서울고등법원 2012. 9. 26. 선고 2012누1619 판결 [개발부담금부과처분무효확인등]

제1심 판결 중 개발부담금에 관한 부분을 취소한다. 피고가 2010. 8. 9. 원고에게 한 개발부담금 5,716,090원 처분은 주위적으로 무효임을 확인하고, 예비적으로 취소한다.

2. 이 법원의 심판범위

원고는 제1심에서 가산금 308,660원에 관하여 주위적으로 무효 확인을 구하고, 예비적으로 취소를 구하는 청구를 하였다가, 그 부분에 관하여 소 각하 판결을 선고받았으나, 이에 대하여 항소하지 않았다. 따라서 그 부분 청구는 이 법원의 심판범위에서 제외된다.

1. 처분경위

가. ◇◇◇ 제1지역주택조합(2001. 11. 20. 조합 명칭을 ‘◆◆◆’으로 변경하였다. 이하 ‘이 사건 조합’이라고 한다)은 용인시 □□□ 외 4필지 7,479㎡에 아파트 3개동 182세대를 신축(이하 ‘이 사건 개발사업’이라고 한다)하기 위하여 피고로부터 설립인가를 받았다.

나. 이 사건 조합은 2001. 10. 15. 피고로부터 이 사건 개발사업에 관하여 주택건설사업계획 승인을 받아 아파트를 신축한 후 2004. 6. 30. 피고로부터 임시 사용승인을 받았다.

다. 피고는 2005. 6. 28. 이 사건 조합에 개발부담금 365,829,580원을 부과하였으나, 이 사건 조합은 개발부담금을 납부하지 않았고, 이 사건 조합은 2008. 8. 22. 용인세무서장으로부터 폐업을 당하였다.

라. 피고는 2010. 8. 9. 폐업 당시 이 사건 조합의 조합원이었던 원고 및 나머지 조합원 63명에게 이 사건 조합에 부과하였던 개발부담금을 분할하여 그 중 개발부담금 5,716,090원을 원고에게 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

【인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제8에서 15호증, 을 제1에서 12호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 기재, 변론 전체의 취지】

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장

원고는 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로, 주위적으로 무효이거나 예비적으로 취소되어야 한다고 주장한다.

1) 이 사건 처분은 행정절차법 제14조 제4항에서 규정한 송달 방식으로 원고에게 송달하였으나, 그 법적 요건을 갖추지 못하였다.

2) 이 사건 처분은 제척기간이 경과한 후 한 것이거나 소멸시효가 완성된 후 한 것이어서 위법하다.

3) 조합원들이 사업시행으로 말미암아 실질적인 혜택을 받는 자라 하더라도 조합원을 사업시행자로 볼 수 없고, 이 사건 조합의 조합원인 원고가 소유한 공동주택의 면적은 84.98㎡에 불과한 것 등에 비추어 볼 때, 원고에게 개발부담금을 부과할 근거가 없다.

4) 이 사건 처분 당시 처분의 근거와 이유를 제시하지 않았고, 납부고지서에 산출근거를 밝히지 않았다.

5) 피고가 2005. 1. 14. 이 사건 조합에 개발부담금 348,720,460원을 부과하였다가 2005. 6. 28. 개발부담금을 365,829,580원으로 정정하면서 정정을 할 법적 근거를 제시하지 않았으므로, 이 사건 조합에 대한 개발부담금 부과처분은 위법하다. 이 사건 조합에 대한 개발부담금 부과처분이 적법한 것을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

6) 이 사건 조합이 이 사건 개발사업과 관련하여 지출한 보상비 27억 원을 개발비용에 포함하지 않고 산정하였다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 송달의 적법 여부에 관한 판단

1) 먼저, 이 사건 처분 당시 송달이 적법한지를 본다. 행정절차법 제14조 제1항은 송달은 우편·교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법에 의하되 송달받을 자의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소로 한다고 정하고, 행정절차법 제14조 제4항에서는 송달받을 자의 주소 등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우(제1호) 또는 송달이 불가능한 경우(제2호) 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보·공보·게시판·일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다고 규정하고 있다. 위와 같은 규정에 비추어 보면, 행정절차법 제14조 제4항에서 규정한 송달(이하 ‘공시송달’이라고 한다)은 행정절차법 제14조 제1항에서 정한 통상의 방법에 따른 송달을 할 수 없거나 송달이 불가능한 경우 보충적으로 하는 송달로 보아야 한다.

2) 갑 제1, 16, 17호증, 을 제13, 18호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2010. 6. 29. 원고 주소지인 성남 분당구 ■■■303호(이하 ‘원고 주소지’라고 한다)로 개발부담금 예정 통지서를 송달하였으나 폐문부재 및 수취인 불명으로 반송되자 2010. 7. 23. 개발부담금 예정 통지서를 공시송달한 사실, 피고는 2010. 8. 9. 원고에게 이 사건 처분을 하고 그와 동시에 개발부담금 부과통지서를 우편으로 원고 주소지로 보낸 사실, 피고는 2010. 8. 10. 개발부담금 부과통지서를 공고하였으며, 그 후 2010. 8. 16. 개발부담금 부과통지서가 수취인 불명으로 반송된 사실을 인정할 수 있다.

3) 피고는 이 사건 처분 당시 개발부담금 부과통지서를 행정절차법 제14조 제1항에 따라 송달한 사실이 없고, 단지 그 이전에 개발부담금 부과 예정통지서를 원고의 주소지로 송달하였을 뿐이다. 원고가 개발부담금 부과통지서를 행정절차법 제14조 제1항에 따라 송달하지도 않은 채 공시송달한 것은 아래와 같은 이유로 행정절차법 제14조 제1, 4항을 위반한 것으로서 위법하다.

① 개발이익 환수에 관한 법률(이하 ‘개발이익환수법’이라고 한다) 제14조 제1항에서는 국토해양부 장관은 부과 종료 시점부터 3개월 이내에 개발부담금을 결정·부과하여야 한다고 규정하고, 그 위임을 받은 개발이익환수법 시행령 제15조 제1항은 국토해양부 장관은 법 제14조에 따라 부담금을 부과하려면 미리 납부 의무자에게 결정될 부과기준 및 부담금을 알려야 한다고 규정하고 있으며, 제16조 제1항에서는 제15조에 따라 통지를 받은 부과기준과 부담금에 대하여 이의가 있는 납부 의무자는 예정 통지를 받은 날부터 15일 이내에 국토해양부 장관에게 심사를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 제18조에서는 국토해양부 장관은 제15조에 따른 예정 통지에 이의가 없는 경우 또는 제16조에 따른 고지 전 심사청구에 대한 심사결과를 알린 경우에는 그 알린 금액에 따라 부담금을 결정한다고 규정하고 있다. 한편 개발이익환수법 제15조에서는 국토해양부 장관은 이 법에 따라 개발부담금을 부과하기로 결정하면, 납부 의무자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 납부고지서를 발부하여야 한다고 규정하고 있다. 위와 같은 규정을 종합하면, 개발부담금 부과 예정통지서는 개발부담금을 부과하겠다는 내용을 알리고 납세의무자에게 개발이익환수법 시행령 제16조에서 규정한 고지 전 심사를 청구할 권리를 부여하기 위한 것으로서 개발부담금 부과통지서와 구별된다.

② 개발부담금 부과 예정통지서를 송달해 보았다는 사실이 행정절차법 제14조 제4항의 요건으로 해석되는 경우 개발부담금 납세의무자의 이익을 위하여 마련된 개발부담금 부과 예정통지 제도가 납세의무자에게 불리하게 작용하여 제도의 취지에 반한다.

③ 행정절차법 제14조 제4항은 제1항에 따른 송달이 불가능한 경우 공고 등의 방법으로 송달의 효력을 부여하는 규정이므로 엄격하게 적용하여야 한다.

④ 피고는 2010. 7. 23. 개발부담금 예정 통지서를 행정절차법 제14조 제1항에 따라 송달하였으므로 예정 통지의 효력은 행정절차법 제15조 제3항에 따라 공고 후 14일이 경과한 2010. 8. 7.경 발생하였다. 위와 같은 예정 통지 절차를 행정절차법 제14조 제4항의 요건을 갖추기 위한 절차로 보는 경우, 원고는 예정 통지를 받은 날부터 15일 이내까지 고지 전 심사를 받을 수 있는 기간을 부여받지도 못하게 되는데, 이는 개발이익환수법 시행령 제18조를 위배하게 되는 것이라는 점에서도 부당하다.

4) 이 사건 처분은 송달의 효력이 발생하지 않아 무효이다(원고가 이 사건 처분을 하면서 동시에 원고의 주소지로 통상송달을 하였고, 그 송달 결과 개발부담금 부과통지서가 반송되었다고 하여 그 흠이 치유되는 것도 아니다).

라. 제척기간 도과 여부에 관한 판단

1) 개발이익환수법 제6조 제2항에서는 개발부담금을 납부하여야 할 자가 대통령령으로 정하는 조합인 경우로서 다음 각 호의 하나에 해당하면 그 조합원이 분담 비율 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발부담금을 납부하여야 한다고 규정하고, 그에 해당하는 경우로 조합이 해산한 경우(제1호), 조합의 재산으로 그 조합에 부과하거나 그 조합이 납부할 개발부담금·가산금 등에 충당하여도 부족한 경우(제2호)를 들고 있으며, 개발이익환수법 제15조 제2항은 개발부담금은 부과 고지할 수 있는 날부터 5년이 지난 후에는 부과할 수 없다고 규정하고 있다.

2) 다툼 없는 사실, 갑 제1, 8호증, 을 제2, 5, 7호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래 사실이 인정된다.

① 이 사건 조합은 이 사건 개발사업에 따라 아파트를 신축한 후 2004. 6. 30. 피고로부터 임시 사용승인을 받았다.

② 피고는 2004. 12. 3. 이 사건 조합에 이 사건 개발사업에 따른 개발부담금 예정 통지서를 보낸 후 2005. 1. 14. 이 사건 조합에 개발부담금 348,720,460원을 부과하였다가, 2005. 6. 28. 계산 착오를 정정하여 납부기한을 2005. 7. 14.로 하여 개발부담금 365,829,580원을 부과하였다. 이 사건 조합은 2005. 7. 14.까지 개발부담금을 납부하지 않았다.

③ 이 사건 조합은 2005. 1. 24. 피고에게 주택조합 해산서를 제출하였으나 피고는 2005. 4. 4. 주택조합 해산서를 반려하였다.

④ 피고는 이 사건 조합이 개발부담금을 납부하지 않자 2005. 7. 25. 이 사건 조합에 납부기간을 2005. 8. 14.로 하여 납부독촉을 하였으나 이 사건 조합은 개발부담금을 납부하지 않았다.

3) 위 인정사실에 따르면, 피고가 처음으로 이 사건 조합에 개발부담금을 부과하였던 2005. 1. 14. 이후 이 사건 조합은 조합설립 해산서를 피고에게 제출하였고, 이 사건 조합이 납부기한인 2005. 7. 14.까지 개발부담금을 납부하지 않았으므로, 적어도 2005. 7. 14. 무렵에는 이 사건 조합의 사업이 끝났고, 이 사건 조합이 조합 해산을 결의하여 조합의 재산은 없었던 것으로 판단되고 피고도 이를 알고 있었거나 알 수 있었다고 보는 것이 타당하다. 따라서 2005. 7. 15.부터는 조합원에게 개발부담금을 부과할 수 있었다고 보아야 한다.

이 사건 처분은 피고가 2010. 8. 10. 공고함으로써 그 효력이 2010. 8. 25.경 발생하므로, 개발부담금 부과처분을 할 수 있었던 2005. 7. 15.부터 5년의 제척기간이 경과한 후 한 것으로서 무효이다(이 사건 조합에 대한 납부독촉 만료시한 다음 날인 2005. 8. 15.을 기준으로 하더라도 5년의 제척기간이 경과한 것은 마찬가지다).

피고는 이에 대하여 이 사건 조합에 대한 납부독촉으로 개발이익환수법 제17조 제2항에 따라 소멸시효가 중단되었다는 취지로 주장하나, 개발이익환수법 제17조 제2항은 개발부담금 징수권 소멸시효에 관한 조항이고 그로 말미암아 제척기간은 중단되지 않으므로, 이와 다른 전제에 선 피고 주장은 이유 없다.

마. 소결론

이 사건 처분은 어느 모로 보나 무효이다. 따라서 원고가 한 나머지 주장과 예비적 청구에 관하여는 판단하지 않는다.

3. 결론

이 사건 처분이 적법하다고 본 제1심 판결은 부당하다. 제1심 판결 중 이 사건 처분에 관한 부분을 취소하고, 이 사건 처분이 무효임을 확인한다.