서울행정법원 2010. 6. 24. 선고 2009구합53779 판결 [수강료조정명령등취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 학원운영업 등을 영위하는 회사로서 서울 양천구 신정동에서 원어민 강사 등을 채용하여 초·중등학생을 대상으로 영어, 수학을 교육하는 ‘00보습어학원’(이하 ‘이 사건 학원’이라고 한다)을 운영하고 있다.

나. 원고는 2009. 7. 15. 다음과 같이 학원수강료를 인상하여 인상된 수강료를 학원에 게시하고 관계법령에 따라 피고에게 이를 통보하였다.

다. 피고는 2009. 7. 21. 원고에게 위 수강료가 교습과정별 학원수강료 기준금액(2007. 9. 23. 수강료조정위원회가 심의하여 조정한 금액으로 보인다, 이하 ‘2007년 수강료 기준금액’이라고 한다)을 초과하여 수강료 조정의 대상에 해당하고 위 학원의 적정 수강료를 산정하기 위하여 전년도 대차대조표 등 재무관련 서류를 제출하여 줄 것을 통보하였고, 2009. 8. 12. 다시 원고에게 위 재무관련 서류의 제출을 촉구하면서 이를 제출하지 아니할 경우 수강료 조정에 있어 불이익을 받을 수 있음을 통보하였다.

라. 피고는 2009. 9. 15. 서울특별시 강서교육청 학원수강료조정위원회(이하 ‘이 사건 위원회’라고 한다)를 열어 원고를 포함한 7개 학원에 대한 수강료 인상 여부를 심의하여 종전 결정액으로 동결하기로 결정하고, 2009. 9. 18. 원고에게 이 사건 위원회의 심의결과를 통지하면서 이에 대한 의견서를 2009. 10. 5.까지 제출하도록 하는 처분의 사전통지를 하였다. 그러나 원고가 피고에게 아무런 의견제출을 하지 아니하였다.

마. 피고는 2009. 10. 12. 원고에 대하여 학원의 설립·운용 및 과외교습에 관한 법률(이하 ‘학원법’이라고 한다) 제16조 등에 의하여 ‘위반사항 : 수강료 초과징수(50% 미만), 처분내용 : 경고(벌점 30점), 시정사항 : 적정수준으로 수강료 또는 수업시수를 조정하여 운영, 증빙자료로 수강생대장, 초과액환불자료, 조정수업시간안내문, 조정수업시간표, 영수증원부 등 제출’이라는 내용으로 시정명령(이하 ‘이 사건 시정명령’이라고 한다)을 하였다.

바. 피고는 그 다음날인 2009. 10. 13. 원고에 대하여 “원고가 2008년도 수강료 원가산출을 위한 회계 관련 증빙자료를 제출하지 아니하여 인상된 수강료의 적정성에 관한 검토가 불가하고, 현재의 대외적인 경제여건과 학부모의 사교육비 부담 완화 등 정부의 시책과 학원법 제4조의 취지에 따라 학습자의 수강료에 대한 부담을 경감시킬 책무가 있다.”라는 이유로 학원법 제15조 제4항 등에 의하여 금회 통보된 수강료가 아닌 기존에 통보된 수강료에 의하여 수강료를 징수하도록 하는 내용의 수강료조정명령(이하 ‘이 사건 조정명령’이라고 한다)을 하였다(이하 이 사건 시정명령과 이 사건 조정명령을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라고 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1~3, 15~18호증, 을 1~4, 13호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

나. 판단

(1) 절차적 하자의 존부

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는데, 이는 행정청으로 하여금 행정처분을 할 때 신중성과 합리성을 담보하여 자의를 억제하고 처분의 상대방에 대하여도 처분의 이유를 알림으로써 불복신청에 편의를 제공하도록 하는 데에 그 입법취지가 있다. 학원법 제15조 제4항, 학원법 시행령 제17조 제1항은 수강료가 과다하다고 인정될 경우 수강료조정위원회의 심의를 거쳐 수강료의 조정을 명할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 조정명령을 하면서 수강료가 과다하다고 인정되는 이유까지 구체적으로 기재하여야 한다고 규정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 처분이 이유 제시의 흠결로 위법한지 여부는 앞에서 본 바와 같은 입법취지를 고려하여 판단하여야 할 것이다. 앞서 본 2009. 7. 21.자 및 2009. 8. 12.자 통보내용, 2009. 9. 18.자 처분의 사전통지 내용, 이 사건 시정명령 및 조정명령의 각 기재내용(갑 2, 3호증, 을 1~3호증 참조) 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 그 자의를 억제하고 처분의 상대방인 원고에게 위 처분에 대하여 불복신청을 하게 할 수 있을 정도의 이유 제시를 하였다고 봄이 상당하므로, 이유 제시의 흠결로 인한 절차적 하자가 존재한다는 원고의 주장은 이유 없다.

(2) 실체적 하자의 존부

헌법 제31조에 의하면, 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가지고(제1항), 국가는 평생교육을 진흥하여야 할 의무를 부담한다(제5항). 아울러 학원설립·운영자 및 교습자는 헌법상 사유재산권 및 영업활동의 자유를 보장받는다는 점에 대하여 의문의 여지가 없다. 이러한 헌법정신을 바탕으로 한 학원법은 학원의 설립과 운영에 관한 사항을 규정하여 학원의 건전한 발전을 도모함으로써 평생교육 진흥에 이바지함과 아울러 과외교습에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다(제1조). 우리의 교육현실을 보면 학원법에 따라 설립·운영되는 학원이나 교습소에서 학교교육의 보충 또는 특기·적성교육을 위하여 지식·기술·예능을 교습하는 형태의 사교육이 광범위하게 이루어지고 있으며, 이러한 사교육은 특히 학교 안에서 이루어지는 공교육이 자율과 경쟁의 원칙을 소홀히 한 채 낡은 평준화 정책의 틀 속에서 만족도 높은 교육서비스를 제공하지 못하는 현실에서 교육소비자인 일반 국민의 학습권을 보장한다는 측면에서 공교육에 못지않은 중요한 역할을 수행하고 있다. 따라서 이러한 사교육 시장에 대하여 합리적인 기준도 없이 획일적으로 가격을 통제하는 명령을 내리고 나아가 이에 터잡아 영업정지처분까지 하여 그 영업활동의 자유를 침해하는 것은 위와 같은 헌법과 법률의 기본 원리에 배치되는 것이어서, 사교육으로 인한 우리 사회의 경제적 부담이 크다는 사정만으로는 쉽게 정당성을 부여받기 어렵다. 수강료 등의 수준에 영향을 미치는 요소는 매우 다양하고, 예를 들자면 학원 등 교습시설의 종류, 규모 및 시설수준, 교습내용과 그 수준, 교습시간, 학습자의 수, 임대료, 강사료 기타 학원 등 교습시설의 운영비용, 교육소비자의 만족도 등의 요소가 수강료 등의 수준에 영향을 미치게 될 터인데, 학원설립·운영자 또는 교습자나 교육수요자에게 헌법상 보장된 기본권을 침해하지 아니하는 선에서 개별 요소를 계량화하여 합리성을 갖춘 산출방식을 도출하는 것이 매우 어려운 일인 만큼 수강료 등은 원칙적으로 교육서비스의 공급자와 수요자 사이에 작동하는 수요·공급의 원칙이라는 시장경제의 원리에 따라 결정되도록 함이 옳다(갑 22호증의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 서울시 교육청이 고액 학원비를 통제하겠다면서 2008. 9.경 개발한 이른바 ‘적정수강료 산출 시스템’을 시험가동하여 본 결과 그 시스템에 의하여 산출된 값이 기존 조정명령에 따른 상한액보다 높아 그 시스템의 도입이 유보되고 논란이 이어지고 있는 것으로 보이는데, 이는 기존의 조정명령이 불합리한 것이었다는 반증일 뿐만 아니라, 이른바 ‘적정수강료’라는 값을 정밀하게 산출하기가 용이하지 않다는 사실을 분명하게 보여준다고 할 수 있을 것이다). 이러한 관점에서 생각해 보면, 학원법 제15조 제4항이 교육행정권자에게 과다수강료 등에 대한 조정명령권을 부여하였다 할지라도, 위와 같은 제반 요소를 구체적이고도 개별적으로 고려하여 판단하여 볼 때 같은 조 제2항에 따라 학원설립·운영자 또는 교습자가 정한 수강료 등이 사회통념에 비추어 용인할 수 없는 폭리적인 수준이라고 단정할 수 있는 예외적인 경우가 아닌 한 위 수강료 등이 ‘과다하다’고 보아 쉽게 조정명령권을 발동할 수는 없다고 봄이 상당하다. 만약 이와 달리 학원설립·운영자 또는 교습자가 정한 수강료 등에 대하여 교육행정권자가 임의로 ‘과다하다’고 본 다음 그에 갈음할 적정수강료 등의 수액을 정하여 조정명령 등의 제재처분을 하게 된다면, 그 처분은 위와 같은 헌법과 법률의 기본 원리에도 배치되는 것이어서 위법하다고 보아야 할 것이다. 그리고 수강료 등이 그와 같은 수준에 미치지 못하는 경우에 있어서는 학원법이 허용하는 다른 간접적인 장치, 즉 수강료 등의 게시 및 표시제(제15조 제2항), 허위표시·게시 및 초과징수에 대한 제재(제15조 제3항) 등을 통하여 고액수강료를 규제하는 것에 그쳐야 할 것이다. 이 사건의 경우, 이 사건 학원에서 정한 수강료 등이 사회통념에 비추어 용인할 수 없는 폭리적인 수준이어서 ‘과다하다’고 인정할 만한 증거가 없는 반면, 오히려 기록에 의하면 피고는 교습시설의 종류, 규모 및 시설수준, 교습내용과 그 수준, 교습시간, 학습자의 수, 임대료, 강사료 기타 학원 등 교습시설의 운영비용, 교육소비자의 만족도 등을 구체적이고도 개별적으로 고려함이 없이 경기침체 등으로 서민가계의 학원비 부담을 완화하여야 한다는 취지의 교육과학기술부 및 서울시 교육청의 방침 등을 근거로 하여 수강료 상한을 일률적으로 2007년 수강료 기준금액으로 동결하기로 결정한 후 이를 근거로 이 사건 처분을 한 것을 알아볼 수 있을 뿐이어서, 이 사건 처분은 실체적으로 하자가 있어 위법하다고 봄이 상당하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 000 _________________________ 판사 000 _________________________ 판사 000 _________________________

관계법령 ▣ 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률 제4조(학원설립·운영자 등의 책무) ① 학원을 설립·운영하는 자(이하 "학원설립·운영자"라 한다)는 자율과 창의로 학원을 운영하며, 학습자에 대한 편의제공, 적정한 수강료 징수 등을 통한 부담경감 및 교육기회의 균등한 제공 등을 위하여 노력하는 등 평생교육 담당자로서의 책무를 다하여야 한다. ② 교습소를 설립·운영하는 자(이하 "교습자"라 한다)와 개인과외교습자는 과외교습을 할 때 학습자에 대한 편의제공, 적정한 수강료 징수 등을 통한 부담경감 및 교육기회의 균등한 제공 등을 위하여 노력하는 등 교습을 담당하는 자로서의 책무를 다하여야 한다. ③ 학원설립·운영자 및 교습자는 특별시·광역시·도 및 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)의 조례로 정하는 바에 따라 학원·교습소의 운영과 관련하여 학원·교습소의 수강생에게 발생한 생명·신체상의 손해를 배상할 것을 내용으로 하는 보험이나 공제사업에 가입하는 등 필요한 안전조치를 취하여야 한다. 제15조 (수강료 등) ① 학원설립·운영자 및 교습자는 학습자로부터 수강료·이용료 또는 교습료(이하 "수강료 등"이라 한다)를 받을 수 있다. ② 수강료등은 교습내용과 교습시간 등을 고려하여 해당 학원설립·운영자 또는 교습자가 정하고, 교육과학기술부령으로 정하는 바에 따라 이를 게시하여야 하며, 학습자를 모집할 목적으로 인쇄물·인터넷 등을 통하여 광고를 하는 경우에는 수강료등을 표시하여야 한다. ③ 학원설립·운영자 및 교습자는 수강료 등을 거짓으로 표시·게시하거나 표시·게시한 수강료등을 초과한 금액을 징수하여서는 아니 된다. ④ 교육감은 제2항에 따라 정한 학교교과교습학원 또는 교습소의 수강료 등이 과다하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 수강료 등의 조정을 명할 수 있다. 제16조(지도·감독 등) ① 교육감은 학원의 건전한 발전과 교습소 및 개인과외교습자가 하는 과외교습의 건전성을 확보하기 위하여 적절한 지도·감독을 하여야 한다. ② 교육감은 학교의 수업과 학생의 건강 등에 미치는 영향을 고려하여 시·도의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원 및 교습소의 교습시간을 정할 수 있다. 이 경우 교육감은 학부모 및 관련 단체 등의 의견을 들어야 한다. ③ 교육감은 필요하다고 인정하면 학원설립·운영자 및 교습자에 대하여 시설·설비, 수강료등, 교습에 관한 사항 또는 각종 통계자료를 보고하게 하거나 관계 공무원에게 해당 시설에 출입하여 그 시설·설비, 장부, 그 밖의 서류를 검사하게 할 수 있으며, 시설·설비의 개선명령이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있다. ④ 교육감은 필요하다고 인정하면 개인과외교습자의 교습료 등 각종 신고사항을 확인하거나 그 밖에 필요한 조치를 취할 수 있다. ⑤ 제3항에 따라 출입·검사를 하는 관계 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. 제21조 (권한의 위임·위탁) ① 이 법에 따른 교육감의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 교육장에게 위임할 수 있다. ▣ 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률 시행령 제17조(수강료조정위원회) ① 법 제14조의2제6항 및 법 제15조제4항의 규정에 의하여 교육감이 수강료·이용료 또는 교습료(이하 "수강료등"이라 한다)등의 조정을 명하고자 하는 경우에는 수강료조정위원회(이하 "조정위원회"라 한다)의 심의를 거쳐야 한다. ② 제1항에 따른 조정위원회는 지역교육청(「지방교육자치에 관한 법률」제34조제1항에 따른 지역교육청을 말한다)별로 설치하되, 구체적인 구성·운영 등에 관하여는 교육규칙으로 정한다. 제20조 (권한의 위임·위탁) ① 교육감은 법 제21조 제1항의 규정에 의하여 다음 각 호의 권한을 교육장에게 위임한다. 5의4. 법 제14조의2 제6항 및 제15조 제4항에 따른 수강료·교습료에 대한 조정명령

6. 법 제16조제1항, 제3항 및 제4항의 규정에 의한 학원·교습소 및 개인과외교습자에 대한 지도·감독 ▣ 서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례 제9조(수강료 금액 통보) ① 영 제7조 제2항 및 영 제14조 제2항의 규정에 의하여 수강료를 변경할 때에는 그 시행일로부터 7일 전에 관할 교육장에게 통보하여야 한다. ② 교육장이 영 제17조 제1항의 규정에 의하여 수강료를 조정할 경우에는 학원 등으로부터 관계 증빙서류를 징구하여 검토할 수 있다. 제10조(지도·감독 등) ① 교육장이 법 제16조에 따라 지도·감독할 때에는 학원설립·운영자, 교습자 및 개인과외교습자에게 필요한 명령을 하거나 조치 등을 취할 수 있다. ▣ 행정절차법 제23조 (처분의 이유제시) ① 행정청은 처분을 하는 때에는 다음 각 호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.

1. 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우

2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우

3. 긴급을 요하는 경우

② 행정청은 제1항 제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 끝.