의정부지방법원 2014. 12. 23. 선고 2013구합16482 판결 [용도변경승인신청반려처분취소]

1. 처분의 경위

가. 원고는 2007. 8. 및 2008. 2. 복구준공검사까지 마친 토지로서, 산지관리법 제21조 제1항 제2호 (가)목에 따라 복구준공검사를 받은 날로부터 5년 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우에 해당하는 이 사건 신청지 10필지 면적 6,633㎡에 연면적 합계 1,650㎡ 규모의 레미콘공장을 신축하기 위하여 2013. 2. 5. 피고에게 이 사건 신청지의 용도를 '레미콘공장'으로 변경해 달라는 용도변경승인신청을 하였다(이하 '이 사건 용도변경신청'이라 한다).

나. 원고는 2013. 2. 8. 이 사건 건축신고의 내용을 토대로 원고가 이 사건 용도변경신청한 사항에 대하여 관련 부서 협의를 거친 결과 도시건축과에서 '별도의 개발행위허가 및 가평군 도시계획위원회의 심의 대상'이라는 의견을 제출하자, 2013. 2. 22. 원고에게 이 사건 용도변경신청에 대하여 군계획위원회를 거쳐야 한다며 그 심의자료를 제출하라는 보완통보를 하여 그 무렵 그 심의자료를 받았고, 2013. 3. 27. 원고에게 군계획위원회의 심의결과에 따라 '① 레미콘공장의 건설에 따른 지역주민 합의서를 제출할 것, ② 폐수, 분진, 비산먼지 등 자연환경·주민생활환경 유해요소를 저감할 방안을 제출할 것, ③ 건설 중 장비 수시 왕래에 따른 교통문제에 대한 대안을 제시할 것'을 내용으로 하는 보완통보를 하였다.

다. 이에 원고는 2013. 4. 10. 원고의 레미콘공장 건설에 대한 지역주민의 합의를 구하기 위하여 이 사건 신청지 인근에 위치한 경기 가평군 설악면 ○○리 새마을회 이장에게, 레미콘공장 설립에 관한 설명회를 개최할 예정이니 지역주민의 참석을 요청하는 내용증명을 발송하였으나, 위 이장은 2013. 4. 15. 지역주민들이 레미콘공장 설립을 반대하기로 결정하였으므로 원고의 설명회에 응할 의사가 없다고 답하였다.

라. 원고는 2013. 6. 7. 피고에게 지역주민 합의서 제출을 보완하라는 통보를 철회해 달라고 요청하였으나, 피고는 2013. 6. 20. 원고에게 군계획위원회에서 보완서류의 제출이 완료된 후 재심의 요구하도록 의결되었으므로 그 서류를 2013. 7. 12.까지 제출하고, 미제출 시 민원사무처리에 관한 법률(이하 '민원처리법 시행령'이라 한다) 시행령 제15조에 따라 반려될 수 있음을 통보하였다.

마. 피고는 원고에게, 2013. 7. 24. 이 사건 용도변경신청에 관하여는 아래와 같은 보완사항이 이행되지 않았음을 사유로 민원처리법 시행령 제15조를 근거로 내세워 반려하였고(이하 '이 사건 제1처분'이라 한다), 2013. 7. 26. 이 사건 건축신고에 관하여는 산지관리법상 용도변경을 위한 보완서류가 제출되지 않아 그 용도변경이 승인되지 않았음을 이유로 역시 민원처리법 시행령 제15조에 따라 반려하였다(이하 '이 사건 제2처분'이라 하고, 이 사건 제1처분과 통틀어 지칭할 경우에는 '이 사건 각 처분'이라 한다). □ 반려사유: 보완사항 미이행

1) 이 사건 신청은 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되기 전의 것, 이하 '국토계획법'이라 한다) 제59조 등에 의해 군계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사업으로서, 위원회 개최 결과, 환경·교통 등 부분에 있어 주민들의 생활에 위해 요인이 있다고 판단하고 이에 대한 충분한 대안을 제시하도록 하고 주민들의 민원에 대한 합의 또는 동의서를 첨부하도록 보완요구(4회)를 하였으나, 운행차량 내역서 및 배출시설 등의 신고서를 첨부하였을 뿐 지역주민 합의에 관한 보완사항이 이행되지 않았다.

2) 또한 진입로에 대하여 도로점용 및 도로연결허가를 득하여야 하나 허가를 득하지 못하였다. □ 반려근거: 민원처리법 시행령 제15조 □ 대안: 보완요구사항을 충족하는 민원서류를 작성하여 신청 시 재검토하겠다.

[인정근거: 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증, 갑 제11호증의 1, 2, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2호증, 을 제3호증의 1 내지 4, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증, 을 제7호증의 1 내지 5, 을 제8 내지 16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

피고는 원고의 이 사건 용도변경신청에 대하여 ① 군계획위원회의 심의결과에 따른 지역주민의 합의서가 제출되지 않았고(이하 '제① 처분사유'라고 한다), ② 진입로에 관한 도로점용 및 도로연결허가를 득하지 않았음을 사유(이하 '제② 처분사유'라고 한다)로 이를 반려하는 이 사건 제1처분을 하였으나, 위 반려사유는 아래와 같이 이유가 없으므로 이 사건 제1처분은 위법하고, 이 사건 제1처분이 위법한 이상 독자적인 반려사유 없이 이 사건 제1처분을 들어 이 사건 건축신고를 불허한 이 사건 제2처분 역시 위법하다.

1) 제① 처분사유에 관하여

군계획위원회의 심의는 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받기 위하여 거쳐야 할 요건으로서 건축신고에 따른 인·허가 의제에 포함되는 개발행위허가와 관련된 사항일 뿐 산지관리법상 용도변경승인의 요건과는 무관한 점, 피고가 원고에게 이 사건 용도변경신청에 관하여 지역주민의 합의를 얻도록 요구하는 것은 법령에서 정한 기준보다 더 엄격한 요건을 부가하는 것인 점, 원고는 이 사건 용도변경신청 이전인 2012. 10. 22. 피고로부터 이미 이 사건 신청지의 용도를 레미콘 제조시설로 변경하는 용도변경승인허가를 받은 바 있는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 용도변경신청에 대하여 군계획위원회의 심의결과를 내세워 지역주민의 합의서가 제출되지 않았음을 이유로 그 신청을 반려할 수 없다.

2) 제② 처분사유에 관하여

이 사건 신청지로의 진입로에 대한 도로점용 및 도로연결허가는 도로법에서 받아야 하는 허가로서 산지관리법상의 용도변경신청과는 무관한 점, 피고가 문제삼은 도로점용 및 도로연결허가는 이미 원고가 기점용자에게 비용을 공탁하는 방법으로 진입로를 공동사용하기로 피고와 관련 협의를 마친 사항으로 바로 보완이 가능한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 용도변경신청에 대하여 도로점용 및 도로연결허가를 받지 않았음을 이유로 그 신청을 반려할 수 없다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고는 이 사건 건축신고 이전인 2012. 3. 8. 이미 이 사건 신청지에 이 사건 건축신고에 기재된 동일한 규모의 레미콘공장을 설립하기 위하여 '산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률'에 따라 공장설립승인신청을 한 바 있다.

2) 피고는 2012. 3. 13. 원고에게 이 사건 신청지가 도로점용 및 도로연결허가 대상임을 이유로 사전에 그 허가를 받도록 보완을 명하였고, 이후 원고는 기점용자와 수차례 공동사용에 관한 협의를 시도하였으나 응하지 않자, 2012. 7. 피고에게 도로법 제53조 제5항에 따라 공동사용 부분에 대한 비용을 공탁하는 방법에 의한 연결허가를 신청하였다. 이에 따라 피고는 2012. 11. 6. 원고에게 공동사용에 따른 비용으로 49,545,300원의 공탁을 명하였는데, 원고는 현재까지 이 사건 건축신고가 수리되지 않는 등 레미콘공장 신축이 불투명하자 그 공탁을 미루고 있다.

3) 원고는 2012. 9. 6. 피고에게 이 사건 신청지의 용도를 '레미콘 제조시설'로 변경해 달라는 용도변경승인신청을 하였고, 이에 피고는 2012. 10. 22. 원고에게 위 용도변경승인신청에 대한 처리결과를 알리면서 원고로 하여금 다른 법령에 따른 인·허가 서류 제출 후 용도변경승인서를 수령해 가도록 하였다. [인정근거: 다툼 없는 사실, 갑 제10호증의 1, 2, 갑 제13호증, 갑 제14호증의 1 내지 5, 갑 제15호증의 1, 2, 갑 제16호증, 갑 제17호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지]

라. 판단

1) 관련 규정 및 법리

가) 산지관리법 제21조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제26조 제1항 제2호 (가)목은 산지전용허가 등을 받은 자가 산지전용목적사업에 사용된 토지(이하 '기존산지'라 한다)를 복구준공검사를 받은 날로부터 5년 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우 기존산지에 대하여 산림청장 등의 용도변경승인을 받도록 규정하고 있고, 산지관리법 제21조 제3항은 기존산지의 용도변경승인 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 산지관리법 시행령 제26조 제5항 제2호는 산지전용허가에 따른 용도변경의 경우 산지관리법 제18조에 따른 산지전용허가기준에 적합하여야 한다고 규정하고 있는데, 산지관리법 제18조는 제3항에서 일정 면적 이상의 산지에 대한 산지전용허가를 할 때에는 미리 그 산지전용타당성에 관하여 중앙산지관리위원회 또는 지방산지관리위원회의 심의를 거칠 것을 요구하고 있을 뿐이고, 기존산지의 용도변경에 대하여 국토계획법상 도시·군계획위원회를 거칠 것을 요구하거나 지역주민과의 합의서를 제출하라는 규정을 두고 있지 아니하다. 한편 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것, 이하 '건축법'이라 한다)은 제14조 제1항에서 건축허가 대상 건축물이라고 하더라도 일정한 경우 행정청에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 규정하면서, 제14조 제2항에서 건축신고에 관하여 건축허가의 인·허가 의제 규정인 제11조 제5항을 준용하고 있고, 이때 의제되는 인·허가에는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 등이 포함되어 있으며, 국토계획법은 제59조 제1항에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 제56조 제1항 제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있다.

나) 민원처리법 제9조 제1항, 제13조 제1항, 같은 법 시행령 제14조 제1항, 제3항, 제15조 제1항에 의하면, 행정기관의 장은 민원사항의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하고 그 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니할 때에는 10일의 기간 내에 다시 보완을 요구할 수 있으며, 위 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에는 반려의 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있도록 규정되어 있는바, 위 규정 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 할 것이다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 등 참조).

2) 제① 처분사유에 관하여

위 관계 규정 및 법리에 비추어 살피건대, 산지의 용도변경에 대하여는 도시계획위원회의 심의를 요건으로 하고 있지는 않으나, 앞서 본 바와 같이 원고는 개발행위허가 등 관련 인·허가가 포함된 이 사건 건축신고를 보완하기 위하여 이 사건 용도변경신청을 하였고, 이에 대하여 피고가 이 사건 건축신고의 내용을 토대로 이 사건 용도변경신청에 대하여 관련 부서 협의를 거친 결과 도시건축과에서 '별도의 개발행위허가 및 가평군 도시계획위원회의 심의 대상'이라는 의견을 제출하자 원고에게 군계획위원회의 심의를 요구한 것인바, 이에 비추어 보면 피고가 원고에게 군계획위원회의 심의를 요구한 것은 이 사건 용도변경신청에 한정하지 않고 관련 인·허가 사항을 일괄 처리하기 위하여 군계획위원회의 심의를 요구한 것으로 보이므로 군계획위원회의 심의를 요구한 것 자체가 위법하다고 보기는 어려우나, 위에서 본 사실 및 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 용도변경신청에 대하여 관계 법령에서 지역주민의 합의서 제출을 요건으로 삼고 있지 않으므로 피고로서는 법령의 근거 없이 지역주민의 합의서를 제출하도록 요구할 수 없고, 다만 지역주민과의 합의가 관계 법령의 규제 내용이나 중대한 공익상의 필요와 직접적으로 연관될 때 법령 위배 또는 공익상 이익 침해를 사유로 용도변경승인신청을 거부할 수 있다고 할 것임에도 그러한 사유에 관한 피고의 주장·입증이 없는 점, 지역주민과의 합의가 위와 같은 법령 또는 공익사항과 연관된다고 가정하더라도 피고로서는 그 합의의 대상이나 범위, 내용 등을 구체적으로 특정하고 근거를 제시하여야 함에도 이러한 조치 없이 단순히 군계획위원회에서 원고로 하여금 지역주민의 합의서를 제출하도록 하는 심의가 있었다는 이유로 원고에게 그 합의서를 제출하도록 요구한 점, 더구나 원고는 2012. 3. 8. 이 사건 신청지에 이 사건 건축신고와 동일한 규모의 레미콘공장을 설립하는 공장설립승인신청을 하였고, 그 과정에서 2012. 10. 22. 이 사건 신청지의 용도를 '레미콘 제조시설'로 변경하는 용도변경승인을 받은 바 있는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 용도변경신청에 대하여 군계획위원회의 심의결과를 내세워 지역주민의 합의서 제출의 보완을 요구한 것은 산지관리법상 용도변경승인의 형식적·절차적 요건에 해당하지 않고, 원고의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 것이 아니라고 할 것이므로, 피고는 제① 처분사유와 같이 지역주민의 합의서가 제출되지 못하였다는 사유로 민원처리법 시행령 제15조를 근거로 이 사건 용도변경신청을 반려할 수는 없다고 할 것이다.

3) 제② 처분사유에 관하여

피고는 이 사건 신청지로의 진입로에 대한 도로점용 및 도로연결허가를 받지 못하였음을 이유로 민원처리법 시행령 제15조에 따라 이 사건 용도변경신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였으나, 피고가 원고에게 같은 시행령 제14조에 따라 이 사건 용도변경신청에 대하여 기한을 정한 도로점용 및 도로연결허가를 받도록 보완을 명하였음을 인정할 만한 증거가 없으므로 피고로서는 제② 처분사유와 같이 민원처리법 시행령 제15조를 근거로 이 사건 용도변경신청을 반려할 수 없다고 할 것이다. 나아가 앞서 본 같이 원고는 이미 2012. 7. 피고에게 위 진입로의 도로점용 및 도로연결허가와 관련하여 기점용자에게 공동사용 부분에 대한 비용을 공탁하는 방법으로 연결허가를 신청하였고, 이에 피고는 2012. 11. 6. 원고에게 위 진입로의 공동사용에 따른 비용으로 49,545,300원의 공탁을 명한 바 있으므로, 도로점용 및 도로연결허가는 보완이 가능한 사항으로서 피고로서는 원고에게 우선 보완 요청을 한다음 허가 여부를 판단함이 상당하므로 피고는 보완이 가능한 위 도로점용 및 도로연결허가에 대하여 제② 처분사유와 같이 그 허가를 득하지 못하였다는 사유로 민원처리법 시행령 제15조를 근거로 이 사건 용도변경신청을 반려할 수도 없다고 할 것이다.

4) 소결론

따라서 제①, ② 처분사유에 기한 이 사건 제1처분은 피고가 법령을 위배한 것이거나 재량권을 일탈·남용한 조치로서 위법하고, 이 사건 제1처분이 위법한 이상 이 사건 제1처분을 근거로 이 사건 건축신고를 불허한 이 사건 제2처분 역시 위법하다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.