헌법재판소 2026. 1. 29. 선고 2024헌바323 결정 [도로교통법 제93조 제1항 제2호 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 2024헌바323

(1) 청구인 서○○는 2002. 3. 2. 술에 취한 상태에서 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2023. 5. 25. 다시 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다.

(2) 광주광역시경찰청장은 2023. 6. 19. 청구인 서○○가 2회 이상 음주운전을 하였다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 제2호에 따라 청구인 서○○의 운전면허를 취소하는 처분을 하였다.

(3) 청구인 서○○는 광주지방법원 2024구단10143호로 위 운전면허취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2024. 7. 11. 청구기각판결을 선고하였다. 이에 청구인 서○○는 항소하였으나, 그 항소심(광주고등법원 2024누11814)은 2025. 1. 23. 항소기각판결을 선고하였고, 제1심 판결은 2025. 2. 21. 확정되었다.

(4) 청구인 서○○는 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분 및 도로교통법 부칙 제2조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2024. 7. 9. 기각되었다(광주지방법원 2024아5141).

(5) 이에 청구인 서○○는 2024. 8. 7. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2024헌바409

(1) 청구인 최○○은 2001. 11. 3. 술에 취한 상태에서 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2023. 12. 17. 다시 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다.

(2) 서울특별시경찰청장은 2024. 1. 30. 청구인 최○○이 2회 이상 음주운전을 하였다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 제2호에 따라 청구인 최○○의 운전면허를 취소하는 처분을 하였다.

(3) 청구인 최○○은 서울행정법원 2024구단62298호로 위 운전면허취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2024. 9. 11. 청구기각판결을 선고하였다. 이에 청구인 최○○은 항소하였으나, 그 항소심(서울고등법원 2024누60918)은 2025. 7. 9. 항소기각판결을 선고하였고, 제1심 판결은 2025. 7. 25. 확정되었다.

(4) 청구인 최○○은 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 및 도로교통법 부칙 제2조 중 제93조 제1항 제2호에 관한 부분에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2024. 9. 11. 기각되었다(서울행정법원 2024아12223).

(5) 이에 청구인 최○○은 2024. 10. 17. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

다. 2024헌바470

(1) 청구인 하○○은 2010. 11. 29. 술에 취한 상태에서 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2023. 4. 18. 다시 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다.

(2) 인천광역시경찰청장은 2023. 6. 1. 청구인 하○○이 2회 이상 음주운전을 하였다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 청구인 하○○의 운전면허를 취소하는 처분을 하였다.

(3) 청구인 하○○은 위 운전면허취소처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2023. 8. 8. 이를 기각하였다. 이에 청구인 하○○은 인천지방법원 2023구단52465호로 위 운전면허취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2024. 2. 2. 청구기각판결을 선고하였다. 청구인 하○○이 항소하였으나, 그 항소심(서울고등법원 2024누37383)은 2024. 10. 17. 항소기각판결을 선고하였고, 제1심 판결은 2024. 11. 8. 확정되었다.

(4) 청구인 하○○은 위 항소심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 및 도로교통법 부칙 제2조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2024. 10. 31. 기각되었다(서울고등법원 2024아1137).

(5) 이에 청구인 하○○은 2024. 12. 6. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

라. 2025헌바157

(1) 청구인 박○○은 2009. 8. 12. 술에 취한 상태에서 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2024. 10. 26. 다시 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다.

(2) 인천광역시경찰청장은 2024. 11. 26. 청구인 박○○이 2회 이상 음주운전을 하였다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 제2호에 따라 청구인 박○○의 운전면허를 취소하는 처분을 하였다.

(3) 청구인 박○○은 위 운전면허취소처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2025. 2. 11. 이를 기각하였다. 청구인 박○○은 인천지방법원 2025구단50029호로 위 운전면허취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2025. 4. 25. 청구기각판결을 선고하였다. 이에 청구인 박○○은 항소하였으나, 그 항소심[서울고등법원 (인천)2025누10101]은 2025. 8. 20. 항소기각판결을 선고하였고, 제1심 판결은 2025. 9. 9. 확정되었다.

(4) 청구인 박○○은 제1심 계속 중 도로교통법 부칙 제2조 후문에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2025. 4. 25. 기각되었다(인천지방법원 2025아5021).

(5) 이에 청구인 박○○은 2025. 5. 28. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 2001. 6. 30. 이후 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전하였다는 이유로 운전면허가 취소되었으므로, 심판대상을 청구인들에게 적용되는 부분으로 한정한다. 또한 청구인 서○○, 최○○, 하○○은 도로교통법 부칙 제2조에 대해 심판청구를 하면서도 전문에 대해서는 독자적인 위헌 주장을 하지 않으므로, 이를 심판대상에서 제외한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정되고, 2023. 10. 24. 법률 제19745호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분(이하 ‘취소조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부, 도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제2조 후문 중 제93조 제1항 제2호에 관한 부분(이하 ‘부칙조항’이라 하고, 이 조항과 취소조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

구 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정되고, 2023. 10. 24. 법률 제19745호로 개정되기 전의 것) 제93조(운전면허의 취소·정지) ① 시·도경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호, 제8호, 제8호의2, 제9호(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제14호, 제16호, 제17호, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 하고(제8호의2에 해당하는 경우 취소하여야 하는 운전면허의 범위는 운전자가 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 그 운전면허로 한정한다), 제18호의 규정에 해당하는 경우에는 정당한 사유가 없으면 관계 행정기관의 장의 요청에 따라 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지하여야 한다.

2. 제44조 제1항 또는 제2항 후단을 위반(자동차등을 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제2조(술에 취한 상태에서의 운전금지 등에 관한 적용례) 제82조 제2항 및 제93조 제1항 제2호의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제44조 제1항 또는 제2항을 위반한 사람부터 적용한다. 이 경우 위반행위의 횟수를 산정할 때에는 2001년 6월 30일 이후의 위반행위부터 산정한다. [관련조항] 구 도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되고, 2023. 10. 24. 법률 제19745호로 개정되기 전의 것) 제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등(「건설기계관리법」 제26조 제1항 단서에 따른 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제148조의2에서 같다), 노면전차 또는 자전거를 운전하여서는 아니 된다. 도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정된 것) 제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ④ 제1항에 따라 운전이 금지되는 술에 취한 상태의 기준은 운전자의 혈중알코올농도가 0.03퍼센트 이상인 경우로 한다. 도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 도로교통법 부칙(2021. 1. 12. 법률 제17891호) 이 법은 공포 후 4개월이 경과한 날부터 시행한다. 도로교통법 부칙(2023. 10. 24. 법률 제19745호) 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다.

3. 청구인들의 주장

가. 2024헌바323

심판대상조항은 2001. 6. 30. 이후의 과거 도로교통법 제44조 제1항(이하 ‘음주운전 금지규정’이라 한다) 위반행위와 현재의 위반행위 사이의 시간적 간격 정도, 혈중알코올농도 수치, 상습성 등 구체적인 사정을 전혀 고려하지 않은 채 2001. 6. 30. 이후 2회의 음주운전 금지규정 위반행위가 있는 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 정하고 있다. 이는 지나치게 과도한 제한이다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 행복추구권, 평등권, 직업선택의 자유, 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.

나. 2024헌바409

심판대상조항은 과거 음주운전 금지규정 위반전력의 시기와 내용, 혈중알코올농도 수준 및 발생한 위험 정도를 고려하지 않고, 2001. 6. 30. 이후 2회의 음주운전 금지규정 위반행위가 있는 경우 일률적으로 운전면허를 취소하도록 정하고 있다. 이는 과잉금지원칙 내지 비례원칙을 위반하여 직업의 자유와 일반적 행동자유권을 침해한다. 또한 심판대상조항이 위와 같이 2회 이상 음주운전을 한 사람에게 일률적으로 가중처분을 내리도록 하는 것은 행정처분의 기능과 목적을 달성하는 데 필요한 정도를 현저히 벗어나는 것으로 책임주의에 반한다. 부칙조항은 2001. 6. 30. 이후 음주운전을 한 사람과 그전에 음주운전을 한 사람을 합리적 이유 없이 차별하고 있어 평등원칙에 위반된다.

다. 2024헌바470

(1) 심판대상조항은 과거 음주운전 금지규정 위반행위와의 시간적 간격, 음주운전 경위 및 당시 상황, 혈중알코올농도 수준 등을 고려하지 않고, 2001. 6. 30. 이후 2회의 음주운전 금지규정 위반행위가 있는 경우 일률적으로 운전면허를 취소하도록 정하고 있다. 숙취운전은 음주 직후 고의로 음주운전을 한 경우와 비교하여 불법성의 정도에 있어 차이가 있음에도, 심판대상조항에 의하면 2001. 6. 30. 이후 음주운전 금지규정을 위반한 전력이 있는 사람이 다시 이를 위반하기만 하면 뒤의 음주운전이 숙취운전에 해당하더라도 일률적으로 운전면허가 취소된다. 이는 지나치게 과도한 제한이다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 직업의 자유를 침해한다.

(2) 음주 직후 혈중알코올농도 0.05%의 상태에서 운전을 한 경우 초범이라면 운전면허정지처분을 받게 된다. 전날 음주로 인해 혈중알코올농도 0.05%의 상태에서 숙취운전을 한 경우 형사처벌에 있어서는 위 사례와 동일하게 처벌받게 된다. 그러나 심판대상조항에 의하면 행정적 제재에 있어 숙취운전을 한 경우에도 청구인과 같이 약 12년 전의 음주운전 처벌전력이 있는 경우 운전면허취소처분을 받게 된다. 이와 같이 심판대상조항의 적용을 받는 운전자 중에는 음주운전 금지규정을 1회 위반한 사람보다 그 불법성이 더 작은 경우가 있음에도, 심판대상조항은 이러한 상황을 고려하지 않고 일률적으로 2001. 6. 30. 이후의 위반횟수만을 고려하여 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고 있으므로 평등원칙에 위반된다.

라. 2025헌바157

부칙조항은 취소조항을 적용함에 있어 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정할 때에는 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정한다고만 정하고 있을 뿐, 그 위반행위 사이의 시간적 간격을 제한하고 있지 않다. 따라서 부칙조항은 음주운전 금지규정 위반행위 사이의 시간적 간격이 짧은 경우와 긴 경우를 동일하게 취급하므로 평등원칙에 위반된다. 또한 부칙조항에 의하면 2001. 6. 30. 이후의 위반행위이기만 하면 그 위반행위 사이의 시간적 간격이 아무리 길더라도 운전면허가 필요적으로 취소되므로, 부칙조항은 과잉금지원칙을 위반하여 행복추구권 및 직업의 자유를 침해한다.

4. 판단

가. 쟁점

(1) 심판대상조항은 2001. 6. 30. 이후 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전함으로써 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 필요적으로 그의 운전면허를 취소하도록 한다. 따라서 심판대상조항은 운전을 직업으로 하는 사람의 경우 직업의 자유를, 운전을 직업으로 하지 않는 사람의 경우 일반적 행동자유권을 제한한다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등; 헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등 참조).

(2) 청구인 서○○는 심판대상조항이 2001. 6. 30. 이후 음주운전 금지규정을 위반한 사람이 다시 이를 위반하기만 하면 과거 위반행위와 현재의 위반행위 사이의 시간적 간격, 혈중알코올농도 등을 고려함이 없이 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하고 있어 청구인 서○○의 평등권이 침해된다고 주장하고, 청구인 하○○은 심판대상조항의 적용을 받는 운전자 중에는 음주운전 금지규정을 1회 위반한 사람보다 불법성의 정도가 더 작은 경우가 있음에도, 일률적으로 2001. 6. 30. 이후의 음주운전 금지규정 위반횟수만을 고려하여 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 것은 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 이는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반된다는 주장과 실질적으로 다르지 않다. 그러므로 일반적 행동자유권 및 직업의 자유의 침해 여부를 과잉금지원칙에 비추어 판단하는 이상, 위 청구인들의 평등권 침해 및 평등원칙 위반 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않는다.

(3) 청구인 최○○은 부칙조항이 2001. 6. 30. 이후 음주운전을 한 사람과 그전에 음주운전을 한 사람을 합리적인 이유 없이 차별하고 있어 평등원칙에 위반된다고 주장하나, 이는 반복적 음주운전의 습관을 평가하기 위하여 고려하는 과거의 음주운전 위반행위의 범위가 지나치게 넓어 과잉금지원칙에 위반된다는 주장과 실질적으로 다르지 아니하므로, 청구인 최○○의 평등원칙 위반 주장에 대해서도 별도로 판단하지 않는다.

(4) 청구인 박○○은 부칙조항이 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정할 때에 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정한다고 정할 뿐 그 위반행위 사이의 시간적 간격을 제한하고 있지 않아 위반행위 사이의 시간적 간격이 짧은 사람과 긴 사람을 동일하게 취급하고 있으므로 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 반복된 음주운전에 대한 운전면허의 필요적 취소 요건으로 2회 이상의 음주운전 금지규정 위반을 규정하고 있으면서도 그 위반행위 사이의 시간적 간격을 제한하고 있지 않은 것은 취소조항이다. 부칙조항은 취소조항 적용 시 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수 산정을 위한 기산점을 정하고 있는 조항일 뿐이다. 따라서 부칙조항에 대한 청구인 박○○의 평등원칙 위반 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않는다.

(5) 청구인 서○○는 심판대상조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고도 주장한다. 그러나 헌법 제34조 제1항이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으로서 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하므로(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328 참조), 심판대상조항으로 인하여 인간다운 생활을 할 권리가 제한된다고 볼 수 없다. 따라서 인간다운 생활을 할 권리의 침해 주장에 대해서는 판단하지 않기로 한다.

(6) 청구인 최○○은 심판대상조항이 책임주의에 위반된다고 주장하나, 이는 2회 이상 음주운전을 한 경우 그 위반행위 사이의 시간적 간격, 혈중알코올농도 수준 등에 관계없이 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하는 것은 지나치게 과도하다는 취지이므로, 결국 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반된다는 주장과 실질적으로 다르지 않다. 그러므로 일반적 행동자유권 및 직업의 자유의 침해 여부를 과잉금지원칙에 비추어 판단하는 이상, 책임주의 위반에 대해서는 별도로 판단하지 않는다.

나. 직업의 자유 및 일반적 행동자유권 침해 여부

(1) 취소조항

(가) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 2023. 6. 29. 2020헌바182등 결정에서, 취소조항이 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 않는다고 판단하였으며, 이후 2023. 10. 26. 2020헌바186등 결정 및 2024. 4. 25. 2023헌바267 결정에서도 위 2020헌바182등 결정을 인용하며 취소조항에 대하여 합헌결정을 하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『취소조항은 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하려는 입법목적을 가지고 있고, 이러한 입법목적은 정당하다. 취소조항은 음주운전 금지규정을 위반한 채로 자동차를 운전하여 준법정신과 안전의식이 결여되어 있다고 판단되는 사람의 운전면허를 취소하여 그로 하여금 운전하지 못하도록 함으로써 위 입법목적 달성에 기여하므로, 수단의 적합성이 인정된다. 음주운전 금지규정을 3회 이상 위반한 경우 운전면허를 필요적으로 취소하였던 구법하에서는 2회까지의 음주운전은 용인되는 것으로 여겨질 우려가 있었다. 이에 입법자는 반복된 음주운전을 용인하는 문화를 교정하고자 운전면허 필요적 취소의 범위를 확대하였다. 음주운전자를 대상으로 한 교육·치료, 차량의 몰수·폐기, 음주 시 시동방지장치 강제 부착 등 다른 행정제재가 고려될 수 있으나, 입법자는 이러한 대안만으로 반복적인 음주운전이 방지되기 어렵다고 판단하였고, 이러한 입법자의 판단은 충분히 수긍할 수 있다. 한편 헌법재판소는 2021. 11. 25. 2019헌바446등 결정에서 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람을 형사 처벌하는 구 도로교통법 제148조의2 제1항 중 관련 부분이 과거 위반 전력과 재범 사이에 시간적 제한을 두지 않고 과거 위반 전력, 혈중알코올농도 등을 고려할 때 위험성이 비교적 낮은 재범 음주운전행위에도 동일한 법정형을 적용하여 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반된다고 판단하였다. 그런데 이 사건에서 문제되는 운전면허 취소는 주취 중 운전금지라는 행정상 의무 이행을 확보하기 위한 행정제재로, 형벌과 구별된다. 따라서 취소조항이 운전면허를 필요적으로 취소하더라도 침해의 최소성에 반한다고 할 수 없다. 운전면허가 취소되더라도 적용받는 결격기간이 상대적으로 짧고, 경우에 따라 결격기간이 배제되기도 하는 점을 고려하면, 취소조항으로 제한되는 사익이 교통질서를 확립하고 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하려는 공익에 비하여 중요하다고 할 수 없으므로, 취소조항은 법익의 균형성에 반하지 아니한다. 그렇다면 취소조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.』

(나) 선례 변경의 필요성 여부

1) 운전면허는 불특정 다수의 사람과 차량이 통행하는 도로에서 자동차등을 운전하는 고도의 위험성을 가진 행위를 그 행위로 인하여 발생할 도로교통상의 위험과 장애를 통제할 수 있는 일정한 능력과 자격을 가진 사람에게 허용하는 면허이다. 그런데 반복적 음주운전자는 운전자로서의 의무를 해태하여 도로교통상의 중대한 위험과 장애를 초래할 수 있는 가장 전형적인 행위를 한 사람에 해당한다. 따라서 반복된 음주운전 행위 그 자체로부터 운전자의 안전의식과 책임의식의 결여를 추단할 수 있고, 그러한 운전자를 일정 기간 도로에서 격리하여야 할 만큼의 위험성과 사회적 폐해 역시 인정할 수 있다. 그렇다면 2001. 6. 30.에 반복적 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도가 도입되었음에도 불구하고 음주운전 행위로 나아갔을 뿐만 아니라 이에 더하여 필요적 면허취소 요건이 3회 이상 음주운전에서 2회 이상 음주운전으로 조정된 2019. 6. 25. 이후에도 재차 음주운전 행위로 나아간 사람에 대하여, 일회적 음주운전자와 구별하여 그의 운전면허를 필요적으로 취소하고 2년간(도로교통법 제82조 제2항 제6호 가목) 운전을 하지 못하도록 하는 것은, 필요최소한의 범위 내에서 가중적 제재처분을 가하는 것으로서 비례원칙을 준수한 것이라고 볼 수 있다.

2) 우리 재판소는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람을 가중처벌하는 도로교통법 조항이 비례원칙에 위반되는지 여부에 관하여 판단하면서, “과거 위반행위가 예컨대 10년 이상 전에 발생한 것이라면, 처벌대상이 되는 음주운전이 재범에 해당된다고 하더라도 그것이 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위라거나 사회구성원에 대한 생명·신체 등을 ‘반복적으로’ 위협하는 행위라고 평가하기 어려워 이를 일반적 음주운전 금지규정 위반행위와 구별하여 가중처벌할 필요성이 있다고 보기 어렵다.”라고 판시한 바 있다(헌재 2021. 11. 25. 2019헌바446등 참조). 그러나 행정제재는 그 목적과 기능, 제재 수준 및 효과에 있어 형사처벌과 차이가 있다는 점을 고려할 때 행정제재를 함에 있어 준수하여야 하는 비례원칙이 형벌을 정함에 있어 준수하여야 하는 비례원칙과 동등한 수준일 것까지 요구할 수는 없다. 따라서 이 사건에서 위 판시 논리를 그대로 적용하여 취소조항이 가중적 행정제재의 요건이 되는 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이에 시간적 제한을 두고 있지 아니한 것이 위헌이라고 선언할 것은 아니다. 아울러 반복된 음주운전 행위 자체로부터 운전자의 안전의식과 책임의식이 결여되어 있음을 강하게 추단할 수 있는 이상 사안에 따른 구체적·개별적 판단의 여지는 크지 않다. 따라서 사안별로 달리 제재할 수 있도록 규율을 세분화하거나 심사 절차를 마련하는 방법은 취소조항과 동일한 정도로 입법목적을 달성하기 어렵다고 평가된다. 이러한 점을 종합적으로 고려할 때, 위 선례의 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이와 달리 판단하여야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다.

3) 따라서 취소조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 않는다.

(2) 부칙조항

(가) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 2023. 10. 26. 2020헌바186등 결정 및 2021헌바265 결정에서, 부칙조항이 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『부칙조항이 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정할 때 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정하도록 한 것은, 반복적 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도가 도입된 이후의 음주운전 금지규정 위반행위를 취소조항 적용 시 고려하도록 하여 반복적 음주운전으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보하기 위한 것으로서, 이러한 입법목적은 정당하다. 또한 위반횟수 산정 시 종전 음주운전 금지규정 위반행위를 고려하면, 반복적인 음주운전을 방지할 수 있으므로, 수단의 적합성도 인정된다. 반복된 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도는 2001. 1. 26. 법률 제6392호로 개정되고, 2001. 6. 30.부터 시행된 도로교통법에 따라 도입되었다. 즉 2001. 6. 30. 이후에는 수범자들에 대하여 반복적 음주운전이 운전자의 준법정신 내지 안전의식 결여의 지표로서 강화된 행정제재의 적용 대상이 된다는 점이 공표되었다. 이와 같은 이유로 부칙조항은 2001. 6. 30.을 과거의 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정하는 기준점으로 삼고 있다. 위반행위의 횟수를 산정하기 위한 기산점을 2001. 6. 30.보다 뒤의 시점으로 정할 경우, 2001. 6. 30.부터 기산점 사이의 기간 동안 반복적 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도의 존재에도 불구하고 음주운전으로 나아간 행위는 당해 운전자의 준법정신이나 안전의식을 평가하는 근거로 활용될 수 없다. 이러한 점에서 위반행위의 횟수를 산정하기 위한 기산점을 2001. 6. 30.보다 뒤의 시점으로 정하는 방안은 반복적 음주운전으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보하려는 입법목적을 부칙조항과 동일한 정도로 달성하기 어렵다. 반복적 음주운전에 대한 행정제재는 점차 강화되어 왔다. 2001. 6. 29.까지는 반복적 음주운전자에 대한 필요적 면허취소 제도가 없었고, 2001. 6. 30.부터 2019. 6. 24.까지는 음주운전 금지규정을 3회 이상 위반한 사람에 대한 필요적 면허취소 제도가 시행되었으며, 2019. 6. 25. 이후에는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람에 대한 필요적 면허취소 제도가 시행되었다. 이와 같이 강화된 행정제재를 부과함으로써 달성하려는 공익은 반복적 음주운전으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보하려는 것으로서, 상당히 중요하다고 평가할 수 있다. 다른 한편으로 공익 달성을 위하여 시행 중인 제도가 충분하지 못하다고 판단될 경우에는 강화된 조치가 도입될 수 있다. 이로 인하여 자동차를 운전하지 못하게 되는 등으로 사익의 제한이 이전보다 강화되었다고 하더라도, 이러한 제한이 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보한다는 공익보다 중요하다고 할 수는 없다. 따라서 부칙조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성도 인정된다. 부칙조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.』

(나) 선례 변경의 필요성 여부

위 선례의 취지는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 변경할 만한 사정 변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 부칙조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 않는다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 취소조항에 관한 아래 6.과 같은 재판관 김상환, 재판관 정계선, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 김상환, 재판관 정계선, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 취소조항에 대한 반대의견 우리는, 취소조항이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 밝힌다.

가. 심사기준

우리 헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한해 법률로써 제한할 수 있고, 그 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 천명하고 있다. 따라서 기본권제한 입법은 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 입법으로 인한 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공익과 침해되는 사익의 균형성을 모두 갖추어야 하며, 이를 준수하지 않으면 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위배된다(헌재 2005. 11. 24. 2004헌가28 참조). 취소조항은 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전함으로써 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 필요적으로 그의 운전면허를 취소하도록 정하고 있다. 이는 교통법규 준수에 관한 책임의식, 교통관여자로서의 안전의식 등이 현저히 결여되어 있다고 볼 수 있는 반복적 음주운전자에 대하여 필요적 운전면허 취소라는 행정적 제재를 가함으로써 주취 중 운전금지라는 행정상 의무의 이행을 확보함과 아울러 그를 일정 기간 동안 자동차 운전에서 배제하여 도로교통의 안전을 확보하기 위한 것이다. 이러한 취소조항은 국민의 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 제한하므로 그 입법목적을 달성하기 위하여 반복적 음주운전자의 운전면허를 취소하고자 하는 경우에도 지나치게 기본권이 제한되지 않도록 헌법 제37조 제2항이 정하는 비례의 원칙을 지켜야 한다. 취소조항이 형벌조항이 아니라거나, 취소조항에 따른 운전면허의 취소가 형벌과 구별되는 제재적 행정처분으로서 거기에 행정상 의무의 이행을 확보하려는 목적이 포함되어 있다고 하여 이와 달리 볼 것은 아니다.

나. 목적의 정당성 및 수단의 적합성

취소조항의 목적이 정당하고 수단의 적합성이 인정된다는 점은 법정의견과 같다.

다. 침해의 최소성

(1) 어떤 법률의 입법목적이 정당하고 그 목적을 달성하기 위해 선택한 수단이 어느 정도 적합하다고 할지라도 입법자가 덜 침익적인 방법으로 법의 목적을 실현할 수 있음에도 불구하고 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하는 방식으로 법의 목적을 실현하려 한다면 이는 침해의 최소성에 위배된다(헌재 2000. 6. 1. 99헌가11등; 헌재 2005. 11. 24. 2004헌가28 참조). 이는 임의적 규정으로 법의 목적을 실현할 수 있는데도 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제한 채 필요적 규정으로 법의 목적을 실현하려는 경우에도 마찬가지라 할 수 있다(헌재 2020. 6. 25. 2019헌가9등 참조).

(2) 취소조항에 의한 필요적 운전면허의 취소는 반복적 음주운전에 대한 책임을 추궁하는 제재 조치로서의 성격을 가짐과 동시에 음주운전의 재발을 막아 도로교통의 안전을 확보하기 위한 예방 조치로서의 성격을 가진다. 취소조항에 의한 운전면허의 취소가 위와 같이 제재 조치로서의 성격뿐만 아니라 예방 조치로서의 성격도 함께 갖고 있다는 사정은 헌법상 비례의 원칙에 따른 심사를 배제할 근거가 될 수 없다. 따라서 의무위반에 대한 책임의 추궁에 있어서는 의무위반의 정도와 부과되는 제재 사이에 적정한 비례관계가 유지되어야 하고(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바355 참조), 행정의무 위반의 재발을 막기 위한 예방 조치를 함에 있어서는 재범의 위험성과 예방 조치 사이에 적정한 비례관계가 유지되어야 한다.

(3) 일반적으로 가중적 제재의 정당화 사유로는 행위의 해악이나 행위자 책임의 중대성, 반복적 행위에 따른 높은 사회적 비난가능성, 동종·유사 행위의 재발 방지나 예방의 필요성 등을 들 수 있다. 입법자는 음주운전이 계속해서 반복되고 있는 우리의 교통현실과 음주운전에 대한 관대한 문화를 적극적으로 교정할 필요성 등을 감안하여 운전이 금지되는 주취상태의 기준을 혈중알코올농도 0.05% 이상에서 0.03% 이상으로 낮추고, 필요적 운전면허의 취소 기준을 3회 이상 음주운전에서 2회 이상 음주운전으로 낮추었다. 입법자가 위와 같이 반복적 음주운전에 대하여 필요적 면허취소라는 가중적 제재 방법을 선택하는 등으로 제재를 강화해 온 것은 충분히 수긍할 수 있다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등 참조). 일정한 시간적 간격 내에서 반복적으로 이루어진 음주운전은 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위로서 사회적 비난가능성이 크고, 반복적으로 사회구성원의 생명·신체 등을 위협하는 행위는 재범의 위험성이 높아 이를 예방할 필요성이 크기 때문이다. 다만 반복적 음주운전에 대하여는 그것이 단지 2회 이상의 음주운전이라는 사정만으로 일률적으로 이와 같은 평가가 가능하다고 보기는 어렵다. 그것이 일정한 시간적 간격 안에서 반복적으로 이루어지는 등 음주운전의 반복으로부터 운전자의 준법의식이나 안전의식의 결여 또는 재범의 위험성이 추단될 수 있는 경우에 해당하여야 비로소 이러한 평가를 내릴 수 있기 때문이다. 우리 재판소는 2회 이상 음주운전 등을 가중처벌하는 도로교통법 조항이 비례원칙에 위반되는지 여부에 관하여 판단하면서, 과거의 음주운전 금지규정 위반행위가 오래 전에 이루어져 그 이후 행해진 음주운전 금지규정 위반행위를 ‘교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위’ 또는 ‘반복적으로 사회구성원에 대한 생명·신체 등을 위협하는 행위’라고 평가하기 어렵다면 이를 가중 제재할 필요성이 있다고 보기 어렵다고 판시한 바 있다(헌재 2022. 8. 31. 2022헌가14 참조). 이러한 취지는 가중적 행정제재를 규정하고 있는 조항에 대한 비례심사에 있어서도 동일하게 적용된다고 볼 수 있다. 따라서 취소조항이 형벌조항과 달리 운전면허 취소라는 행정처분의 근거조항으로서 주취 중 운전금지라는 행정상 의무의 이행 확보가 그 입법목적에 강하게 포함되어 있다 하더라도, 과거의 음주운전이 아주 오래 전에 이루어진 것이어서 후행 음주운전과 합쳐 평가하더라도 그로부터 운전자의 준법의식이나 안전의식의 결여 또는 재범의 위험성 등이 추단되지 아니하는 경우에 대해서까지 가중적인 행정제재를 가하는 것은 정당화되기 어렵다.

(4) 그런데 취소조항은 2회 이상의 음주운전 금지규정 위반을 필요적 면허취소의 요건으로 삼으면서도 그 위반행위들 사이의 시간적 간격에 대하여는 아무런 제한을 두고 있지 않다. 이로 인해 과거 위반행위가 부칙조항에서 정한 기산점인 2001. 6. 30. 이후에 행해진 것이기만 하면 후행 위반행위와의 시간적 간격이 얼마인지에 관계없이 운전면허를 필요적으로 취소하여야 하는 문제가 발생한다. 그 결과 오랜 시간이 경과한 후에 이루어진 후행 위반행위로서 그 불법성 및 책임의 정도가 극히 미약하거나 재범의 위험성이 극히 낮다고 보이는 경우까지도 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 여지가 일체 배제된 채 운전면허를 취소할 수밖에 없게 된다. 과거 위반행위가 예컨대 20년 이상 전에 발생한 것이라고 한다면 행정제재의 대상이 되는 음주운전이 2회째 이루어진 것이라 하더라도, 그것이 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위라거나 사회구성원의 생명·신체 등을 반복적으로 위협하는 행위라고 곧바로 추단하기는 어려울 것이다. 그럼에도 취소조항은 2회째 위반행위가 일회적 위반행위와 구별된다는 사정만으로 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이에 아무런 시간적 간격을 설정하지 아니한 채 필요적 면허취소라는 강력한 제재를 가하도록 함으로써 일률적으로 필요적 규정에 의하여 법의 목적을 실현하려 하고 있다. 이는 음주운전의 재발을 방지하여 도로교통의 안전을 확보한다는 예방 조치로서의 목적을 고려해 보더라도 필요한 정도를 현저히 넘어서는 과중한 제재를 가하는 것이다. 앞으로 시간이 경과하면 할수록 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이의 시간적 간격이 점점 더 길어지는 상황이 발생하게 되고, 그에 따라 제재의 과중함도 더해갈 것임은 분명하다.

(5) 비교법적으로 보더라도, 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이의 시간적 간격을 고려하지 않은 채 2회째 위반행위라는 이유만으로 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하는 사례는 찾아보기 어렵다. 먼저 일본의 경우에는 운전면허 벌점제도와 관련하여 마지막 교통법규위반일이나 교통사고일로부터 기산하여 과거 3년간의 벌점만을 합산하여 운전면허 정지처분이나 취소처분을 하도록 하고 있고(일본 도로교통법 시행령 별표 3 등), 독일의 경우에는 벌점이 8점 이상 누적되면 운전 부적합자로 보아 운전면허를 박탈하는데(독일 도로교통법 제4조 제5항 제3호), 벌점 2점 이상이 부과되는 음주운전의 경우 그 실효기간을 5년으로 정하고 있다(독일 도로교통법 제29조 제1항 제2호).

(6) 따라서 입법자는 2회째 위반행위가 ‘교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위’ 또는 ‘사회구성원의 생명·신체 등을 반복적으로 위협하는 행위’라고 평가하기 어려운 경우에 대해서까지 필요적 운전면허 취소라는 가중적 행정제재가 가해지지 않도록, 그 요건이 되는 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이의 시간적 간격에 관하여 적정한 한계를 설정하였어야 한다. 그럼에도 입법자는 위와 같이 기본권 침해가 최소화될 수 있는 방안을 전혀 강구하지 않은 채 취소조항과 같이 2회 이상의 음주운전 금지규정 위반의 요건만 충족되면 일률적으로 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고 있는바, 이는 침해의 최소성을 충족하지 못한다.

(7) 한편 2회 이상 음주운전을 한 사람을 처벌하는 규정인 도로교통법(2024. 12. 3. 법률 제20544호로 개정된 것) 제148조의2 제1항은 과거 위반행위로 형이 확정된 날부터 일정 기간 내에 범해진 후행 위반행위를 처벌하도록 하면서 그 시간적 간격의 한계를 10년으로 설정하고 있다. 그런데 형벌은 다른 어떤 제재보다도 강력하여 기본권을 심각하게 침해할 수 있어 형사책임과 형벌 간의 비례관계는 엄격하게 지켜져야 한다. 또한 형사처벌과 행정제재는 그 목적과 기능에 차이점이 존재한다. 이러한 사정을 고려하면, 행정제재를 함에 있어 준수하여야 하는 비례의 원칙이 형벌을 정함에 있어 준수하여야 하는 비례의 원칙과 동등한 수준일 것까지 요구하기는 어렵다. 따라서 2회 이상의 음주운전 금지규정 위반에 따른 필요적 운전면허 취소의 요건과 관련하여 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이의 시간적 간격에 관한 한계를 설정함에 있어서는 보다 완화된 기준이 적용될 수 있을 것이다. 그러나 이러한 경우에도 ‘교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위’ 또는 ‘반복적으로 사회구성원의 생명·신체 등을 위협하는 행위’라고 평가하기 어려운 경우까지 필요적인 가중 제재 대상에 포함되지 않도록 적정한 시간적 간격을 설정함으로써 비례의 원칙에 위배되지 않도록 하여야 함은 앞서 밝힌 바와 같다.

라. 법익의 균형성

국민의 생명·신체·재산의 보호 및 도로교통의 안전 확보가 취소조항이 달성하려는 공익으로서 중요한 것임에는 틀림없으나, 자동차의 운전으로 생업을 영위하는 개인은 취소조항에 의해 운전면허가 취소되는 경우 생계에 심각한 타격을 입게 되고, 자동차의 운전으로 생업을 영위하지 않는 경우에도 자동차를 전혀 운전할 수 없게 되면 일반적 행동자유권에 중대한 제한을 받게 되는바, 이러한 사익의 침해를 결코 가볍게 볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 취소조항은 과거 위반행위와 행정제재의 대상이 되는 후행 위반행위 사이의 시간적 간격에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않아 후행 위반행위가 ‘교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위’ 또는 ‘반복적으로 사회구성원의 생명·신체 등을 위협하는 행위’라고 평가하기 어려운 경우에도 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고 있다. 그렇다면 취소조항이 보호하고자 하는 공익에 비하여 기본권침해의 정도가 과중하다고 할 것이므로, 법익의 균형성 역시 갖추지 못하였다.

마. 소결

따라서 취소조항은 과잉금지원칙에 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해한다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준