대구고등법원 2021. 4. 30. 선고 2020누2555 판결 [개발부담금부과처분취소]

1. 원고들의 부대항소취지 및 청구취지

주문 제1, 2항과 같다. (원고들은 당심에서 부대항소를 하면서 청구취지를 확장하였다)

제1심판결을 취소하고, 원고들의 청구를 모두 기각한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들은 아래와 같이 영천시 망정동 외 4필지의 토지(이하 통틀어 ‘이 사건 각 토지’라 하고, 필요한 경우 각 토지는 순번으로 특정한다)를 공유하고 있다.

나. 원고 A, B, C는 2017. 8. 11. 이 사건 각 토지 지상에 판매시설(상점)을 신축하기 위한 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 받았고, 2018. 8. 27. 공사가 완료되어 위 판매시설에 대한 사용승인을 받았다.

다. 한편 피고는 2017. 8. 17. 원고 A, B, C에게, 이 사건 각 토지가 구 개발이익 환수에 관한 법률(2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법’이라 한다) 제5조 제1항 제8호에 따른 개발부담금 부과대상임을 통지하였다(갑제2호증).

라. 피고는 2018. 10. 26. 원고들에게 개발부담금 산정결과 부과 예정 통지를 하고, 개발부담금 고지 전 심사절차를 거친 후, 2018. 12. 3. 원고들에게 아래와 같이 산정된 개발부담금 417,641,880원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)(갑 제5, 6호증).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1 내지 3, 8 내지 11호증의 각 기재(각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

피고는 아래와 같은 사유로 개시시점지가와 종료시점지가를 잘못 산정하였으므로, 이 사건 처분은 위법하여 전부 취소되어야 한다.

1) 피고는 개시시점지가의 기준이 되는 개별공시지가를 산정하면서, 부과개시시점의 이 사건 각 토지 이용 상황을 모두 ‘주거나지’로 보아야 함에도, 이 사건 제1 토지의 이용상황만 ‘주거나지’로 보고, 이 사건 제2 내지 5 토지의 이용상황을 ‘답’으로 보아, 이 사건 각 토지의 개시시점지가를 지나치게 낮게 산정하였다.

2) 종료시점지가는 부과 대상 토지와 이용상황이 가장 비슷한 표준지의 공시지가를 기준으로 산정하되, 종료시점지가와 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하고, 종료시점지가의 적정성에 대하여 검증을 받아야 한다. 이 사건 각 토지는 피고가 지정한 비교표준지와 형상이 다를 뿐만 아니라, 비교표준지보다 그 면적이 약 10배 정도 큼에도 불구하고, 그러한 경우 비교표준지보다 개별공시지가가 낮게 결정된 인근 토지들과 달리, 가격조정을 하지 않고 비교표준지의 개별공시지가를 그대로 적용하였다. 피고는 위와 같은 비교표준지 선정, 토지특성 조사·비교, 가격조정률 적용 등의 잘못으로 이 사건 각 토지의 종료시점지가를 지나치게 높게 산정하였다.

나. 관계 법령

별지1 ‘관계 법령’ 기재와 같다.

다. 개시시점지가에 관한 판단

1) 구 개발이익환수법 제10조 제3항은 “개시시점지가는 부과 개시 시점이 속한 연도의 부과 대상 토지의 개별공시지가(부과 개시 시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 을 제4, 9, 11, 12, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 각 토지에 대한 개발부담금을 산정함에 있어 위 각 토지의 2017. 1. 1. 기준 개별공시지가와 이를 기초로 한 개시시점지가를 정당하게 산출하였다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다. ① 구 부동산 가격공시에 관한 법률(2020. 4. 7. 법률 제17233호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 부동산공시법’이라 한다) 제11조 제1항은 “개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정·공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 이 사건 각 토지의 개시시점지가 산정의 전제가 되는 2017. 1. 1. 기준 개별공시지가에 대하여 별다른 이의 신청이 제기된 적이 없었던 것으로 보인다. ② 원고들은, 이 사건 각 토지의 개발가능성 등을 개별공시지가 결정에 참작하여야 한다고 주장한다. 그러나 개별공시지가는 이 사건 건축허가 이전인 2017. 1. 1.을 기준으로 삼고 있으므로, 그 후 이 사건 각 토지가 함께 한 건물의 대지로 활용될 가능성이 있다거나, 이 사건 각 토지의 소유자들이 동일하거나 인적 관계가 있어 공동으로 개발할 가능성이 있다는 사정을 위 개별공시지가 결정에 반영할 수는 없다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. ③ 피고는 위 개별공시지가를 결정하기 위한 토지특성조사절차를 거치면서, 이 사건 제1 토지의 이용상황을 ‘주거나지’로, 이 사건 제2 내지 5 토지의 이용상황을 ‘답’으로 결정하였다. 앞에서 본 바와 같이 이 사건 각 토지의 전체적인 개발 가능성, 이 사건 각 토지 소유자들의 관계 등을 개별공시지가에 반영하기 어려운 이상, 반드시 이 사건 제2 내지 5 토지의 이용 상황을 이 사건 제1 토지와 동일한 ‘주거나지’로 평가하여야 한다고 보기 어렵고(위 제2 내지 5 토지의 지목은 ‘대지’가 아닌 ‘답’이다), 달리 국토교통부 개별공시지가 조사·산정 지침에 따른 위와 같은 토지 이용 상황의 판단이 위법하다고 볼 만한 사정도 없다. ④ 피고는 위와 같이 결정된 2017. 1. 1. 기준 개별공시지가에 정상지가상승분을 더하여 이 사건 각 토지의 개시시점지가를 산출한 것으로 보이고, 그 계산 과정에도 착오나 오류가 발견되지 아니한다.

라. 종료시점지가에 관한 판단

1) 관련 법리

구 개발이익환수법 제10조 제1항에서는 “종료시점지가는 부과 종료 시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지의 공시지가를 기준으로 구 부동산공시법 제3조 제7항에 따른 표준지와 지가산정 대상토지의 지가형성 요인에 관한 표준적인 비교표(이하 ‘토지가격비준표’라 한다)에 따라 산정한 가액에 해당 연도 1월 1일부터 부과 종료 시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다.”고 규정하고 있다. 종료시점지가를 결정하기 위한 표준지로는 대상 토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지, 즉 용도지역, 지목, 토지용도(실제용도), 주위환경, 위치, 기타 자연적·사회적 조건이 가장 유사한 인근 지역 소재 표준지를 선정하여야 한다. 이 경우 행정구역의 경계에 인접한 지역에서는 경계를 넘어선 다른 행정구역 내의 표준지를 비교표준지로 선정하는 것도 허용 된다. 대상토지에 대한 표준지 선정의 적정 여부를 판단하는 데에는 그 표준지에 의거하여 결정된 개별공시지가가 인근 유사토지들의 개별공시지가와 균형을 유지하고 있는지의 여부도 참작할 수 있다고 할 것이다(대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두13771 판결, 대법원 2013. 8. 22. 선고 2012두21529 판결 등 참조). 나아가 개별공시지가는 구 개발이익환수법에 의한 개발부담금의 부과를 위한 지가 산정 등의 기준이 되는 것으로서, 개별공시지가의 결정과정에서 법령이 정하는 주요절차를 위반한 하자가 있거나 비교표준지의 선정 또는 토지가격비준표에 의한 표준지와 당해 토지의 토지특성의 조사·비교, 가격조정율의 적용이 잘못되었거나, 기타 위 산·오기로 인하여 지가 산정에 명백한 잘못이 있는 경우에는 그 개별공시지가결정의 위법 여부를 다툴 수 있고, 특별한 사정이 없는 한 개별공시지가결정을 기초로 한 개발부담금 부과처분의 취소를 구하는 소송에서도 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있다(대법원 1997. 4. 11. 선고 96누9096 판결, 대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두8206 판결 참조).

2) 인정사실

가) 피고는 2018. 10. 17. 영천시 부동산가격공시위원회를 개최하여 이 사건 각 토지의 종료시점(공시)지가의 적정 여부를 심의하면서, 이 사건 각 토지에 인접한 영천시 망정동 대 391㎡(이하 ‘이 사건 비교표준지’라 한다)를 비교표준지로 선정하였다(을 제6호증).

나) 피고는 이 사건 각 토지와 이 사건 비교표준지를 비교하면서, 그 평가항목 중 지목은 ‘대’, 계획시설은 ‘무’, 용도지역은 ‘2종 일반주거지역’, 토지용도는 ‘상업용’, 고저는 ‘평지’, 방위는 ‘무’, 도로접면은 ‘중로한면’¹⁾, 도로거리는 ‘당해’, 유해시설(철도·폐기물등)은 ‘무’로 동일하게 평가하고, 형상만 이 사건 각 토지를 ‘부정형’으로, 이 사건 비교표준지를 ‘사다리’로 평가하였다. 피고는 이에 기초하여 이 사건 비교표준지의 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가 740,000원/㎡에 토지가격비준표에 따른 비준율 0.97을 적용한 717,800원/㎡를 기초로 준공일까지의 정상지가상승분을 합하여 이 사건 각 토지의 종료시점지가를 산정하였다(을 제6, 8호증).

다) 이 사건 각 토지(녹색 실선 내 부분)와 이 사건 비교표준지(적색 원형 표시 부분)의 구체적인 위치와 형상은 별지2 ‘도면’과 같다. 이 사건 각 토지의 면적은 합계 4,048㎡이고, 이 사건 비교표준지의 면적은 391㎡이다.

라) 이 사건 비교표준지와 같은 도로에 접한 상업용 토지들의 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가는 아래와 같다(을 제4호증, 제18호증의 1 내지 8).

마) 제1심법원의 촉탁감정인 F은 “이 사건 각 토지는 이 사건 비교표준지 대비 광면적의 토지로서 면적 등 획지조건에서 열세함. 이 사건 각 토지는 부정형의 토지로서 이 사건 비교표준지의 사다리형 토지 대비 형상 등에서 열세함”이라는 이유로 이 사건 각 토지와 이 사건 비교표준지의 격차율을 0.741로 산정한 다음, 이 사건 건축허가의 준공일인 2018. 8. 27. 기준 시가를 559,000원/㎡로 평가·감정하였다(총 가액은 2,262,832,000원이다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8 내지 19호증, 을 제4, 6, 7, 18호증의 각 기재, 제1심법원의 F에 대한 감정촉탁 결과, 변론 전체의 취지

3) 판단

위 인정사실 및 을 제4, 6, 15, 18, 19호증의 각 기재, 제1심법원의 F에 대한 감정촉탁 및 보완감정촉탁 결과, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 등을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 각 토지와 형상, 면적, 이용상황 등이 유사하지 아니하여 적정하지 아니한 비교표준지를 선정함으로써 인근 유사토지들의 개별공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 이 사건 각 토지의 종료시점시가를 현저하게 높게 산정한 위법이 있다. 따라서 이를 전제로 이 사건 각 토지에 대한 개발부담금을 산정하여 부과한 이 사건 처분은 위법하다. ① 일반적인 시가감정의 경우에는 당해 토지와 같은 용도지역의 표준지가 있으면 다른 특별한 사정이 없는 한 용도지역이 같은 토지를 당해 토지에 적용할 표준지로 선정함이 상당하고, 가령 그 표준지와 당해 토지의 이용상황이나 주변환경 등에 다소 상이한 점이 있다 하더라도 이러한 점은 지역요인이나 개별요인의 분석 등 품등비교에서 참작하면 된다고 할 것이다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22129 판결 참조). 그런데 구 개발이익환수법에 따른 개발부담금 산정의 기초가 되는 종료시점시가의 경우 위와 같은 품등비교에서 참작하는 과정없이 구 부동산공시법에 따라 산정한 표준지공시지가에 토지가격비준표에 따른 비준율을 곱하여 산정한 가액에 해당 연도 1월 1일부터 부과 종료 시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 정하게 되어 있다. 따라서 적정한 종료시점시가의 산정을 위하여는 위 일반적인 시가감정의 경우보다 한층 더 지역요인과 개별요인의 분석 등을 포함한 토지의 이용상황(주변상황 포함) 등을 모두 고려하여 당해 토지와 가장 유사한 비교표준지를 적정하게 선정하여야 할 것이다. ② 구 개발이익환수법에 따르면, 종료시점시가의 산정에 있어 종료시점지가와 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하고, 개발이익이 발생하지 않을 것이 명백하다고 인정되는 경우를 제외하고는 종료시점지가의 적정성에 대하여 검증을 받아야 하도록 되어 있다(제10조 제1항). 또한 국가나 지방자치단체의 인가 등을 받는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 처분가격을 종료시점지가로 할 수 있도록 되어 있다(제10조 제2항). 앞에서 본 바와 같이, 대법원에서는 “대상토지에 대한 표준지 선정의 적정 여부를 판단하는 데에는 그 표준지에 의거하여 결정된 개별공시지가가 인근 유사토지들의 개별공시지가와 균형을 유지하고 있는지의 여부도 참작할 수 있다.”라고 판시하였다. 이처럼 종료시점지가의 적정한 산정에 있어서 인근 유사토지들의 개별공시지가와의 균형 등을 고려하여 그 종료시점지가의 적정성을 판단하는 것이 비교표준지 선정의 적정 여부를 판단함에 있어 중요하다고 할 것이다[피고도 2018. 10. 17. 영천시 부동산가격공시위원회를 개최하여 이 사건 각 토지의 종료시점(공시)지가의 적정 여부를 심의할 당시, “적정한 개발부담금 부과를 위하여 조사·산정 및 검증을 거친 종료시점지가에 대한 조사내용의 적정성과 인근 지가와의 균형 등에 대한 심의를 받고자 함”이라고 제출사유를 기재하였다(을 제6호증)]. 피고는 이 사건 각 토지에 대하여는 그 비교표준지를 이 사건 비교표준지(2018. 1. 1. 기준 개별공시지가 740,000원/㎡)로 정하여 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가를 717,800원/㎡로 정하였다. 그런데 피고는 ㉮ 이 사건 각 토지와 연접하면서 그 용도지역과 이용상황, 도로접면 및 형상까지 동일한 영천시 망정동 대 752㎡에 대하여는 그 비교표준지를 이 사건 비교표준지가 아닌 영천시 망정동 토지(2018. 1. 1. 기준 개별공시지가 290,000원/㎡)로 정하여 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가를 591,600원/㎡로 정하였고(을 제18호증의 7), ㉯ 이 사건 각 토지와 그 용도지역, 이용상황이 동일하고 그 도로접면과 형상이 오히려 우월하면서 이 사건 각 토지 인근에 있는 영천시 망정동 토지(면적 합계 488㎡)에 대하여도 비교표준지를 위 영천시 망정동 토지로 정하여 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가를 619,700원/㎡로 정하였으며(을 제18호증의 3 내지 6), ㉰ 이 사건 각 토지와 그 용도지역, 이용상황, 도로접면이 동일하고 형상이 오히려 우월하면서 이 사건 각 토지 인근에 있는 영천시 망정동 토지(면적 합계 678㎡)에 대하여는 비교표준지를 영천시 망정동 토지(2018. 1. 1. 기준 개별공시지가 325,000원/㎡)로 정하여 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가를 522,200원/㎡로 정하였다(을 제18호증의 1, 2). ③ 이처럼 이 사건 각 토지의 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가를 기준으로, 이 사건 각 토지와 그 용도지역, 이용상황, 도로접면, 형상이 동일하거나 유사(우월)하면서 위 각 토지와 연접하거나 인근에 위치한 토지들의 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가를 비교하여 보면, 그 차이가 13.67% 내지 27.25%에 이를 정도로 현저히 차이가 난다. ④ 이 사건 각 토지는 그 면적이 합계 4,048㎡일 정도로 넓은 면적의 일단지이고, 이 사건 비교표준지는 그 면적이 391㎡인 소규모 단일 필지의 토지로 그 면적 차이가 약 10.35배 이상이다. 또한 이 사건 각 토지는 도로에 접한 부분이 좁고 그 뒤에 연결된 부분이 점차 넓어지는 형상의 토지이며, 실제로도 도로에 직접 접하지 아니한 토지의 상당 부분은 주차장 등으로 활용되고 있는 것으로 보인다(을 제6호증). 반면 이 사건 비교표준지는 전면 부분이 모두 도로에 접한 형상으로 상대적으로 활용도가 높은 토지로 보인다. 따라서 이 사건 비교표준지는 이 사건 각 토지와 비교하여 그 토지의 실제용도, 주위환경, 위치, 형태, 면적, 기타 사회적 조건 등 지역요인이나 개별요인이 유사하다고 보이지 아니한다. 한편 앞에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 각 토지와 그 용도지역, 이용상황, 도로접면, 형상이 동일하거나 유사(우월)하면서 위 각 토지와 연접하거나 인근에 위치한 토지들을 보면, 이 사건 비교표준지보다 그 면적이 약 1.24배 내지 1.92배 정도 넓은데 반하여 그 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가는 이 사건 비교표준지의 같은 기간 개별공시지가에 비하여 약 70.56% 내지 83.74%에 불과할 정도로 현저히 차이가 난다[이와 관련하여 피고는, 위 각 토지와 연접하거나 인근에 위치한 토지들의 경우 그 비교표준지를 잘못 선정하여 개별공시지가가 그릇 산정되었다는 취지로 주장하고 있으나(2020. 11. 17.자 준비서면 참조), 피고는 현재까지 그와 같이 비교표준지를 잘못 선정한 경위를 밝히지 아니하였고, 나아가 잘못 선정된 비교표준지로 산정한 개별공시지가를 정정하였다고 볼 만한 자료도 제출하지 아니하였으므로, 피고의 위 주장을 받아들일 수 없다]. ⑤ 촉탁감정인은, 이 사건 각 토지의 경우 이 사건 비교표준지와 비교하여 그 면적 등 획지조건의 열세, 부정형이라는 형상의 열세 등을 고려하여 이 사건 각 토지의 2018. 8. 27. 기준 시가를 559,000원/㎡로 평가·감정하였다. 제1심법원의 보완감정촉탁에 대하여 촉탁감정인은, “지역특성, 지가구조 등을 종합적으로 고려한 현실 지가차이 및 측면부와 전면부에 고시된 기타 토지의 개별공시지가와의 균형을 위해서라도 위 감정결과는 타당하다.”라는 취지로 회신하였다.

마. 소결론

따라서 피고는 적정하지 아니한 비교표준지를 선정하여 이 사건 각 토지의 종료시점지가를 잘못 산정하였고, 이를 기초로 개발부담금을 산정하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다. 나아가 개발부담금부과처분 취소소송에 있어 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 개발부담금 액수가 산출되는 때에는 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여야 하고 그렇지 않은 경우에는 부과처분 전부를 취소할 수밖에 없다(대법원 1995. 4. 28. 선고 94누13527 판결 참조). 이 사건의 경우 이 사건 소송절차에 현출된 증거들만으로는 이 사건 각 토지에 대한 구 개발이익환수법 소정의 개발부담금의 액수를 결정할 수 없고, 구 개발이익환수법 제10조 제1항 등 관계 법령에 따라 피고가 적정한 비교표준지를 새로 선정하고 개별공시지가를 경정하여 종료시점지가를 산출하여야 비로소 개발부담금의 정확한 액수를 산정할 수 있다고 할 것이므로, 이 사건 처분 전부를 취소할 수밖에 없다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 있으므로 이를 인용하여야 한다. 이 법원에서 확장한 원고들의 청구가 추가로 인용됨에 따라 제1심판결을 위와 같이 변경하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.