청주지방법원 2018. 8. 16. 선고 2018구합2167 판결 [폐기물처리업허가취소처분취소청구의소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 1998. 7. 29. 폐기물처리업 등을 목적으로 설립된 법인으로, 2001. 5. 7. 피고로부터 폐기물중간처분업허가를 받은 이래 청주시**구**면****로***에서 각종 폐기물을 소각처리하는 총 3기[1호기(1톤/hr¹⁾), 2호기(3톤/hr), 3호기(7.2톤/hr)]의 폐기물소각시설을 운영하며 폐기물중간처분업을 영위하고 있는 법인이다.

나. 원고는 2017. 1. 13. 소각시설 중 1호기(1톤/hr)를 폐쇄하고, 새로운 소각시설(4.5톤/hr, 이하 '신1호기'라 한다)을 설치하는 내용으로 피고로부터 변경허가를 받았는데, 피고는 '원고가 신1호기 설치에 대한 변경허가를 받은 2017. 1. 13. 이전부터 이미 신1호기를 신설하여 폐기물중간처분업을 영위하였으므로, 폐기물관리법 제25조 제11항, 같은 법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 라목을 위반하였다'는 이유로, 2017. 1. 16. 폐기물관리법 제28조, 제27조에 따라 원고에 대하여 5,000만 원의 과징금부과처분(이하 '이 사건 과징금부과처분'이라 한다)을 하였다.

다. 환경부는 '원고가 2017. 1. 1.부터 2017. 6. 4.경까지 그 소각시설 중 신1호기와 2호기에서 변경허가를 받지 아니한 채 허가받은 소각용량의 약 131 ~ 294%의 폐기물을 과다소각'(이하 '이 사건 과다소각행위'라 한다)한 사실을 발견하고, 이를 폐기물관리법 제25조 제11항 위반이라고 판단하여 수사기관에 수사를 의뢰²⁾하는 한편 피고에게 원고의 폐기물관리법 위반 혐의에 대한 행정처분을 의뢰하였다.

라. 피고는 원고의 이 사건 과다소각행위를 '처분용량을 100분의 30 이상 변경하고도 변경허가를 받지 아니한 경우'로서 '폐기물관리법 제25조 제11항, 같은 법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 마목' 위반으로 판단하고, 이는 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21] 2. 다. 14) 가)에 따라 위 나.항 기재 위반행위에 이은 '2차 위반'에 해당한다고 보아 2018. 2. 6. 원고에 대하여 폐기물처리업허가취소처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제****호증, 을 제**호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 제1 주장 - 근거법령 오(誤)적용

피고가 이 사건 처분 근거로 삼은 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 마목(이하 '이 사건 쟁점조항'이라 한다)에서 규정하고 있는 '처분용량'은 허가증에 기재된 개별 폐기물소각시설의 '소각용량'을 의미하고, 그 소각용량은 그 시설의 '규격(능력)'을 의미한다. 따라서 '소각용량'의 변경 없이, 즉 실질적인 소각시설 규격의 증설(100분의 30 이상 변경) 없이 이 사건과 같이 단지 폐기물을 허가받은 용량 이상으로 투입하여 소각시설을 운영한 과다소각행위는 이 사건 쟁점조항에서 정한 바와 같이 변경허가를 받아야 하는 대상이 아니므로, 이 사건 쟁점조항 적용을 전제로 한 이 사건 처분은 근거법령을 잘못 적용한 위법이 있다.

2) 제2 주장 - 처분사유 부존재

설령 이 사건 쟁점조항의 '처분용량의 변경'이 과다소각행위를 포함하는 것으로 보더라도, 피고는 원고가 신1호기, 2호기에서 허가받은 소각용량보다 각 130% 이상 초과하여 소각한 것을 처분사유로 하였으나, '처분용량의 100분의 30 이상의 변경'에 해당하는지 여부는 개별 소각시설별로 판단할 것이 아니라 전체 폐기물처분시설을 기준으로, 즉 신1호기, 2호기, 3호기를 합한 전체 소각용량이 100분의 30 이상 변경되는 경우에 해당하는지를 기준으로 판단해야 한다.

3) 제3 주장 - 가중처분사유의 부존재

설령 이 사건 처분사유가 존재하더라도, 피고가 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21](이하 '이 사건 처분기준표'라 한다)을 적용하여 이 사건 과다소각행위를 2차 위반으로 보고 '허가취소'라는 가중처분을 한 것은 아래와 같은 이유로 위법하다.

가) 피고는 이 사건 과다소각행위와 이 사건 과징금부과처분 사유가 이 사건 처분기준표 1. 나.의 '같은 위반행위'임을 전제로 이 사건 과다소각행위를 2차 위반으로 보았다. 비록 위 표에서 '같은 위반행위'에 대하여 별도로 정의하고 있지는 아니하나, 침익적 행정처분의 경우 엄격한 해석을 하여야 하는 점 등을 고려하면 위 표에서 '같은 위반행위'는 위반행위의 근거조문이 같은 경우만을 의미한다고 보아야 한다. 위와 같은 관점에서 볼 때, 이 사건 과징금부과처분 사유는 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 라목(폐기물처분시설의 신설)에 관한 것이고, 이 사건 과다소각행위는 같은 호 마목(처분용량의 100분의 30 이상의 변경)에 대한 것이므로, 결국 위 둘은 '같은 위반행위'에 해당하지 않는다.

나) 설령 이를 '같은 위반행위'라고 인정하더라도, 이 사건 처분기준표 1. 나.항은 문제된 위반행위의 발생이 종전 행정처분 이전에 이루어졌다면 가중처분할 수 없도록 규정하고 있는데, 이 사건 과다소각행위는 종전 행정처분인 이 사건 과징금부과처분일인 2017. 1. 16. 이전인 2017. 1. 1.부터 이미 발생하였던 것이므로, 이 점에서도 이 사건 과다소각행위를 2차 위반행위라고 볼 수 없다.

4) 제4 주장 - 재량권 일탈·남용

이 사건 처분기준표는 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력은 없음에도 피고는 이를 그대로 적용한 점, 원고가 의도적으로 위반행위를 한 것이 아닌 점, 소각시설 중 3호기에서 다이옥신이 배출허용기준을 초과하여 배출된 것이 언론에 보도된 사실이 있으나 이는 일시적인 현상에 불과하고, 그 이후부터는 배출허용기준을 엄격히 준수하고 있는 등 이 사건 과다소각행위로 공공에 실질적으로 입힌 피해의 정도는 경미한 점, 원고가 이 사건 처분으로 더 이상 폐기물중간처분업을 영위하지 못하게 될 경우 폐기물처리용량의 부족으로 인하여 그동안 원고가 처리하던 폐기물이 부적정 처리될 위험이 있고, 이로 인하여 오히려 더 심각한 환경오염이 발생할 수 있는 점, 이 사건 처분은 원고에게 막대한 경제적 피해를 줄 뿐만 아니라 원고와 거래관계를 형성하고 있던 다수의 협력업체에도 피해를 줄 수밖에 없어 지역경제에 미칠 부정적인 영향도 큰 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 이 사건 처분의 위법(違法)

살피건대, 앞서 본 증거들, 갑 제***호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들을 종합하면, 이 사건 쟁점조항이 폐기물소각시설의 규격이나 구조적·기능적 변동 없이 단순히 폐기물을 허가받은 용량 이상으로 투입하여 소각한 경우에도 변경허가를 받도록 규정한 것으로 해석할 수는 없다. 따라서 이 사건 처분에는 근거법령을 잘못 적용한 위법이 있으므로, 원고의 제2, 3, 4 주장에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

1) 폐기물처리업허가를 받는 데 필요한 폐기물관리법 제25조 제3항, 같은 법 시행규칙 제28조 제4항의 별지 제18호 서식에 따른 폐기물처리업허가신청서에서 '시설·장비의 규격(능력)'을 기재하도록 하고 있고, 허가된 경우 발급되는 같은 법 시행규칙 별지 제20호 서식에 따른 허가증에도 마찬가지로 '시설·장비의 규격(능력)'이 기재되며, 같은 법 시행규칙 별지 제17호 서식에 따른 폐기물처리사업계획서에는 위 '규격(능력)'은 처리시설의 경우 '시간당 처리능력 및 1일 평균 가동예정시간'을 의미한다고 정하고 있다. 이러한 관련 규정 등에 비추어 볼 때, 원고와 같이 폐기물소각을 업으로 하는 폐기물중간처분업허가의 경우 '시설·장비의 규격(능력)'은 '소각시설의 소각용량', 즉 '소각시설의 시간당 처리능력'을 의미하게 되므로, 이 사건 쟁점조항의 '처분용량'은 허가증에 기재된 개별 폐기물처리시설의 시간당 최대처리능력인 '소각용량'을 의미하는 것이고, 그 소각용량이 바로 '규격(능력)'을 의미한다고 보아야 하며, 따라서 이 사건 쟁점조항은 '소각용량', 즉 '시간당 최대처리능력'의 100분의 30 이상의 변경이 있는 경우 변경허가를 받을 것을 정하고 있다고 보아야 한다.

2) 이와 같은 '처분용량' 및 '소각용량'은 실제 처리량을 의미하는 '소각량'과는 구별되어야 한다. 즉 이 사건 쟁점조항에서 '처분용량'을 변경한다는 것은 폐기물소각시설의 규격이나 구조적·기능적 변동 등에 따라 소각시설 자체의 시간당 최대처리능력을 변경하는 것을 의미하는 반면, 이러한 시간당 최대처리능력의 변경 없이 단순히 소각시설에 시간당 처리능력을 초과하는 과다한 폐기물을 투입한 경우는 '처분용량을 변경'한 것이 아니라 '소각량'을 과다하게 늘린 과다소각행위에 불과하고, 이는 이 사건 쟁점조항이 정한 변경허가의 대상은 아니라고 보아야 한다.

3) 이는 이 사건 쟁점조항에서 처분용량의 100분의 30 이상 변경한 것인지에 관한 판단 기준으로 정하고 있는 누계규정(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다)의 해석에 비추어 보더라도 더욱 그러하다. 가령 적정 최대처리능력이 100kg/1일인 소각시설의 '처분용량'을 매일 1%씩 증설하여 30일 이후 100분의 30 이상 시간당 처리능력이 증설된 경우, 만약 위 누계규정이 없다면 위와 같은 행위는 이 사건 쟁점조항의 취지를 잠탈하여 사실상 처분용량을 100분의 30 이상 변경한 것임에도 이 사건 쟁점조항으로 규제할 수 없게 되는 문제가 있다. 위 누계규정은 바로 이러한 경우를 규제하기 위한 것으로 볼 수 있다. 반면 피고의 해석과 같이 '처분용량'의 증설 없이 단순히 '소각량'만을 늘린 과다소각의 경우에도 변경허가를 받아야 하는 것이라면, 가령 적정 최대처리능력이 100kg/1일인 소각시설을 30일 이상 매일 101kg/1일로 가동할 경우, 위 누계규정을 적용하여 30일마다 한 번씩 변경허가를 받으면서 소각시설을 운영해야 한다는 결론에 이르게 되고³⁾, 이러한 운영을 위해서는 폐기물처리업자는 매일 소각량을 빠짐없이 기록하였다가 그 폐기물처리 누계액이 적정처리용량 대비 100분의 30을 초과하는 시점마다 일일이 변경허가를 받아야 하는데, 실무상 폐기물처리업 변경허가가 위와 같은 형태로 운영되고 있지 않음을 고려하면 피고의 해석은 타당하지 않다.

4) 법령해석의 측면에서 보더라도, 이 사건 쟁점조항은 폐기물소각시설의 규격이나 구조적·기능적 변동 등에 따라 처리시설 자체의 시간당 처리능력을 변경하는 경우를 의미한다고 보아야 한다. 즉, 이 사건 쟁점조항의 '변경'은 변경대상을 전제한 개념이고, 이 사건 처분기준표 제2호 다. 14) 가)에서도 변경허가의 대상을 '주된 폐기물처분시설 또는 재활용시설'이라고 하여 처분시설이 변경되는 것을 전제로 규정하고 있으므로, 단지 소각량을 늘린 과다소각행위가 이에 포함된다고 보는 것은 이 사건 쟁점조항의 문언해석상 올바르지 않고, 이 사건 쟁점조항 위반은 폐기물관리법 제65조 제14호에 따라 형사처벌의 대상이 되는 점 등을 고려해 보더라도 더욱 그러하다. 또한 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호의 라목은 폐기물처분시설이 '신설'되는 경우를, 바목은 처분용량 외 주요설비가 '변경'되는 경우를 각 규정하고 있는 등 주요설비가 실제로 변경되는 경우를 상정하고 있으므로, 이 사건 쟁점조항 역시 '처분시설을 실제로 변경하여 처분용량을 변경'하는 경우라고 해석하는 것이 법령의 체계적 해석에도 부합한다.

5) 폐기물 과다소각행위에 이 사건 쟁점조항을 적용하는 것은 앞서 본 바와 같은 문제점이 있는 반면, 폐기물관리법령은 아래와 같이 폐기물 과다소각행위에 대하여 제재할 수 있는 다른 규정을 두고 있으므로, 폐기물 과다소각행위에 이 사건 쟁점조항을 적용하지 않더라도 충분한 제재가 가능하다. 먼저 원고가 받은 허가증에는 '폐기물처리능력을 초과하여 폐기물을 과다처리하여 처리시설이 비정상적으로 운영되지 않도록 할 것'을 폐기물관리법 제27조 제7항에 의한 허가조건으로 정하고 있으므로, 이 사건 과다소각행위에 대하여는 위 허가조건 위반행위로서 같은 법 제27조 제2항 제8호에 따라 허가취소, 영업정지 등을 명할 수 있다. 한편 폐기물관리법 제25조 제9항 제3호는 '자신의 처리시설에서 처리가 어렵거나 처리능력을 초과하는 경우에는 폐기물의 처리를 위탁받지 말 것'을 규정하고 있고, 과다소각행위 역시 이에 포함된다고 볼 수 있으므로, 역시 같은 법 제27조 제2항 제8호에 따라 허가취소, 영업정지 등을 명할 수 있다. 또한 폐기물관리법 제31조 제1항, 같은 법 시행규칙 [별표 11] 2. 가. 1) 가) (1)은 '해당 시설에서 처분이 가능한 폐기물만을 소각할 것'을 관리기준의 하나로 정하고 있어 과다소각행위는 이를 위반한 것으로 볼 수 있으므로, 같은 법 제31조 제4, 5항에 따라 개선명령, 사용중지나 시설폐쇄를 명할 수 있다.

6) 대전고등법원(청주) 2017. 7. 19. 선고 2017누2616 판결(대법원 2017. 11. 29. 선고 2017두56988 판결로 심리불속행기각되어 확정되었다)은 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제3호 바목[허가 또는 변경허가를 받은 재활용용량의 100분의 30 이상(금속을 회수하는 최종재활용업 또는 종합재활용업의 경우에는 100분의 50 이상)의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다)] 위반 여부가 문제된 사안에서, '폐기물처리시설의 규격으로나 구조적·기능적으로나 변동이 없다면 특별한 사정이 없는 한 이를 두고 처리용량이 변경되었다고 할 수는 없다'는 취지의 판시를 하였는데, 위 바목과 이 사건 쟁점조항이 거의 동일한 내용을 규정하고 있는 데다, 이 사건 쟁점조항을 포함하는 제29조 제2호의 라, 마, 바목의 규정체계와 위 고등법원 판결에서 문제된 제29호 제3호의 마, 바, 사목의 규정체계가 거의 동일한 점에 비추어 보면, 이 사건의 경우에도 위 판결의 법리와 같은 법리가 적용되는 것이 타당하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.