대구지방법원 2022. 8. 17. 선고 2021구합23581 판결 [주택조합설립인가처분 취소]

주위적 청구: 피고가 2019. 1. 8. 피고참가인에 대하여 한 조합설립인가처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)이 무효임을 확인한다. 예비적 청구: 이 사건 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 경상북도지사는 2008. 5. 15. 포항시 북구 (상세지번 생략) 일원 896,300㎡(이하 '이 사건 도시개발사업구역'이라 한다)에서 경상북도개발공사가 사업시행자가 되어 환지 방식의 도시개발사업(이하 '이 사건 도시개발사업'이라 한다)을 시행한다는 내용으로 도시개발구역을 지정하고 개발계획을 수립하여 고시하였다(경상북도 고시 제2008-227호).

나. 피고는 2009. 11. 17. 경상북도개발공사를 이 사건 도시개발사업의 사업시행자로 지정하였고, 2011. 6. 8. 이 사건 도시개발사업에 대한 실시계획인가를 하고 도시관리계획(지구단위계획) 지형도면을 고시하였다(포항시 고시 제2011-50호).

다. 이 사건 도시개발사업구역은 변경계획을 거쳐 910,829.9㎡로 확대되었고, 이 사건 도시개발사업구역 중 296,287.3㎡가 공동주택용지로 계획되었다.

라. 경상북도개발공사는 2013. 3. 12.부터 2013. 3. 29.까지 이 사건 도시개발사업 환지계획 공람 공고를 하였고, 피고는 2013. 7. 17. 위 환지계획을 인가하였다.

마. 이 사건 사업구역 내 공동주택용지로 지정된 토지 중 하나인 포항시 북구 (상세지번 생략) 대 32,306.4㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다)는 위 환지계획에 따라 총 235명의 공유로 배정되었고, 2018. 2. 23. 환지처분 공고(경상북도개발공사 공고 제2018-13호)를 거쳐 2018. 3. 13. 이 사건 토지에 관하여 도시개발사업에 따른 환지처분을 원인으로 한 각 소유권 공유지분 이전등기가 마쳐졌다.

바. A지역주택조합 추진위원회의 대표자 B은 2018. 9. 19. 피고에게 이 사건 토지에 공동주택을 건립하기 위한 주택조합설립인가 신청을 하였고(이하 '이 사건 신청'이라 한다), 이 사건 토지의 공유지분권자 71명의 대지사용승낙서를 제출하였다.

사. 피고는 이 사건 토지에 관하여 80퍼센트 이상의 사용권원이 확보되었다고 판단하고 2019. 1. 8. 주택법 제11조, 주택법 시행령 제20조, 구 주택법 시행규칙(2019. 5. 31. 국토교통부령 제624호로 개정되기 전의 것) 제7조에 따라 피고참가인에 대하여 주택조합설립인가 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

다툼 없는 사실, 갑 제1호증의1 내지 3, 제2호증의1, 제6, 13, 14호증, 을가 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로, 주위적으로 이 사건 처분의 무효확인을 구하고, 예비적으로 이 사건 처분의 취소를 구한다.

가. 제1주장

피고는 이 사건 토지에 관하여 80퍼센트 이상에 해당하는 사용권원이 확보되지 않았음에도 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 도시개발사업은 집단환지 방식의 도시개발사업에 해당하지 아니하므로 주택조합설립인가를 하기 위해서는 이 사건 토지의 공유지분권자들의 동의가 필요한데, 원고 C, D, E은 이 사건 처분 이전에 피고참가인¹⁾과의 이 사건 토지 지분에 관한 매매계약을 해제하고 대지사용승낙을 철회하였고, 원고 G, H, I, J은 피고참가인으로부터 기망 당하였다는 사실을 깨닫고 이 사건 처분 이후 피고참가인과의 매매계약을 해제하였으므로, 이 사건 토지에 관한 대지사용승낙 확보율은 80퍼센트에 미달한다.

나. 제2주장

설령 이 사건 처분 당시 이 사건 토지에 관하여 80퍼센트 이상에 해당하는 사용권원이 확보되어 있었더라도, 피고참가인은 이 사건 토지의 공유지분권자들을 기망하여 대지사용승낙을 받고 이를 이용하여 이 사건 신청을 한 것이므로, 피고참가인은 주택법 제14조 제2항 제1호에 규정된 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 설립인가를 받은 것이다.

3. 관계 법령

별지2 관계 법령 기재와 같다.

4. 주위적 청구에 대한 판단

가. 제1주장에 대한 판단

1) 이 사건 도시개발사업이 집단환지 방식의 도시개발사업에 해당하는지 여부

가) 관련 법리

집단환지 방식의 도시개발사업이란 도시개발법 시행규칙 제27조 제9항에 근거하여 환지 방식의 도시개발사업과 집합건물(특히 공동주택) 건설사업이 혼합되어 진행되어, 도시개발사업의 시행자가 선정한 별도의 사업주체가 도시개발사업의 시행으로 조성된 일단의 토지에 곧바로 집합건물 건설사업을 시행할 수 있도록 하는 한편, 종전 토지의 토지소유자들에게는 그 일단의 토지에 대한 공유지분을 배분하여 그 공유지분을 집합건물 건설사업주체에게 매도하거나 출자하여 매매대금을 지급받거나 신축주택을 분양받도록 하는 방식으로 시행되는 사업방식을 말한다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두70946 판결 참조).

나) 판단

갑 제13, 14호증, 을나 제13호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 도시개발사업은 도시개발법 시행규칙 제27조 제9항에 근거하여 진행된 집단환지 방식의 도시개발사업에 해당한다고 봄이 타당하다.

① 도시개발법 제11조 제4항에 의하면 지방공사가 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려고 할 때에는 시행규정을 작성하여야 하는데, 경상북도개발공사가 이 사건 도시개발사업과 관련하여 작성한 시행규정에 의하면 '공동주택지로 계획되어 토지의 집단화가 필요한 지역 내의 종전토지는 사업계획목적에 적합하도록 다른 자리환지 할 수 있고, 공동주택건설 사업자의 토지는 집단환지할 수 있다'는 규정이 있다. 이는 이 사건 도시개발사업이 환지 방식의 도시개발사업과 공동주택 건설사업이 혼합되어 진행되는 것임을 보여준다.

② 이 사건 도시개발사업은 '신항만건설 및 배후산업단지 조성으로 부족한 양질의 택지공급, 계획적인 도시개발로 미래지향적/친환경적인 주택단지 건설, 도시의 무질서한 난개발을 방지하고 계획적인 이용개발 도모'를 목적으로 하고 있으므로, 주택단지의 일부를 구성하는 공동주택 건설도 당연히 이 사건 도시개발사업과 함께 진행된다고 봄이 타당하다.

③ 집단환지 방식의 도시개발사업의 근거는 도시개발법 시행규칙 제27조 제9항인데, 이 사건 도시개발사업구역 중 296,287.3㎡는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률에 해당하는 건축물을 건축할 용도로 계획되어 있었다.

④ 현재 원고들 중 17명에 대해서만 집단환지동의서를 작성·제출한 것이 확인되고 있으나, 도시개발법 시행규칙 제27조 제9항은 2인 이상 토지소유자의 신청을 받아 공유로 환지를 지정할 수 있다고 규정하여 토지소유자의 신청을 집단환지의 요건으로 규정하고 있으므로, 경상북도개발공사는 이 사건 사업구역내 토지소유자들로부터 집단환지 신청을 받아 이들을 이 사건 토지를 공유하는 것으로 집단환지 지정을 하였다고 봄이 합리적이다.

2) 이 사건 토지에 관하여 80퍼센트 이상의 토지사용승낙을 확보하였는지 여부

가) 관련 법리

도시개발법 제35조 제1항, 제36조 제1항, 제42조 제1항, 제6항 등에 따르면, 종전의 토지에 대한 권리 소멸과 환지에 대한 권리 취득이라는 법률상 권리변동은 환지처분에 의해서 발생하며, 환지예정지 지정처분은 토지소유자로 하여금 환지계획상 환지로 정하여진 토지를 환지처분이 공고되기 전까지 임시로 사용·수익할 수 있게 하는 한편, 종전의 토지를 사용·수익할 수 없게 하는 처분에 불과하다. 이처럼 토지소유자가 환지예정지 지정처분의 효과로서 환지예정지를 임시로 사용·수익하는 것은 도시개발사업의 시행에 지장이 없는 범위 내에서 허용되는 것인데, 집단환지 방식의 경우 토지소유자가 개별 필지를 환지예정지로 지정받는 것이 아니라 집합건물 건설사업의 부지로 사용될 일단의 토지의 공유지분을 환지예정지로 지정받는 것이므로, 집단환지 방식에서 환지예정지 지정처분은 집단환지대상자인 토지소유자로 하여금 장래 환지처분이 공고되면 집단환지예정지의 공유지분을 취득할 잠정적 지위에 있음을 알리는 것에 불과할 뿐, 토지소유자가 집단환지예정지의 공유지분에 관하여 현실적으로 사용·수익하거나 그 밖의 방법으로 권리행사를 할 수 있는 지위를 설정하여 주는 것은 아니다.

이러한 집단환지 방식의 사업특성과 환지예정지 지정처분의 임시적·잠정적 성격을 고려하면, 집단환지 방식으로 도시개발사업과 집합건물 건설사업이 혼합되어 진행되는 경우에는 집단환지의 공유지분을 배분받게 되는 토지소유자들이 집합건물 건설사업주체에게 공유지분을 개별적으로 매도·출자하거나 사용승낙을 하는 것이라기보다는 원칙적으로 도시개발사업의 시행자에 의해서 집단환지 전체에 대한 권리가 일괄적으로 행사됨을 전제로 한다고 볼 수 있다. 이러한 전제에 따르면 특별한 사정이 없는 한 토지소유자는 집단환지를 신청함으로써 이러한 사업진행 방식에 동의하는 것으로 볼 수 있고, 환지예정지 지정처분이 있더라도 토지소유자들이 집단환지예정지에서 시행될 주택건설사업과 관련하여 건설사업주체에게 집단환지의 공유지분에 대한 사용권원을 부여하는 개별적인 토지사용승낙의 의사표시를 하여야 하는 것은 아니다. 집단환지를 신청한 토지소유자는 환지처분이 공고될 경우 취득하게 되는 집단환지의 공유지분을 건설사업 사업주체에게 매도하거나 출자하여야 하고, 그러한 방법으로 그 공유지분의 금전적 가치를 전보 받게 될 뿐이다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두70946 판결 참조).

나) 판단

위 법리에 의하면, 피고참가인이 주택건설대지인 이 사건 토지의 사용권원을 확보하기 위해서는 이 사건 토지의 공유지분권자들이 아닌 도시개발사업의 시행자인 경상북도개발공사로부터 이 사건 토지에 관한 사용승낙을 받아야 하고, 이 사건 토지의 공유지분권자들로부터 개별적인 사용승낙을 받은 것만으로는 지역주택조합의 설립인가에 필요한 토지의 사용권원을 확보하였다고 볼 수 없다.

3) 이 사건 처분의 하자가 중대·명백하여 무효에 해당하는지 여부

가) 관련 법리

행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조).

나) 구체적 판단

앞서 본 사정과 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래의 사정을 종합하여 보면, 비록 이 사건 처분 당시 이 사건 토지에 관하여 사용권원이 확보되지 아니하였으나 그와 같은 하자는 당연무효에 해당하는 중대·명백한 위법에 해당한다고 볼 수 없다.

① 경상북도개발공사는 이 사건 도시개발사업을 추진하면서 이 사건 사업구역 내 일부에 공동주택용지 부지를 지정하였고, 공동주택용지 부지의 공유지분을 환지받는 것에 동의하는 사람들로부터 신청을 받아 이들에게 공유지분을 배정하는 등 공동주택용지를 일괄적으로 공동주택 건설사업의 대지로 제공하는 것을 전제로 하여 이 사건 도시개발사업을 시행하였으며, 종전 토지의 토지소유자들도 집단환지를 신청한 이상 이와 같은 공동주택 설립을 위한 집단환지 방식의 도시개발사업에 포괄적으로 동의한 것으로 볼 수 있다.

② 이 사건 도시개발사업은 양질의 택지 공급, 계획적인 도시개발, 미래지향적/친환경적인 주택단지 건설, 도시의 무질서와 난개발을 방지하고 계획적인 이용개발 도모를 목적으로 하는 사업이므로, 만일 경상북도개발공사가 이 사건 토지에 공동주택을 설립하기 위하여 설립되는 조합으로부터 이 사건 토지에 관한 사용승낙 요청을 받았다면 당연히 이를 승낙하는 의사표시를 하였을 것으로 보이고, 달리 경상북도개발공사 입장에서 공동주택 설립을 위한 토지사용승낙 요청을 거절할 이유가 없는 것으로 보인다.

국토교통부 훈령인 도시개발업무지침에도 '시행자는 집단환지의 사용 및 개발을 촉진하기 위해 집단환지로 지정받은 토지소유자 다수가 요청하면 토지소유자 소집·시공사 및 매수자 알선 등 적극적인 지원을 하여야 한다'는 규정이 있는데, 이를 보더라도 경상북도개발공사는 공동주택 건설에 필요한 토지사용승낙 요청이 있을 경우 이에 적극적으로 응하였을 것으로 보인다.

③ 주택법 제11조 제2항은 '주택을 마련하기 위하여 주택조합설립인가를 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여야 한다'고 규정하고 있을 뿐 주택조합이 토지의 사용권원을 확보하여야 하는 대상에 대하여 구체적인 규정을 두고 있지 아니하여 처분청인 피고가 집단환지 방식으로 시행된 포항 초곡지구 도시개발사업구역 내 토지소유자들이 사용승낙을 할 수 있는 권한을 가지고 있는 것인지 여부를 판단하기 어려웠을 것으로 보인다.

4) 집단환지 방식의 도시개발사업이 아닌 경우에 관한 가정적 판단

앞서 본 바와 같이 이 사건 도시개발사업은 집단환지 방식의 도시개발사업에 해당하는 것으로 보이나, 설령 그렇지 않더라도 아래의 이유에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 당연무효에 해당한다고 볼 수 없다.

① 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조).

② 이 사건 신청서에는 원고 C, D, E의 인감도장이 날인되어 있는 대지사용승낙서, 매매계약서, 통장사본, 인감증명서가 첨부되어 있었다. 통장사본이나 인감증명서는 본인 또는 본인의 대리인이 아니면 발급받지 못하는 문서에 해당하므로, 인가관청인 피고 입장에서는 위 원고들의 진정한 의사에 기하여 작성된 서류들로 오인할 수밖에 없었을 것으로 보이고, 피고에게 대지사용승낙서를 제출한 개인들에게 따로 연락을 하여 의사를 확인할 의무가 인정된다고 보기도 어렵다.

③ 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라 한다)과 달리 주택법 시행령 제20조 제1항은 지역주택조합 설립인가 신청시 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하였음을 증명하는 서류 등을 첨부하여 제출토록 하도록 규정하고 있을 뿐, 위 서류의 양식이나 구체적인 동의 방법에 대하여 법령에서 별도로 규정하고 있지 않다. 따라서 피고로서는 토지 사용을 승낙한 자들의 의사를 확인할 수 있는 적절한 자료를 요구할 수 있는 것이고, 반드시 인감증명서를 원본으로 제출받아야 한다고 볼 것은 아니다(원고들이 들고 있는 대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두4845 판결은 법령에서 인감증명서를 제출하도록 규정되어 있는 도시정비법상 재개발조합설립 동의와 관련된 판례이므로 이 사건에는 그대로 적용될 수 없다). 더구나 피고는 전자적 방법으로 위 서류들을 제출받았으므로, 인가관청인 피고의 입장에서는 육안에 의하여 전자적 방법으로 제출된 인감증명서가 사본인지, 아니면 원본을 스캔하여 제출한 것인지 여부를 식별하는 것이 쉽지 않았을 것으로 보인다.

④ 원고 D, E의 매매계약서, 대지사용승낙서는 다른 지분권자들과 함께 접수되었고, 이들의 매매계약서, 대지사용승낙서는 그 양식과 내용이 동일하므로, 피고 입장에서는 함께 접수된 다른 지분권자들과 마찬가지로 원고 D, E의 매매계약, 대지사용승낙도 유효한 것으로 오인할 수밖에 없었던 것으로 보인다. 한편, 원고 C의 2015. 9.자 매매계약서에는 2016. 3. 31.까지 잔금 미지급시 매매계약을 무효로 한다는 특약이 있으나, 제3자인 피고로서는 당사자들이 약정대로 계약을 이행하였는지, 불이행하였는지 여부를 알 수 없으므로, 위 조항을 근거로 매매계약의 효력에 의심을 품기란 어려웠을 것으로 보인다.

⑤ 처분의 위법 여부에 대한 판단 기준은 특별한 사정이 없는 한 처분시점이므로, 대지사용권원 확보 여부는 이 사건 처분 당시를 기준으로 판단하여야 하는데, 대지사용승낙서를 제출한 이 사건 토지의 지분권자 71명 중 3명만이 이 사건 처분 이전에 대지사용승낙을 철회한 것으로 보이며, 이 사건 처분 당시 이들을 제외한 68명의 대지사용승낙서에는 문제가 없었다.

5) 소결

피고가 이 사건 토지에 관하여 80퍼센트 이상의 사용권원이 확보되어 있지 아니함에도 이 사건 처분을 한 위법이 있지만, 이러한 위법사유는 중대·명백한 하자에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 당연무효라고 할 수 없다. 따라서 원고의 제1주장은 이유 없다.

나. 제2주장에 대한 판단

1) 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지에서 시행될 주택건설사업과 관련하여 토지사용승낙의 의사표시를 하여야 할 주체는 원고들이 아닌 경상북도개발공사이고, 원고들로부터 개별적인 토지사용승낙의 의사표시를 받아야 하는 것은 아니므로, 원고들 피고참가인으로부터 기망을 당하여 대지사용승낙을 하였는지 여부는 이 사건 처분의 효력과는 직접적인 관련이 없다.

2) 설령 원고들로부터 개별적인 토지사용승낙을 받아야 한다고 보더라도, 원고들과 피고참가인이 체결한 매매계약서에 기재된 '매매계약금의 지급과 동시에 매도인이 토지사용승락서를 교부하기로 한다'는 조항은 동시이행항변권에 관한 규정에 해당하는데, 동시이행항변은 일방 당사자가 포기할 수 있는 것이므로, 원고들이 동시이행항변을 포기하고 피고참가인에게 토지사용승락서를 교부하는 것은 가능한 것으로 보이며, 원고가 제출한 증거만으로는 피고참가인이 원고들을 기망하여 대지사용승낙서를 받았다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

3) 따라서 원고의 제2주장도 이유 없다.

5. 예비적 청구에 대한 판단

가. 행정소송법 제20조에 의하면 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 다만 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산하며(제1항), 위 기간은 불변기간이다(제3항). 한편, 취소소송은 정당한 사유가 있는 때를 제외하고는 처분 등이 있은 날부터 1년을 경과하면 이를 제기하지 못한다(제2항). 위 두 기간 중 어느 한 기간이라도 먼저 경과하면 취소소송을 제기할 수 없다.

나. 원고들이 이 사건 처분이 있었던 2019. 1. 8.로부터 1년이 경과하였음이 역수상 명백한 2021. 8. 25. 이 사건 소를 제기하였음은 기록상 명백하고, 달리 원고들이 행정소송법 제20조 제2항 소정의 정당한 사유에 관하여 아무런 주장·입증을 하고 있지 아니하므로, 이 사건 소 중 예비적 청구부분은 제소기간이 도과된 후에 제기된 소로서 부적법하다.

6. 결론

원고들의 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 예비적 청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.