서울행정법원 2017. 8. 10. 선고 2017구합794 판결 [토지거래계약불허가처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 서울 서초구 신원동 산○○ 임야 ○○,○○○㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다)는 토지거래계약허가구역으로 지정되어 있는 이용현황이 임야인 토지로 개발제한구역, 보전산지 등에 해당하는데, 이 사건 토지 중 일부 지상에 비닐하우스 및 농막 등 가설건축물이 존재한다.

나. 원고는 이 사건 토지 중 1/10 지분(이하 '이 사건 토지 지분'이라 한다) 소유자로 김●●에게 이 사건 토지 지분을 매도하는 내용의 매매계약(이하 '이 사건 토지거래계약'이라 한다)을 체결하고, 2016. 12. 22. 김●●와 공동으로 피고에게 '지상수목 등 현상태 유지'를 이용목적으로 하여 이 사건 토지 지분에 관한 토지거래계약허가신청을 하였다.

다. 피고는 2017. 1. 3. '이 사건 토지 내 비닐하우스 및 농막 등 가설건축물이 존치하고 있어 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 '개발제한법'이라 한다) 제12조 및 산지관리법 제12조에 저촉되므로 원상복구 후 토지거래가 가능하다'는 이유로 위 신청을 불허가하는 처분(이하 '이 사건 불허가처분'이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

피고가 적시한 이 사건 토지의 위법상태는 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정되기 전의 것, 이하 '국토계획법'이라 한다) 제119조에서 정한 토지거래불허가사유에 해당하지 않는다. 이 사건 토지는 개발제한구역 등 여러 제재를 받아 투기적인 거래는 물론 지가 또한 별로 상승하지 않는 지역이고, 이 사건 토지 지상에 설치된 비닐하우스 등은 원고가 이 사건 토지 지분을 취득한 2009. 8. 18.보다 훨씬 오래 전부터 있었던 제3자의 것으로 원고는 비닐하우스에 대하여 아무런 권리가 없을 뿐만 아니라 피고는 아무런 조치를 취하지 않고 방치하고 오히려 비닐하우스의 존치를 묵인하여 왔으므로 이를 이유로 토지거래허가를 불허가한 것은 재량권의 범위를 일탈한 위법한 처분이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 국토계획법 제117조는 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역을 5년 내의 기간을 정하여 토지거래허가구역으로 지정할 수 있음을 규정하고, 제119조는 토지거래허가구역으로 지정한 토지의 토지이용목적이 제1호 각 목에서 정한 어느 하나에 해당되지 않거나, 토지이용목적이 제2호 각 목에서 정한 어느 하나에 해당되거나, 제3호에서 정한 해당 면적이 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 아니하다고 인정되는 경우를 제외하고는 토지거래허가신청에 대하여 허가하여야 한다고 하여 토지이용목적에 의한 허가 또는 불허가 기준만을 마련하고 있다. 이와 같은 규정들의 취지와 내용에 비추어, 토지거래계약의 허가제도는 자유경제체제의 기본원리인 계약자유의 원칙에 대한 중대한 제한으로 그 불허가사유는 제한적으로 해석해야 할 필요성이 있고, 토지거래계약에 대한 허가 또는 불허가처분을 할 것인지 여부에 관한 처분청의 재량은 배제되며, 처분의 요건 특히 불허가사유 존부에 관한 판단에 한하여 재량이 인정될 뿐이고, 이 또한 법규의 취지에 엄격히 기속되는 기속재량행위에 해당하며, 법정 불허가사유가 없는 신청에 대하여는 반드시 허가하여야 한다고 할 것이다.

2) 이 사안에 관하여 보건대, 국토계획법 제119조 제2호 가목에서는 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 도시계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우를, 같은 조 제3호에서는 그 면적이 그 토지의 이용목적에 적합하지 아니하다고 인정되는 경우 각 토지거래계약에 관한 허가를 하여서는 안 된다고 규정하고 있고, 피고는 이 사건 토지에 행위제한 위법사항이 존재하여 이 사건 토지 지분에 관한 토지거래계약신청서상 토지이용목적인 산림경영계획에 적합하지 않다며 국토계획법 제119조 제2호 가목과 제3호에 해당함을 이유로 이 사건 불허가처분을 하였으므로, 이 사건 토지거래계약에 따른 토지이용목적이 도시계획이나 그 밖에 토지 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 않거나 그 면적이 그 토지의 이용목적에 적합하지 않은 경우에 해당하는지 본다. 갑 제6 내지 8호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 토지 하단 도로변에 접한 곳에 5평가량의 비닐하우스와 농막(별지 도면 ㉮ 부분)이 존재하는데, 위 비닐하우스 등은 이 사건 토지 중 9/10 지분을 소유하던 박○○가 1990년 설치한 것으로 박○○가 2015. 2.경 사망하자 박●●이 협의분할에 의한 상속을 원인으로 위 토지 지분과 비닐하우스 등을 함께 상속받아 이를 관리하고 있는 사실, 원고가 이 사건 토지 지분을 매도함에 있어 박●●이 이 사건 토지의 임업경영을 매수인과 함께 하겠다는 취지의 확인서를 작성해 준 사실을 인정할 수 있다. 이처럼 이 사건 토지 면적 ○○,○○○㎡ 또는 이 사건 토지 지분에 상응하는 면적 1,128㎡ 중 비닐하우스가 차지하는 부분은 약 16.5㎡에 불과하여 이를 철거하지 않는다고 하더라도 이 사건 토지 지분의 매수인인 김●●가 이 사건 토지의 기존 지상수목 등을 현 상태로 유지하는 산림경영을 불가능하게 할 것이라고 보기 어렵고, 이 사건 토지의 공유지분 중 90%를 소유하고 있는 박●●이 선대부터 이를 소유 및 관리하고 있어 원고나 김●●로서는 임의로 또는 박●●에게 요구하여 위 건축물을 철거하는 것이 용이하지 않아 보인다. 그리고 이 사건 매매계약이 위 불법 비닐하우스 등의 철거를 곤란하게 한다거나 추가적인 불법 비닐하우스 등의 신설을 계획하고 있다는 사정도 보이지 아니한다. 여기에 박●●이 원고의 이 사건 토지 지분 매매에 동의하면서 수목을 공동으로 관리하겠다는 동의서를 작성한 점과 개발제한구역법이나 산지관리법 위반행위자에 대하여는 위반행위에 대한 시정명령의 행정처분이나 벌금 내지 징역형의 벌칙규정을 통하여 얼마든지 위반행위를 제재할 수 있는 점(개발제한구역법 제30조, 제32조, 산지관리법 제53조, 제54조 참조)을 더하여 보면, 이 사건 토지 일부에 관련 법령에 의한 허가 없이 행위제한 위반행위가 이루어진 상태일지라도 이 사건 토지 지분에 대한 토지거래계약을 체결하려는 원고와 김●●가 향후 이 사건 매매계약을 통하여 달성하고자 하는 토지이용목적이 개발제한구역이나 보전산지 내 임야에서 토지의 이용목적인 산림경영에 적합하지 아니한 경우라고 보기 어렵다. 따라서 김●●의 이 사건 토지 지분 이용목적은 국토계획법 제119조 제1호 다목에 해당하고 제2호 가목의 사유에 해당하는 경우가 아니어서 이 사건 매매계약에 대한 토지거래허가는 법정 불허가사유가 없는 허가신청에 해당하여 피고는 반드시 허가를 하여야 하므로 이 사건 불허가처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이 사건 불허가처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.