울산지방법원 2013. 5. 16. 선고 2012구합2997 판결 [건축허가신청반려처분취소]

피고가 2012. 11. 14. 원고에게 한 건축허가신청반려처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고의 사업계획서 제출과 낙동강유역환경청장의 적합 통보

원고는 양산시 교동 00-0 외 2필지(이하 ‘이 사건 사업예정부지’라 한다)에서 지정폐기물인 의료폐기물 중간처분업을 하기 위하여 폐기물관리법 제25조 제1항 등의 관련 규정에 따라 낙동강유역환경청장에게 이 사건 사업예정부지에서 의료폐기물 등을 소각하여 처리하는 내용의 폐기물처리사업계획서를 제출하였다가, 사업계획 중 종전의 소각시설이 ‘연속식, 시간당 1.25톤, 24시간 가동’이었던 것을 ‘준연속식, 시간당 1.0톤, 9시간 가동’으로 바꾸어 폐기물처리사업변경계획서를 다시 제출하였고, 2012. 10. 19. 낙동강유역환경청장으로부터 변경된 폐기물처리사업계획에 관한 적정통보를 받았다.

나. 원고의 건축허가신청과 피고의 반려

원고는 위 적정통보를 받은 이후 2012. 11. 6. 피고에게 이 사건 사업예정부지에 폐기물처리시설 신축을 위한 건축허가를 신청하였으나, 피고는 2012. 11. 14. 원고에게 다음과 같은 사유로 위 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

1) 폐기물관리법 제25조 제3항 및 폐기물관리법 시행규칙 제28조 제6항의 [별표 7] ‘폐기물처리업의 시설·장비·기술능력의 기준’ <비고 5>(이하 ‘<비고조항>’이라 한다)에 따른 의료폐기물 소각시설의 1일 처리능력은 준연속식 소각시설의 경우 16시간으로 규정되어 있으므로, 원고의 사업계획상 소각시설 가동시간과 관계없이 원고가 설치하려는 폐기물 소각시설의 1일 처리능력은 16시간을 기준으로 16톤(= 1톤/시 × 16시간)으로 산정되는데, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제43조, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시계획시설규칙’이라 한다) 제156조 및 폐기물관리법 시행규칙 제38조의 규정에 따라 일반소각시설로서 지정폐기물의 1일 처분능력이 10톤 이상인 시설은 국토계획법상 기반시설로서 도시관리계획 결정대상이어서, 건축법 제11조에 따른 의제처리대상에 해당하지 아니한다.

2) 양산시 강서동 내 음식폐기물 및 축산폐수처리시설, 폐기물처리시설과 교동일대 공업지역에 발생되는 대기오염으로 인근 주민 및 신도시 주민들의 지속적인 민원이 발생되고 있어 원고의 의료폐기물 소각시설이 들어서서 오염물질이 가중될 경우 시민들의 환경상·생활상 이익의 침해 가능성이 우려되고 주민들의 집단 반발이 예상되므로, 위 부지에 의료폐기물 소각장을 설치하는 것은 부적합하다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장 요지

1) 원고는 낙동강유역환경청장으로부터 원고가 설치하려는 의료폐기물 소각시설인 ‘준연속식, 시간당 1톤, 1일 9시간 가동의 소각시설(이하 ’이 사건 소각시설‘이라 한다)’에 관하여 적정통보를 받았는바, 이 사건 소각시설의 1일 처리능력은 허가된 시간을 기준으로 9톤으로 산정되어야 하고, 1일 처리능력 10톤 미만인 지정폐기물 소각시설은 국토계획법상 기반시설이 아니어서 도시관리계획에 정해지지 않아도 설치가 가능한데, 피고는 이 사건 소각시설의 1일 처분능력을 폐기물처리업자 허가요건으로 규정된 1일 16시간을 기준으로 16톤으로 잘못 산정하여 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다.

2) 폐기물관리법 제25조 제2항에 따르면, 환경청장은 제출된 폐기물처리사업계획서를 검토하여 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 검토하여 적합 여부를 통보하게 되어 있는바, 이 사건 소각시설은 주변 환경에 미칠 영향에 관하여 이미 검토가 마쳐진 사안으로서, 피고가 추상적인 오염가능성만을 내세워 건축허가를 거부하는 것은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 법규정

가) 국토계획법 제2조, 제43조 제1항, 제2항에서 폐기물처리시설은 국토계획법상의 기반시설로서 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 하고, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 관한 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 국토해양부령인 도시계획시설규칙 제156조에서는 폐기물처리시설을 폐기물관리법 제2조 제8호에 따른 폐기물의 중간처분시설 등 폐기물처리시설 중 폐기물관리법 제25조 제3항에 따른 폐기물의 허가를 받고자 하는 자로서 같은 법 제25조 제2항에 따라 사업계획의 적합통보를 받은 자가 설치하는 시설이라고 규정하면서 다만 환경부령으로 정하는 규모의 폐기물처리시설로서 1일 처분능력이 100톤(지정폐기물의 경우에는 10톤) 미만인 일반소각시설(이하 ‘이 사건 기반시설제외시설’이라 한다)은 제외한다고 규정하고 있다.

나) 그리고 폐기물관리법 제25조 제3항, 제29조 제2항 제2호, 폐기물관리법 시행규칙 제28조 제6항, 제38조 제1호 [별표 7]의 2. 다. 1)의 가), 나)에 따르면, 지정폐기물 중 의료폐기물 중간처분업을 하려는 자는 환경부장관이나 시·도지사로부터 폐기물 처리사업계획서 적합통보를 받은 후 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 등을 갖추고 허가를 받아야 하는데, 이 사건 기반시설제외시설은 환경부장관의 허가 또는 승인이 없이, 환경부장관에게 신고만으로 설치할 수 있도록 규정되어 있다. 한편 허가를 받아야하는 폐기물처리업을 하려는 자는 1일 처분능력의 3일분 이상 5일분 이하의 폐기물을 보관할 수 있는 보관창고 및 냉장시설과 시간당 처분능력 1톤 이상의 소각시설을 갖추어야 하고, 이와 관련하여 <비고조항>에서「허가요건 중 1일 처리능력은 준연속식시설의 경우에는 16시간을 기준으로 산정한다.」고 규정하고 있다.

2) 먼저, 이 사건 소각시설이 국토계획법상 기반시설에 해당하는지 여부를 가리는 데 이 사건 기반시설제외시설의 기준이 되는 ‘1일 처분능력’을 소각시설의 객관적인 처분능력으로 보아야 하는지, 아니면 폐기물처리업자의 사업계획상 가동시간에 따른 처리량으로 볼 것인지에 관하여 보건대, 관련 법규정의 내용 및 취지에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, ‘1일 처분능력’을 소각시설의 객관적인 처분능력으로 보는 것이 타당하다.

가) 이 사건 기반시설제외시설은 환경부장관 등의 허가 또는 승인 없이 환경부장관에게 신고만 하면 설치할 수 있는 것인데, 폐기물처리사업을 하려는 자의 계획상 가동시간을 기준으로 1일 처분능력을 산정한다면, 폐기물처리사업을 하려는 자는 아무리 큰 규모의 소각시설이라도 자체적으로 적은 시간을 가동한다는 사업계획서를 작성하여 신고만 하면 설치할 수 있게 되어 소규모의 시설에 한하여 신고라는 간이한 절차에 따라 설치를 허용한다는 폐기물관리법 제29조 제2항의 취지에 반한다.

나) 또한 폐기물관리법 제25조 제11항, 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호에 따르면, 폐기물처리업 허가를 받은 자가 허가 받은 내용 사항 중 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하지만, 소각시설 등의 가동시간은 위 중요사항에 해당되지 아니하여 가동시간을 변경하기 위하여 허가를 받을 필요가 없고, 폐기물관리법 시행규칙 제33조에 따른 변경신고의 대상에도 해당되지 아니하므로, 폐기물처리사업을 하려는 자의 사업계획서상 가동시간을 기준으로 1일 처분능력을 산정한다면, 폐기물처리사업을 하려는 자가 일단 사업계획서상 가동시간을 줄여 폐기물처리시설을 설치한 다음 가동시간을 늘리는 것에 제한이 없으므로, 비교적 소규모의 폐기물처리시설에 한하여 도시관리계획에 정함 없이도 설치할 수 있도록 예외적으로 허용하는 구 도시계획법 제43조 및 도시계획시설규칙 제156조의 입법취지에도 반하게 된다.

다) 이 사건 기반시설제외시설을 규정한 폐기물관리법 제29조 제2항 제2호의 문언상, “환경부령으로 정하는 ‘규모’의 폐기물처리시설”이라고 하여 ‘규모’라는 표현을 사용하고 있어 소각시설의 객관적 처리능력을 전제로 하고 있다고 보인다.

3) 다음으로, 이 사건 소각시설의 ‘1일 처분능력’ 산정방식에 관하여 보건대, 관련 법규정에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, <비고조항> 규정에 따라 준연속식 소각시설은 이 사건 소각시설의 1일 처분능력을 1일 16시간을 기준으로 하여 산정함이 타당하다.

가) 폐기물관리법령에는 폐기물관리법에 따라 허가를 받아야 하는 폐기물처리시설의 ‘1일 처분능력’에 대한 규정은 없고, 허가를 받지 않고 신고로만 설치할 수 있는 폐기물처리시설로 ‘1일 처분능력이 100톤(지정폐기물의 경우에는 10톤) 미만인 일반소각시설’을 규정하고 있는바, 이러한 규정 체계상 당연히 허가를 받아야 하는 폐기물처리시설은 ‘1일 처분능력’이 100톤(지정폐기물의 경우에는 10톤) 이상인 소각시설이라고 해석되므로, 폐기물처리시설의 ‘1일 처분능력’은 허가대상인지 신고대상인지 여부의 중요한 기준이 된다.

나) 폐기물관리법 시행규칙에서 ‘1일 처분능력’이라는 표현은 이 사건 기반시설제외시설을 정한 규정과 폐기물처리업자가 갖추어야할 보관창고 및 냉장시설 등의 조건으로 보관하여야 할 폐기물양의 산정방식으로 ‘1일 처분능력’이라는 표현을 사용하고 있으며, <비고조항>에서 ‘허가요건 중 1일 처리능력’이라는 표현을 사용하고 있는바, 위 각 규정의 ‘1일 처분능력’이나 ‘1일 처리능력’을 달리 볼 이유가 없다.

다) 폐기물처리시설을 허가대상으로 할 것인지, 신고대상으로 할 것인지 또는 도시관리계획 결정대상으로 할 것인지 단순히 건축허가 대상으로 할 것인지 여부는 폐기물처리시설의 처분능력에 따라 배출되는 오염물질의 양과 그로 인하여 폐기물처리시설의 설치·운영이 주변 지역에 미치는 영향에 따라 좌우된다고 볼 것인데, 폐기물관리법 제30조 제1항, 제2항, 제4항은 폐기물처리시설의 설치를 마친 자는 정기적으로 검사를 받아야 하고, 검사의 절차·기준 등 필요한 사항은 환경부령으로 정하도록 규정되어 있으며, 폐기물관리법 제30조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제41조에 따른 폐기물처리시설의 세부검사방법에 관하여 필요한 사항을 정한 폐기물처리시설의 세부 검사방법에 관한 규정(2010. 5. 31. 환경부고시 제2010-56호) 제2조 제10호에 따르면, 폐기물처리시설의 용량을 <비고조항>과 같은 내용으로 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 폐기물처리시설의 설치를 위한 ‘처분능력’과 설치된 폐기물처리시설의 검사를 위한 ‘용량’을 같은 기준으로 보아야 한다.

라) 국토계획법과 도시계획시설규칙에서는 폐기물처리시설 중에 이 사건 기반시설제외시설을 독자적으로 규정하지 않고, 폐기물관리법 시행규칙 제38호에 규정된 시설을 규정함으로써 그 대상을 폐기물관리법령의 규정에 맡기고 있으므로, 폐기물관리법령에 따른 ‘처분능력’의 규정은 국토계획법령에 따라 규정된 이 사건 기반시설제외시설에 관한 규정상의 ‘처분능력’과 같이 해석되어야 한다.

4) 그렇다면 이 사건 소각시설은 준연속식 소각시설로서 시간당 1톤의 처분능력을 가지므로 <비고조항>에 따라 1일 16시간을 기준으로 산정하면, 1일 처분능력이 16톤인 시설로서 이 사건 기반시설제외시설에 해당하지 않는다. 그래서 이 사건 소각시설은 국토계획법상 기반시설로서 국토계획법 제43조에 따라 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다. 피고가 이 사건 소각시설이 도시계획대상 시설이어서 건축허가의 대상이 될 수 없다는 이유로 원고의 이 사건 소각시설 건축허가 신청을 반려한 이 사건 처분은 적법하다. 나아가 이 사건 사업예정부지 주변 환경에 미칠 영향에 관하여 피고가 추상적인 오염가능성만을 내세워 건축허가를 거부할 수 없다는 원고의 주장 부분에 관하여 살펴볼 것 없이 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.