에서 행해질 것이므로 이 사건 납골당의 산골시설에 대한 수요는 거의 없을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 현재 원고가 영상교육관 화단의 일부에 설치해 놓은 산골시설 정도만으로도 법령에 정한 납골당 설치기준은 충족된다고 할 것이다. 또한 앞서 본 바와 같이 영상교육관 1층과 2층에는 장애인용 화장실이 설치되어 있어 납골당에 온 장애인도 그 화장실들을 이용하면 될 것으로 보이며, 장애인용 화장실이 반드시 건물 전층에 각각 설치되어야만 하는 것은 아니므로, 납골당 설치기준을 위반하였다고 할 수 없다. 따라서 이 부분 주장은 모두 이유 없다.

(나) 교통난 초래 주장에 관한 판단

피고등은 이 사건 납골당 설치장소가 일반주거지역 내에 있고, 장례차량이 이 사건 납골당에 진․출입하기 위하여 이용하는 도로는 평소에도 교통체증이 극심한 지역인데 여기에 규모가 6,452기에 이르는 이 사건 납골당이 들어서 장례차량이 수시로 드나들고, 명절에 일시에 유족이 몰리는 경우 인근 지역에 교통체증을 가중할 것으로 예상된다고 주장하나, 명절에 조상의 묘소를 찾아뵙는 일은 대대로 이어져 내려온 미풍양속으로서 이로 인하여 명절 때마다 전국 각지의 도로가 성묘 차량으로 몸살을 앓는 일이 연례행사처럼 되어 있지만 누구도 이를 탓하지 않고 서로 용인하는 것이 우리 민족의 정서인 점, 명절의 교통체증은 1년에 한두 번 있는 일시적인 현상에 불과한 점, 이 사건 납골당이 설치되더라도 6,452기의 유골이 일시에 안치되는 것이 아니라 오랜 세월을 두고 점차적으로 안치가 이루어지고, 망자의 기일은 그 날짜가 각각 다르므로 유족들의 방문이 일시에 몰리지는 않을 것으로 보이는 점, 이 사건 납골당의 진․출입로는 인근 주거지역을 통과하는 것이 아니어서 납골당 이용 차량이 주민들의 일상 교통에 지장을 주지는 않을 것으로 보이는 점 등 앞서 인정한 사실에 비추어 보면, 이 사건 납골당 설치로 주변 교통에 다소의 부담을 주게 된다고 하더라도 이것이 납골당 설치신고를 반려해야 할 정도로 심각하게 공익을 해친다고 할 수 없으므로, 이 부분 주장도 이유 없다.

(다) 사전분양․불법안치 주장에 관한 판단

앞서 본 바와 같이 원고가 약식명령으로 처벌되고, 피고로부터 이전명령을 받은 이유는 납골시설을 설치할 수 없는 문화재보호구역인 절두산순교기념박물관 내에 유골을 안치하였기 때문이고, 이 사건 납골당 설치장소는 그곳과는 달리 문화재보호구역 밖에 있는 영상교육관이므로 위와 같은 위법행위가 이 사건 납골당 설치신고에 영향을 미친다고 할 수 없고, 사전분양 또한 원고와 수분양자들 사이의 계약관계에 불과할 뿐이어서 사전분양행위가 납골당 설치신고 자체에 하자를 생기게 하는 것은 아니라고 할 것이므로, 이 부분 주장도 이유 없다.

(라) 주거환경저해 주장에 관한 판단

피고등은 향냄새와 유족들의 곡소리, 수시로 드나드는 장례 차량과 소복 차림의 유족들로 인하여 인근 주민들이 시각, 후각, 청각적으로 극심한 고통에 시달리게 되는 등 인근 지역의 주거환경을 훼손한다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 장례차량이 인근 주거지역을 통행하는 일은 거의 없을 것으로 보이는 점, 이 사건 납골당은 영상교육관 건물의 지하 3, 4층에 위치하여 향냄새나 곡소리가 외부로 비산․전파되는 정도는 극히 미미하다고 할 것인 점, 법령상 주거지역 인근에 장례시설 설치를 금지하는 규정을 찾아볼 수 없는 점(서울특별시도시계획조례가 제1종 일반주거지역 안에서의 종교집회장내 납골당을 750기 이하로 제한하는 규정을 신설한 것은 이 사건 납골당설치신고 후이므로 이 사건 반려처분의 근거가 될 수 없는 것이다) 등에 비추어 보면, 이러한 사유가 이 사건 납골당 설치신고를 반려할 정도로 공익에 중대한 영향을 미친다고 볼 수 없으므로, 이 부분 주장도 이유 없다.

(마) 주민과의 갈등 주장에 관한 판단

피고등은 원고가 과거 일성연립주택 재건축에 대하여 반대 탄원서를 제출하고 문화재보호구역 지정을 받음으로써 인근 주민들에게 막대한 재산상 피해를 안겨 주었고, 문화재보호구역에 따른 고도제한으로 향후에도 인근 주민의 재산상 피해는 계속될 것임이 분명한 데도, 아무런 피해 변상도 하지 않고 인근 주민들의 납골당 설치장소변경 등 요구를 묵살하는 것을 용납할 수 없으며, 주민동의서도 제출하지 않았다고 주장하나, 문화재보호구역의 지정이 잘못된 것이라면 지정을 해제하여야 할 것이고, 그로 인하여 재산상 손해를 입은 것이 있다면 손실보상이나 손해배상을 청구하여 해결할 문제일 뿐, 이러한 사유로 법령상 근거도 없이 인근주민과의 갈등이 심하다거나 주민동의서를 제출하지 않았다는 사유로 이 사건 납골당설치신고를 반려할 수는 없다고 할 것이므로, 이 부분 주장도 이유 없다.

(바) 장사행정 역행 주장에 관한 판단

피고등은 이 사건 납골당설치신고는 주민불편 경감과 이용편의 제공을 위하여 소규모 분산설치를 장려하고 있는 서울특별시 장사행정의 기본방향에 역행하므로 수리할 수 없다고 주장하나, 이러한 사유로 납골당설치를 금지 또는 제한할 수 있다는 아무런 법령의 근거가 없으므로, 이 부분 주장도 이유 없다.

(사) 조례에 의한 제한 등 주장에 관한 판단

피고등은 서울특별시도시계획조례상 이 사건 납골당 설치장소에 해당하는 제1종 일반주거지역 안에서의 종교집회장내 납골당은 750기 이하로 제한하도록 되어 있으며, 영상교육관으로 완공된 건물에 납골시설을 설치하겠다는 것은 건축법에 위반된다고 주장하나, 이러한 주장들은 피고가 당초 이 사건 반려처분을 함에 있어 처분사유로 삼지 않은 사유를 추가하는 것이고 당초의 처분사유와 그 기본적 사실관계가 동일하다고 보기도 어려우므로 더 나아가 살필 것 없이 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 반려처분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.