서울행정법원 2025. 9. 26. 선고 2024구합71411 판결 [주민등록전입신고 거부처분 취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2024. *. **. 피고에게 서울 양천구 (비실명화로 생략) 지상 주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)으로 전입한다는 내용의 주민등록전입신고(이하 ‘이 사건 전입신고’라 한다)를 하였다.

나. 주민등록법 제2조 제2항, 서울특별시 양천구 주민등록사무의 동 위임 조례 제2조에 따라 서울특별시 양천구청장으로부터 주민등록전입신고 수리에 관한 권한을 위임받은 피고는 2024. *. **. ‘이 사건 주택 *층에 기존 세대가 전입되어 있고, 원고가 현재 이 사건 주택에 거주하고 있지 않다’는 이유로 이 사건 전입신고의 수리를 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관련 법령

별지 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장 요지

1) 피고는 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지의무를 이행하지 않았고, 문자로 발송한 처분사유와 다른 처분사유를 유선상으로 제시하여 행정절차법 제23조 제1항의 처분사유고지 의무를 위반하였으며, 이 사건 처분을 전자문서가 아닌 문자로 발송한 후 이 사건 처분을 공문으로 보내달라는 원고의 요청을 거부하여 행정절차법 제24조 제1, 2항을 위반하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

2) 원고는 이 사건 주택을 신혼집으로 사용하기 위하여 취득하였는바, 30일 이상 거주할 목적을 가지고 있었다. 이 사건 주택 *층에 전입신고가 되어 있었던 B는 이 사건 주택에 실제로 거주하지 않았음에도, 피고는 주민등록법 제20조의2에 따른 거주불명자에 대한 사실조사와 직권조치를 취하지 않은 채 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 전입신고의 수리를 정당한 사유 없이 거부한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 절차적 하자의 존부에 관한 판단

1) 행정절차법 제21조 제1항 위반 여부

가) 행정절차법 제21조 제1항에서는 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있고, 같은 법 제22조 제3항에서는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 같은 조 제1항에서 정한 청문을 하거나 같은 조 제2항에서 정한 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출 기회를 주도록 하고 있다. 그런데 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 여기에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다고 할 수 없고, 따라서 처분의 사전통지 대상이나 의견청취 대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결 등 참조).

나) 위와 같은 법리에 비추어 보면, 이 사건 전입신고에 대한 거부처분인 이 사건 처분은 원고에게 새로운 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 행정절차법 제21조 제1항에서 정한 처분의 사전통지의 대상이 아니다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 행정절차법 제23조 제1항 위반 여부

가) 행정절차법 제23조 제1항은 “행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.”라고 정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 참조).

나) 위에서 본 사실과 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 피고가 이 사건 처분 당시 보낸 국민비서 알림메시지에는 처분사유가 ‘소유자 등기 완료 후 재신청 요청’이라고 기재되어 있었으나, 피고 담당자는 이 사건 처분 무렵 원고와 통화하면서 이 사건 주택 *층에 기존 세대가 전입되어 있고, 원고가 현재 이 사건 주택에 거주하고 있지 않아 전입신고를 수리할 수 없다고 설명하였던 점, 원고가 이 사건 처분 이후 그 처분사유의 부당함을 주장하면서 행정구제절차로 나아가는 데에 지장이 있었던 것으로 보이지는 아니하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분사유는 구체적으로 고지된 것으로 봄이 타당하고, 달리 이 사건 처분에 처분사유의 고지와 관련된 하자가 있다고 볼 만한 사정은 없다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

3) 행정절차법 제24조 제1, 2항 위반 여부

가) 행정절차법 제24조 제1항은 ‘행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전자문서로 할 수 있다’고 정하고 있고, 제1호에서 ‘당사자등의 동의가 있는 경우’를, 제2호에서는 ‘당사자가 전자문서로 처분을 신청한 경우’를 각 정하고 있다. 전자정부법 제7조에 의하면, 행정기관등의 장은 해당 기관에서 제공하는 전자정부서비스에 대하여 관계 법령에서 문서ㆍ서면ㆍ서류 등의 종이문서로 신청, 신고 또는 제출 등을 하도록 규정하고 있는 경우에도 전자문서로 신청등을 하게 할 수 있고(제1항), 행정기관등의 장은 제공하는 전자정부서비스에 관하여 그 제공결과를 관계 법령에서 문서ㆍ서면ㆍ서류 등의 종이문서로 통지, 통보 또는 고지 등을 하도록 규정하고 있는 경우에도 전자정부서비스 이용자가 원하거나 전자정부서비스를 전자문서로 신청등을 하였을 때에는 이를 전자문서로 통지등을 할 수 있으며(제2항), 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 전자문서로 신청등 또는 통지등을 한 경우에는 해당 법령에서 정한 절차에 따라 신청등 또는 통지등을 한 것으로 본다(제4항).

나) 위에서 본 사실과 증거, 을 제4, 5호증의 각 기재에 의하면, 원고는 전자정부서비스인 ’정부24‘를 통해 온라인으로 이 사건 전입신고를 한 사실, ’정부24‘ 홈페이지에서 국민비서 알림메시지 수신을 위해서는 행정안전부가 제공하는 ’국민비서 서비스‘ 회원가입이 필요하다고 안내하고 있고, ’국민비서 서비스‘를 통해 전자고지에 동의하여야 전자고지가 시행될 수 있는 사실, 원고가 ’국민비서 서비스‘를 통하여 이 사건 전입신고가 반려되었다는 내용의 알림메시지를 실제로 수신하여 열람한 사실이 각 인정된다. 따라서 전자정부법 제7조 제2항에 따라 전자문서로 이루어진 이 사건 처분의 통지는 적법하고, 같은 조 제4항에서 정한 바와 같이 위와 같은 통지행위로써 행정절차법에서 정한 통지가 이루어졌다고 봄이 타당하다. 나아가 피고가 원고에게 적법한 통지를 한 이상 이 사건 처분을 다시 공문으로 보내달라는 원고의 요청을 받아들이지 않은 것에 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

다. 실체적 하자의 존부에 관한 판단

1) 관련 법리

가) 주민들의 거주지 이동에 따른 주민등록 전입신고에 대하여 행정청이 이를 심사하여 그 수리를 거부할 수는 있다고 하더라도, 그러한 행위는 자칫 헌법상 보장된 국민의 거주·이전의 자유를 침해하는 결과를 초래할 수도 있으므로, 시장 등의 주민등록 전입신고 수리 여부에 대한 심사는 주민등록법의 입법 목적의 범위 내에서 제한적으로 이루어져야 한다. 한편 주민등록법은 시(특별시·광역시는 제외한다)·군 또는 구(자치구를 말한다)의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모하는 데에 그 목적이 있고(제1조), 시장 등은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 ‘거주지’라 한다)를 가진 자를 등록하여야 한다(제6조)고 규정하고 있다. 이러한 점들을 고려해 보면, 전입신고를 받은 시장 등의 심사 대상은 전입신고자가 30일 이상 생활의 근거로서 거주할 목적으로 거주지를 옮기는지 만으로 제한된다고 보아야 한다. 따라서 전입신고자가 거주의 목적 이외에 다른 이해관계에 관한 의도를 가지고 있는지, 무허가건축물의 관리, 전입신고를 수리함으로써 당해 지방자치단체에 미치는 영향 등과 같은 사유는 주민등록법이 아닌 다른 법률에 의하여 규율되어야 하고, 주민등록 전입신고의 수리 여부를 심사하는 단계에서는 고려 대상이 될 수 없다(대법원 2009. 6. 18. 선고 2008두10997 전원합의체 판결 등 참조).

나) 상급행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석 적용 기준을 정해주는 ’행정규칙‘은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 처분이 행정규칙을 위반하였다고 해서 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 등 참조), 처분이 행정규칙을 따른 것이라고 해서 적법성이 보장되는 것도 아니다. 처분이 적법한지는 행정규칙에 적합한지가 아니라 상위법령의 규정과 입법 목적 등에 적합한지에 따라 판단하여야 한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결, 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조).

다) 상급행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 하는 개별·구체적인 지시도 마찬가지이다. 상급행정기관의 지시는 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 대외적으로 처분권한이 있는 처분청이 상급행정기관의 지시를 위반하는 처분을 하였다고 해서 그러한 사정만으로 처분이 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 처분이 상급행정기관의 지시를 따른 것이라고 해서 적법성이 보장되는 것도 아니다. 처분이 적법한지는 상급행정기관의 지시를 따른 것인지가 아니라, 헌법과 법률, 대외적으로 구속력 있는 법령의 규정과 입법 목적, 비례·평등원칙과 같은 법의 일반원칙에 적합한지에 따라 판단하여야 한다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

위에서 본 사실과 증거, 갑 제8 내지 11호증, 을 제2, 3, 6, 8 내지 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 이 사건 주택에 30일 이상 생활의 근거로 거주할 목적으로 이 사건 전입신고를 하였음에도 주민등록법상 요건과는 무관한 처리기준을 근거로 원고의 전입신고를 거부한 이 사건 처분은 위법하다.

가) 원고는 2024. *. **. 이 사건 주택을 경매로 낙찰 받아 낙찰대금을 완납하였다. 원고의 배우자는 2024. *. **. 이 사건 주택 *층에 대하여 전입신고를 하여 피고가 이를 수리하였고, 피고는 2024. *. **. 주민등록법 시행령 제15조 및 같은 법 시행규칙 제4조의 2에 따라 원고 배우자의 전입·주민등록 신고를 사후 확인하기도 하였는바, 원고는 현재 배우자와 함께 이 사건 주택에 거주하고 있는 것으로 보인다. 이러한 사정들을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 처분 당시 이 사건 주택에 30일 이상 거주할 목적으로 이 사건 주택으로 전입신고를 하였다고 봄이 타당하다.

나) 피고는 2024. *. **. 이 사건 주택 *층에 전입신고가 되어 있었던 B가 실제로 이 사건 주택에 거주하고 있는지에 대하여 사실조사를 한 후 2024. *. **. B에 대하여 거주불명 등록을 하였다. 한편, B는 이 사건 주택에 주거침입한 혐의로 2024. *. **.경 경찰조사를 받으면서 ‘2023. *. **.경 이 사건 주택의 전 소유자 등에게 대여해준 돈을 받기 위하여 위장 전입신고를 하였고, 이 사건 주택에 실제 거주하지 않았다’는 취지로 진술하였는바, B는 이 사건 주택에 거주한 적이 없었던 것으로 보인다. 그럼에도 피고는 기존 세대가 전입되어 있고, 원고가 전입신고일 현재 이 사건 주택에 거주하고 있지 않다는 이유로 이 사건 전입신고를 거부하였는바, 피고가 주장하는 위 사유는 이 사건 전입신고의 수리를 거부할 정당한 사유가 될 수 없고, 피고가 이 사건 처분 당시 원고가 주민등록법이 정한 ‘30일 이상 생활의 근거로서 거주할 목적으로 이 사건 거주지로 전입하였는지 여부’를 심사하여 이 사건 처분에 이르렀다고 볼 만한 사정은 찾아볼 수 없다.

다) 피고는 양천구청장의 ‘전입신고 처리절차 이행 철저’ 공문에서 ‘임차인 동의 없는 임대인(1주소 2세대) 전입신고’ 여부를 철저히 확인하라고 한 점, 양천구청 자치행정과 ‘전입신고 관련 확인사항 재전파 공문’에 명시되어 있는 ‘전입신고 처리 업무지침’에서 전입신고를 받은 경우 신거주지에 주민등록되어 있는 기존 세대를 확인하여 처리하도록 정하고 있는 점을 이 사건 처분의 주된 근거로 주장한다. 그러나 위 공문 등은 행정조직 내부에서 행정편의상 일응의 사무처리 기준으로서의 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없는 내부지침에 불과하다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

관련 법령 ▣ 주민등록법 제1조(목적) 이 법은 지방자치단체의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태(동태)를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적으로 한다. 제6조(대상자) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 "거주지"라 한다)를 가진 다음 각 호의 사람(이하 "주민"이라 한다)을 이 법의 규정에 따라 등록하여야 한다. 다만, 외국인은 예외로 한다.

1. 거주자: 거주지가 분명한 사람(제3호의 재외국민은 제외한다)

제16조(거주지의 이동) ① 하나의 세대에 속하는 자의 전원 또는 그 일부가 거주지를 이동하면 제11조나 제12조에 따른 신고의무자가 신거주지에 전입한 날부터 14일 이내에 신거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 전입신고(전입신고)를 하여야 한다. (끝)