서울행정법원 2024. 7. 12. 선고 2023구합64362 판결 [관리처분계획무효확인]

피고가 2022. 11. 10. 서울특별시 A구청장(이하 ‘A구청장’이라 한다)으로부터 인가받은 관리처분계획은 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 서울특별시 영등포구 ****번지 일대 32,123㎡를 정비구역으로 하는 주택재건축정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 2018. 1. 18. A구청장으로부터 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제8조 제4항 제1호의 규정에 따라 주택재건축사업의 사업시행자로 지정받은 신탁업자이고, 원고들은 이 사건 사업구역 내에 위치한 건물의 임차권자들이다.

나. 피고는 2021. 6. 3. A구청장으로부터 사업시행계획을, 2022. 11. 10. 관리처분계획(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다)을 인가받았는데, 이 사건 관리처분계획에는 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액을 포함하지 않고 있다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들 주장의 요지

도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제27조 제1항 제1호(이는 구 도시정비법 제8조 제4항 제1호의 규정과 동일하다)에 해당하는 재건축사업의 사업시행자는 같은 법 제64조에 따른 매도청구권이 아니라 같은 법 제63조에 따른 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 수용·사용의 방식으로 토지등소유자의 재산을 취득하여야 하고, 그에 따라 임차권자인 원고들에 대해서도 손실보상이 이루어져야 한다. 따라서 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 평가액을 누락한 이 사건 관리처분계획은 위법하고 그 하자는 중대·명백하므로 무효이다.

3. 관련 규정

별지 2 기재와 같다.

4. 판단

가. 본안전 항변에 관한 판단

피고는, 이 사건 사업구역 내에 위치한 건물의 임차권자들은 이 사건 관리처분계획의 직접 상대방이 아니고, 재건축사업에 있어 임차권자에 대한 보상은 계약에 따라 당사자들 사이에서 해결될 문제에 불과하므로, 원고들은 이 사건 관리처분계획의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 없다고 주장한다. 살피건대, 원고들이 도시정비법 제27조 제1항 제1호에 근거하여 추진되는 재건축사업은 일반적인 재건축사업과 달리 토지보상법에 따라 보상을 받을 수 있음을 전제로 이 사건 관리처분계획에서 세입자별 손실보상에 관한 내용을 포함하지 아니한 것이 위법하다고 다투고 있는 이상, 원고들 또한 이 사건 관리처분계획의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 있다고 봄이 타당하다. 피고의 본안전 항변은 받아들이기 어렵다.

나. 본안에 관한 판단

별지 2 기재 관련 규정의 문언, 체계, 내용 등을 종합하여 보면, 도시정비법 제27조 제1항 제1호에 해당하는 재건축사업의 사업시행자는 매도청구권을 행사하여 토지등소유자의 재산을 취득할 수 있고, 사업구역 내 건물의 임차권자들에게 세입자보상을 할 의무가 존재하지 않는다고 판단되므로, 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 평가액이 기재되지 아니한 이 사건 관리처분계획이 위법하다거나 그 하자가 중대·명백하다는 원고들의 주장은 받아들이기 어렵다.

1) 도시정비법은 재개발사업과 달리 재건축사업의 경우 사업시행자에게 토지보상법상 수용권을 부여하지 않는 대신 매도청구권을 부여하고 있다(도시정비법 제63조, 제64조). 이는 강제가입제를 취하는 재개발사업과 달리 임의가입제를 취하는 재건축사업은 임차인의 복잡·다양한 사정까지 고려하여 미리 보상규정을 마련한다는 것이 매우 비효율적일 뿐만 아니라, 획일적이고 현실성 없는 보상규정으로 말미암아 자칫 보상의 실효성을 떨어뜨린다는 점 등을 고려하여 임차권자에 대한 보상 역시 건축물의 소유자인 임대인과 임차인 사이의 임대차계약에 따라 사적 자치에 의해 해결하도록 한 것이다(헌법재판소 2020. 4. 23.자 2018헌가17 결정 등 참조).

2) 그런데 구 도시정비법 제8조 제4항 제1호에 근거하여 추진되는 재건축사업 역시 일반 재건축사업과 마찬가지로 토지등소유자의 임의가입제를 선택하고 있다. 구 도시정비법 제39조 제3호는 매도청구권 행사의 상대방으로 “구 도시정비법 제8조 제4항에 따라 시장·군수, 주택공사등 또는 신탁사업자의 사업시행자 지정에 동의를 하지 아니한 자”라고 규정하고 있다. 이는 시행령 규정에 의하더라도 마찬가지이다. 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부 개정되기 이전의 시행령) 제14조 제2항 제3호는 신탁업자의 요건으로 정비구역의 토지 중 정비구역 전체 면적 대비 1/3 이상의 토지를 신탁받은 자에 해당하는 경우에 지정개발자의 요건을 갖춘 것으로 규정하고 있다. 위와 같은 문언상 정비구역의 토지등소유자는 사업시행자 지정에 관한 동의 또는 비동의에 따라 토지의 신탁 여부를 결정하여 사업 참여 여부를 선택할 수 있다.

3) 현행 도시정비법 제64조 제1항 제2호는 재건축사업 사업시행자의 매도청구권에 관하여 “제27조 제1항에 따라 시장·군수등, 토지주택공사등 또는 신탁업자의 사업시행자 지정에 동의하지 아니한 자”에 대하여 30일 이내에 조합설립 또는 사업시행자 지정에 관한 동의 여부를 서면으로 촉구할 수 있고, 이에 동의하지 않는 경우에는 매도청구권을 행사할 수 있다는 취지로 규정하고 있으며, 달리 도시정비법 제27조 제1항 제1호에서 정한 지정개발자에 의하여 재건축이 시행되는 경우를 배제하고 있지 아니하다.

4) 따라서 구 도시정비법 제8조 제4항 제1호에 의한 재건축사업이 임의가입제를 취하고 있는 이상 임차인에 대한 보상 역시 임대인과 임차인 사이의 사적 자치에 따라 해결함이 타당하고, 사업시행자가 이 사건 관리처분계획에 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 평가액을 포함하지 아니하였다고 하여 그것이 위법하다고 보기 어렵다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

원고들 명단

1. 비실명화로 생략

끝.

관련 규정 ▣ 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제8조(주택재개발사업 등의 시행자) ④ 시장·군수는 정비사업이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 직접 정비사업(주거환경개선사업은 제외한다. 이하 이 조 및 제9조에서 같다)을 시행하거나, 시장·군수가 토지등소유자·「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인 또는 신탁업자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자(이하 “지정개발자”라 한다) 또는 주택공사등(주택공사등이 건설업자 또는 등록사업자와 공동으로 시행하는 경우를 포함한다)을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다. 이 경우 시장·군수는 제1호, 제2호 및 제8호에 해당하는 경우에만 지정개발자를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다.

1. 천재·지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」 제23조에 따른 사용제한·사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때 제38조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우에는 제8조제4항제1호의 규정에 해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다. 다만, 가로주택정비사업의 경우에는 그러하지 아니하다. 제39조(매도청구) 사업시행자는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다. 이 경우 재건축결의는 조합 설립에 대한 동의(제3호의 경우에는 사업시행자 지정에 대한 동의를 말한다)로 보며, 구분소유권 및 대지사용권은 사업시행구역의 매도청구의 대상이 되는 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2012. 2. 1., 2015. 9. 1.>

1. 제16조제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자

2. 건축물 또는 토지만 소유한 자(주택재건축사업의 경우만 해당한다)

3. 제8조제4항에 따라 시장·군수, 주택공사등 또는 신탁업자의 사업시행자 지정에 동의를 하지 아니한 자 ▣ 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부 개정되기 이전의 시행령) 제14조(공동시행자 및 지정개발자의 요건) ① 법 제8조제1항 및 제3항에서 “대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자”란 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자와 「한국감정원법」에 따른 한국감정원(이하 “한국감정원”이라 한다)을 말한다. <신설 2005. 5. 18., 2008. 7. 29., 2009. 7. 27., 2009. 8. 11., 2012. 7. 31., 2016. 8. 31.> ② 법 제8조제4항에서 “대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.

1. 정비구역(제6조의 규정에 의하여 정비구역이 아닌 구역안에서 주택재건축사업이 시행되는 경우에는 그 구역을 말한다. 이하 제3호·제15조제1항제3호·제41조제2항제2호·동항제7호 및 제47조제1항제2호에서 같다)안의 토지면적의 50퍼센트 이상을 소유한 자로서 법 제2조제9호의 규정에 의한 토지등소유자(제69조의 규정에 의하여 사업시행방식이 전환된 경우로서 당해 정비구역안에 환지예정지를 지정받은 자가 있는 경우에는 환지예정지 지정을 받은 자를 포함하고 당해 환지예정지의 소유자를 제외하며, 이하 “토지등소유자”라 한다)의 50퍼센트 이상의 추천을 받은 자

2. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호의 규정에 의한 민관합동법인(민간투자사업의 부대사업으로 시행하는 경우에 한한다)으로서 토지등소유자의 50퍼센트 이상의 추천을 받은 자

3. 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자로서 정비구역의 토지면적의 3분의 1 이상의 토지를 신탁받은 자 ③ 법 제8조제7항에서 “대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자”란 다음 각 호의 자를 말한다. <신설 2012. 7. 31., 2016. 8. 11.>

1. 「건설산업기본법」 제9조에 따른 건설업자

2. 「주택법」 제7조제1항에 따라 건설업자로 보는 등록사업자

3. 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자

▣ 도시 및 주거환경정비사업 제27조(재개발사업·재건축사업의 지정개발자) ① 시장·군수등은 재개발사업 및 재건축사업이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 토지등소유자, 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인 또는 신탁업자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자(이하 “지정개발자”라 한다)를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다. <개정 2018. 6. 12.>

1. 천재지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」 제23조에 따른 사용제한·사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 긴급하게 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때 ③ 신탁업자는 제1항제3호에 따른 사업시행자 지정에 필요한 동의를 받기 전에 다음 각 호에 관한 사항을 토지등소유자에게 제공하여야 한다.

1. 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거

2. 그 밖에 추정분담금의 산출 등과 관련하여 시·도조례로 정하는 사항

제50조(사업시행계획인가) ⑦ 지정개발자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 사업시행계획인가를 신청하기 전에 토지등소유자의 과반수의 동의 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항의 변경인 경우에는 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. ⑧ 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 따른 사업시행자는 제7항에도 불구하고 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. 제63조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역에서 정비사업(재건축사업의 경우에는 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다. 제64조(재건축사업에서의 매도청구) ① 재건축사업의 사업시행자는 사업시행계획인가의 고시가 있은 날부터 30일 이내에 다음 각 호의 자에게 조합설립 또는 사업시행자의 지정에 관한 동의 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하여야 한다.

1. 제35조제3항부터 제5항까지에 따른 조합설립에 동의하지 아니한 자

2. 제26조제1항 및 제27조제1항에 따라 시장·군수등, 토지주택공사등 또는 신탁업자의 사업시행자 지정에 동의하지 아니한 자 ② 제1항의 촉구를 받은 토지등소유자는 촉구를 받은 날부터 2개월 이내에 회답하여야 한다. ③ 제2항의 기간 내에 회답하지 아니한 경우 그 토지등소유자는 조합설립 또는 사업시행자의 지정에 동의하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 것으로 본다. ④ 제2항의 기간이 지나면 사업시행자는 그 기간이 만료된 때부터 2개월 이내에 조합설립 또는 사업시행자 지정에 동의하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 토지등소유자와 건축물 또는 토지만 소유한 자에게 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리를 매도할 것을 청구할 수 있다. ▣ 도시 및 주거환경정비법 시행령 제21조(지정개발자의 요건 등) ① 법 제27조제1항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. <개정 2022. 12. 9., 2023. 12. 5.>

1. 정비구역의 토지 중 정비구역 전체 면적 대비 50퍼센트 이상의 토지를 소유한 자로서 토지등소유자의 2분의 1 이상의 추천을 받은 자

2. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인(민간투자사업의 부대사업으로 시행하는 경우에만 해당한다)으로서 토지등소유자의 2분의 1 이상의 추천을 받은 자

3. 신탁업자로서 토지등소유자의 2분의 1 이상의 추천을 받거나 법 제27조제1항제3호 또는 법 제28조제1항제2호에 따른 동의를 받은 자. 끝.