청주지방법원 2009. 10. 29. 선고 2009구합22 판결 [개발부담금부과처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 오◇◇는 2003. 2.경 청주시 □□구 □□동 ***-*, ***-**, ***-**, ***-**, ***-**의 5필지 면적 합계 5,142㎡에 관하여 사업목적을 '제2종 근린생활시설 및 창고 건립'으로 하는 개발행위허가를 받았으나 그 후 실제로 그 지상에 건물을 신축하지는 않았다.

나. 백◇◇, 주식회사○○ 및 박◇◇은 2007. 3. 16. 오◇◇로부터 위 □□동 ***-*, ***-**, ***-**, ***-**, ***-**(계약서상 ***-*는 오기로 보인다) 토지 및 □□동 ***-**(1/2 지분), ***-**, ***-** 토지 등 면적 합계 8,231㎡(이하 '이 사건 전체 토지'라 한다)를 35억 원에 매수하면서 계약금 3억 5천만 원은 당일 지급하고, 중도금 15억 원은 2007. 4. 30.에, 잔금 16억 5천만 원은 2007. 5. 31.에 각 지급하기로 하였다. 위 매매계약 당시 작성한 위치면적특정현황도면(갑제21호증)에 따라 박◇◇은 이 사건 전체 토지에 인접한 도로를 기준으로 동남쪽의 약 520평의 토지를 카센타 부지로 매수하고, 주식회사○○은 북동쪽의 약 560평의 토지를 목재적치장으로 매수하며, 백◇◇는 도로에 길게 인접한 나머지 토지를 매수하여 액화석유가스 충전사업(이하 '이 사건 충전소 사업'이라 한다)을 하려고 하였고, 매도인 오◇◇도 매수인들이 위와 같이 위치 및 면적을 특정하여 이 사건 전체 토지를 실질적으로 분할 매수하는 사정을 알고 있었다.

다. 그런데 백◇◇가 신축하려는 액화석유가스 충전소와의 안전거리 제한으로 인하여 당초 구상한 대로 카센타를 운영할 수 없다는 사실이 확인됨에 따라 박◇◇은 위 매매계약일로부터 보름 정도 지난 후에 매수를 포기하였고, 그 무렵 매도인과의 합의 하에 백◇◇가 박◇◇ 매수 부분을 인수하였다.

라. 백◇◇는 일단 개인 명의로 위와 같이 충전소 부지를 매입한 후 장차 충전소 사업을 위하여 주식회사를 설립하려고 마음먹고 있었고, 이에 따라 2007. 5. 18. 원고 회사를 설립한 후 이사로 등재하였다.

마. 백◇◇는 계약 당일인 2007. 3. 16. 3억 5천만 원, 2007. 4. 30. 중도금 15억 원을 오◇◇에게 지급하였고, 원고 회사를 설립한 후에는 2007. 5. 30. 5억 원, 2007. 5. 31. 8억 920만 원을 원고 명의로 오◇◇에게 송금하는 방식으로 지급하였다. 그 외 주식회사○○도 2007. 5. 31. 오◇◇에게 3억 4,080만 원을 지급하였기 때문에 매매대금 35억 원은 모두 변제되었다. 오◇◇는 2007. 5. 31. 원고 및 백◇◇에게 잔금으로 13억 920만 원을 수령하였다는 영수증을 발급하여 주었다.

바. 오◇◇는 2007. 5. 11. 위 □□동 ***-* 과수원 3,783㎡의 일부(위 ***-*은 2007. 9. 10. 토지분할로 면적이 1,274㎡로 감소되었고, 위 일부는 위와 같이 토지분할된 후의 ***-*로 보인다) 및 위 ***-** 과수원 263㎡의 일부(위 ***-** 중 151㎡는 2007. 9. 10. ***-**로 토지분할되었고, 위 일부는 위와 같이 토지분할된 후의 ***-**로 보인다. 위 ***-**는 2008. 4. 7. 위 ***-*과 합병되었다) 면적 합계 1,425㎡(이하 '이 사건 신축토지'라 한다) 지상에 제2종 근린생활시설을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가(건축면적 및 연면적 218.16㎡, 1동 건축)를 받았고, 위 건축허가는 2007. 7. 16. 원고에 대한 액화석유가스 충전사업허가가 나면서 건축주가 '원고 외 1인'으로, 건축물의 주용도가 '위험물 저장 및 처리시설'로 변경(건축면적 221.68㎡, 연면적 316.3㎡, 4동 건축)되었다.

사. 오◇◇는 2007. 9. 18. 이 사건 신축토지 및 액화석유가스 충전사업을 위하여 개설한 도로부지인 위 ***-** 과수원 791㎡와 위 ***-** 과수원 51㎡(이하 위 토지 전체를 '이 사건 부과대상토지'라 한다)에 관하여 매수인을 '원고'로 하여 토지거래계약허가를 받았다. 이에 따라 원고는 2007. 9. 19. 오◇◇와 이 사건 부과대상토지에 관하여 매매대금을 20억 원으로 하는 매매계약서를 다시 작성한 후 2007. 9. 20. 소유권이전등기를 경료하였고, 위 매매대금 20억 원을 과세표준으로 하여 취득세 및 등록세 합계 9,200만 원을 납부하였으며, 오◇◇도 20억 원을 양도가액으로 하여 산정한 양도소득세 425,795,709원을 납부하였다. 그 후 원고는 액화석유가스 충전소를 신축하고 2008. 3. 27. 사용승인을 받았다.

아. 피고는 2008. 7. 22. 이 사건 부과대상토지에 관하여 오◇◇에 대한 건축허가일인 2007. 5. 11.을 부과개시시점으로, 건축물 사용승인일인 2008. 3. 27.을 부과종료시점으로 하여 산정한 개발부담금 58,516,700원을 원고에게 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 그 산출내역은 아래와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1, 2, 4 내지 9, 11 내지 13, 17 내지 22호증, 을제3 내지 6호증의 각 기재, 증인 박◇◇, 심◇◇의 각 증언, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

(1) 원고의 주장

이 사건 부과대상토지에 관하여 개발부담금을 산정할 때 개시시점 지가는 실제 매입가액인 20억 원을 적용해야 하므로, 이와 달리 개별공시지가를 기준으로 삼은 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 피고의 주장

개발부담금 부과개시시점 이전에 원고와 오◇◇ 사이에 매매계약이 체결되었음을 인정할 자료가 없고, 원고가 주장하는 실제 매입가액은 개별공시지가의 10배에 달하므로 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우에 해당하지 않으며, 개발이익환수에관한법률 시행규칙 제9조 제4항에 따른 증명서류도 제출하고 있지 못하므로, 원고의 주장은 부당하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 쟁점

개발부담금 부과개시시점 이전에 부과대상토지를 매입하고, 그 가격이 정상적인 거래가격이며 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우에는 개발이익환수에관한법률(이하 '개발이익환수법'이라 한다) 제10조 제3항, 개발이익환수법 시행령 제11조 제5항에 따라 부과대상토지의 개시시점 지가를 개별공시지가가 아닌 실제 매입가액을 기준으로 하여 산정할 수 있다. 이하에서는 피고가 과연 부과개시시점을 적정하게 정하였는지, 원고가 부과개시시점 전에 이 사건 부과대상토지를 정상적인 거래가격으로 매입하는 등 실제 매입가액을 개시시점 지가로 삼을 만한 요건을 충족하였는지 여부에 관하여 검토한다.

(2) 부과개시시점

피고는 오◇◇가 당초 2007. 5. 11.자 건축허가를 받은 날을 이 사건 충전소 사업에 대한 개발부담금 부과개시시점이 되는 '인가 등을 받은 날'로 보았다. 그런데 원고가 실제로 이 사건 충전소 사업허가 및 이를 위한 건축변경허가를 받은 날은 그 후인 2007. 7. 16.이므로, 과연 오◇◇가 당초에 받은 건축허가의 내용이 이 사건 충전소 사업허가 내지 이를 위한 건축변경허가와 동일성이 유지되는 것으로 평가할 수 있는지 여부가 이 부분의 쟁점이다. 위 두 사업이 개발부담금 부과대상사업으로서의 동일성이 유지된다고 하기 위해서는 그 사업들이 동일 또는 유사한 사업으로서 그로 인한 개발이익이 동일 또는 유사한 형태로 발생하여야 한다. 그런데 앞서 본 사실관계에 의하여 인정되는 바와 같이 위 두 사업은 대상이 된 대지의 면적이 동일하고, 모두 개발이익환수법 제5조 제1항 제9호의 '지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업'에 해당하기는 하나, 오◇◇의 2007. 5. 11.자 건축허가에 관한 사업은 건축물의 용도가 '제2종 근린생활시설'로서 신축 건물이 1동에 불과하고 그 사업이 완료되면 부지의 지목이 '대지'로 바뀌는 반면, 이 사건 충전소 사업은 건축물의 용도가 '위험물 저장 및 처리시설'로서 건축물이 4동이나 되고 그 사업이 완료되면 부지의 지목이 '주유소용지'로 바뀌므로 양자 간에 큰 차이가 있으며, 아울러 제2종 근린생활시설과 충전소 사업은 영업 형태나 수익구조가 달라서 그에 따른 부과대상토지의 개발이익 또한 동일 또는 유사한 형태로 발생한다고 볼 수 없으므로, 이런 모든 사정을 종합할 때 오◇◇의 2007. 5. 11.자 건축허가에 관한 사업과 이 사건 충전소 사업은 개발부담금 부과대상사업으로서의 동일성이 유지된다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 충전소 사업에 대한 개발부담금 부과개시시점이 되는 '인가 등을 받은 날'은 오◇◇가 건축허가를 받은 2007. 5. 11.이 아니라 그 후 원고가 이 사건 충전소 사업허가 및 이를 위하여 건축변경허가를 받은 2007. 7. 16.로 보아야 한다[구 개발이익환수법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 부칙 제2조에 의하여 서울특별시·인천광역시·경기도 지역 외의 지역에서 발생하는 개발이익에 대하여 2002. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 인가 등을 받은 사업은 개발부담금을 징수하지 않는다고 규정하고 있다. 그런데 오◇◇가 최초 개발행위허가를 받은 시점은 2003. 2. 무렵이었던 것으로 보이므로, 그 개발행위허가 사업과 이 사건 충전소 사업이 동일성이 있다고 볼 경우 이 사건 충전소 사업은 개발부담금 부과대상사업에 해당하지 않을 가능성이 있다].

(3) 원고와 오◇◇ 사이의 매매계약

원고와 오◇◇가 토지거래계약허가를 받으면서 2009. 9. 19. 매매계약서를 다시 작성한 사실은 명백하나, 실제로는 그 전에 이미 진정한 매매계약이 체결되어 있었는지에 관하여 본다. 박◇◇이 공동매수인 중 1인으로서 2007. 3. 16.자 매매계약을 체결한 후 자신의 매수 부분을 포기하였고, 원고 회사가 그 후 2007. 5. 18. 설립되었음은 분명하나, 아래에서 보는 사정들을 종합하면 박◇◇의 이탈로 2007. 3. 16.자 매매계약이 전부 합의해제되었다고 보기는 어렵고, 오히려 적어도 2007. 3. 16.자 매매계약의 잔금지급기일인 2007. 5. 31. 이전에 백◇◇는 박◇◇의 매매계약상 매수인 지위를 인수하였으며, 원고는 다시 백◇◇의 매매계약상 매수인의 지위를 인수하였고, 매도인 오◇◇도 이에 각 동의하여 적법하게 계약인수가 이루어진 후 백◇◇ 및 원고가 순차로 오◇◇에게 잔금을 나누어 지급하였다고 봄이 상당하다. 따라서 아무리 늦게 잡더라도 이 사건 개발부담금의 부과개시시점 전인 2007. 5. 31.까지는 원고와 오◇◇ 사이에 이 사건 부과대상토지에 관하여 매매가격을 20억 원으로 하는 매매계약이 존재하였다고 보아야 한다. 앞서 본 증거 및 사실관계에 의하여 인정되는 사정은 다음과 같다. ① 백◇◇, 박◇◇, 주식회사○○은 2007. 3. 16. 매매계약 체결 당시 이미 이 사건 전체 토지 중 각각 필요한 부분을 특정하여 매수하기로 하였고, 이러한 사정을 매도인 오◇◇도 알고 있었다. ② 위 매매계약이 합의해제되었다면 매수인들이 계약체결일로부터 3개월 내에 당초 매매계약서에 기재된 대로 정확하게 중도금 15억 원과 잔금 16억 5천만 원을 모두 지급하였을 리가 없다. ③ 백◇◇는 당초 구상대로 이 사건 충전소 사업을 하기 위하여 매매계약 체결 후 원고 회사를 설립한 후 이사로 등재되었고, 그 뒤로는 원고의 명의로 매매잔금을 모두 지급하였으며, 매도인 오◇◇도 원고를 매수인으로 취급하여 원고 앞으로 영수증까지 작성해 주었다. ④ 원고의 설립 후 원고 명의로 이 사건 충전소 사업허가를 받았고, 오◇◇도 여기에 협조하였다. 만약 원고가 오◇◇의 동의 하에 백◇◇의 매매계약상 지위를 인수하지 않았다면 이렇게 일이 진행될 수 없다. ⑤ 이 사건 부과대상토지에 관하여 토지거래허가, 소유권이전등기 및 토지분할 등 필요한 모든 절차가 2007. 3. 16.자 매매계약 체결 후 비교적 짧은 기간인 6개월 사이에 통상의 절차에 따라 순차적으로 무리 없이 완료되었고, 그 과정에서 이 사건 부과대상토지의 가액이 20억 원이라는 전제 하에 원고는 취득세 및 등록세를 납부하였으며, 오◇◇도 마찬가지로 양도소득세를 납부하였다. 따라서 원고와 오◇◇가 2007. 9. 19.자 매매계약서를 다시 작성한 것은 그때 새로 매매계약을 체결하였다는 취지가 아니라, 2007. 3. 16.자 매매계약 후에 토지분할, 계약인수 등의 사정변경이 생겼기 때문에 토지거래허가 및 소유권이전등기 등의 절차를 이행하는 데 이런 사정변경을 반영하기 위하여 그에 맞는 계약서를 새로 작성한 것으로 보아야 한다.

(4) 부과개시시점 지가

(가) 개발이익환수법 제10조 제3항 본문에 따라 개발부담금 부과개시시점의 지가는 개별공시지가로 산정하는 것이 원칙이고, 다만 '실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우' 등에만 예외적으로 실제의 매입가격으로 그 부과개시시점의 지가를 산정하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 객관적으로 실제 매입가액의 진실성이 담보될 수 있는 경우에 한하여 그 매입가액으로 부과개시시점의 지가를 산정할 수 있는 것으로 보아야 한다(대법원 2006.3.10. 선고 2005두14486 판결 참조). 개발이익환수법 시행령 제11조 제5항은 위 경우에 해당하는 것으로 '부과개시시점 이전에 매입한 경우(부과개시시점 이전에 매매계약을 체결하여 부과개시시점 이후에 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금의 지급이 이루어진 경우로서 국토해양부령으로 정하는 증명서류를 제출한 경우를 포함한다)로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우'를 규정하고 있다.

(나) 부과개시시점 이전에 매입한 경우에 해당하는지 여부

여기서 부과개시시점 이전에 매입한 경우란 부과개시시점 이전에 매매계약이 체결되고 잔금까지 모두 지급한 경우를 의미한다(대법원 2001. 8. 21. 선고 99두3065 판결 참조). 위에서 본 바와 같이 원고는 이 사건 개발부담금의 부과개시시점인 2007. 7. 16. 이전인 2007. 5. 31.까지 이 사건 부과대상토지에 관한 매매계약을 인수하였을 뿐만 아니라 매매계약에서 정한 잔금까지 모두 납입하였으므로, 이는 법령에서 정한 '부과개시시점 이전에 매입한 경우'에 해당함에 명백하다. 피고가 주장하는 것처럼 따로 '매매계약에 관하여 인증된 사서증서의 등본 등 국토해양부령으로 정하는 증명서류'의 제출을 요하는 경우는 '부과개시시점 이전에 매매계약을 체결하였으나 매매대금은 부과개시시점 이후에 지급한 때'이므로 이 사건에는 적용되지 않는다.

(다) 실제 매입가액이 정상적인 거래가격인지 여부

원고가 신고한 이 사건 부과대상토지의 실제 매입가격이 개별공지지가의 10배 정도에 달하는 금액으로서 양자 사이에 이례적으로 큰 차이가 나는 것은 분명하다. 그런데 오◇◇는 이 사건 부과대상토지에 관하여 매매계약이 체결되기 훨씬 전인 2003. 2.경 이미 그 지상에 건물을 신축하여 사업을 추진할 수 있도록 개발행위허가를 받아 놓았으므로, 그 토지의 실거래가가 개발행위허가를 받기 전에 비하여 크게 상승하였으리라는 점은 사회통념 및 경험칙에 비추어 쉽게 납득할 수 있고, 실제로도 이런 사정이 있었기 때문에 원고는 이 사건 부과대상토지를 매입한 후 매매계약 당시 예정했던 대로 순조롭게 충전소 사업을 추진할 수 있었다. 그럼에도 불구하고 위 매매계약이 체결될 때까지는 아직 실제 개발행위가 이루어지거나 지목이 변경되지는 않았으므로, 이 사건 부과대상토지의 개별공시지가는 크게 변경되지 않아 실제 거래가격과는 큰 차이를 보일 수밖에 없었다. 이런 구체적인 사정을 감안하면 이 사건 부과대상토지의 실제 매입가격이 개별공지지가의 10배에 달하는 것은 오히려 당연한 것이므로, 원고의 실제 매입가액은 진실성이 담보되는 정상적인 거래가격으로 보아야 한다.

(라) 취득세 또는 등록세의 과세표준이 되었는지 여부

원고의 실제 매입가액 20억 원은 취득세 또는 등록세의 과세표준이 되었고, 원고는 이를 모두 납부하였다. 따라서 이 사건 부과대상토지의 부과개시시점 지가는 원고의 실제 매입가액 20억 원에 그 매입일로부터 부과개시시점인 2007. 7. 16.까지의 정상지가상승분을 더하거나 뺀 가액이다.

(5) 부과종료시점 지가

개발이익환수법 제10조 제5항, 같은 법 시행령 제11조 제7항 제2호, 같은 법 시행규칙 제8조 제2항에 의하면, 개발이익환수법 제10조 제3항 단서의 규정에 의하여 실제 매입가액으로 개시시점 지가를 산정한 경우에는 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 2 이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 종료시점 지가를 산정하여야 한다. 그런데 피고는 이 사건 처분을 하면서 이 사건 부과대상토지의 표준지공시지가를 기준으로 하여 종료시점 가액을 산정하였고, 달리 위 각 규정에 따른 종료시점 지가를 산정할 수 있는 자료도 제출되지 않았으므로, 이 법원이 정당한 개발부담금의 액수를 산정하는 것은 불가능하다.

라. 소결론

이 사건 처분은 위법하고 이를 바로잡아 정당한 개발부담금을 산정할 수도 없으므로 이 사건 처분 전체를 취소한다.

3. 결론

원고 청구 인용.