헌법재판소 2025. 9. 25. 선고 2021헌마728 결정 [공공주택 특별법 제50조의3 제1항 제1호 라목 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인은 주택 건설업, 부동산 임대업 등을 영위하는 법인으로, 2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부개정된 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 시행(2015. 12. 29, 부칙 제1조) 당시 공공사업으로 조성된 택지에 주택법 제16조에 따라 공공건설임대주택으로 사업계획승인을 받아 건설한 주택(부칙 제6조 제2항 제2호), 위 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지를 공공건설임대주택 용도로 공급받아 위 법 시행 후 건설한 주택(부칙 제6조 제2항 제3호)을 이용하여 임대업을 영위하고 있는 임대사업자이다. 위 각 공공건설임대주택(이하 ‘이 사건 각 공공건설임대주택’이라 한다)은 이 사건 심판청구 당시 임대의무기간 중이거나 임대의무기간이 경과하였다고 하더라도 임대주택에 관한 임대사업자와 임차인 사이의 임대차계약이 지속되는 경우로서 분양전환이 완료되지 아니하였다. 청구인은 ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택사업자가 아니므로, 원래는 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 제2항 제2호 및 제3호에 따라, 종전의 임대주택법 제21조 제1항 제4호, 제21조 제7항이 적용되었다. 그런데 ‘공공주택 특별법’ 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조 제1항에 따라, ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항의 개정규정은 분양전환이 완료되지 아니한 법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률(이때 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되었다) 부칙 제6조 제2항에 따라 공공건설임대주택으로 보는 주택, 즉 이 사건 각 공공건설임대주택에 대해서도 적용하게 되었다. 따라서 이 사건 각 공공건설임대주택에는 종전의 임대주택법 제21조 제1항 제4호, 제21조 제7항이 아니라 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항이 적용된다.

나. 청구인은 ‘공공주택 특별법’ 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조 제1항에 따라 이 사건 각 공공건설임대주택에 대해서도 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항의 개정규정을 소급 적용받게 되었는바, 위 개정규정은 우선분양전환의무의 범위를 확대하고 임대주택의 제3자 매각 시에도 가격통제를 하는 것으로서 이는 청구인의 직업수행의 자유 등을 침해하는 것이라고 주장하면서 2021. 6. 22. 위 법률조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

2. 심판대상

청구인은 ‘공공주택 특별법’(2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정된 것) 제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항, ‘공공주택 특별법’ 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조 제1항을 심판대상으로 삼고 있다. 그런데 청구인은 ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택사업자가 아니고, ‘법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률 부칙 제6조 제2항에 따라 공공건설임대주택으로 보는 주택’의 임대사업자로서 위 부칙조항에 근거하여 ‘공공주택 특별법’(2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정된 것) 제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항의 개정규정을 적용하는 것에 대하여 문제 삼고 있으므로, 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘공공주택 특별법’ 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조 제1항 중 ‘제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항’에 관한 부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

공공주택 특별법 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조(공공주택사업자가 아닌 자의 공공건설임대주택에 대한 우선 분양전환에 관한 적용례) ① 법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률 부칙 제6조 제2항에도 불구하고 제50조의3, 제57조의3 및 제60조의 개정규정은 분양전환이 완료되지 아니한 법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률 부칙 제6조 제2항에 따라 공공건설임대주택으로 보는 주택에 대해서도 적용한다. 이 경우 “공공주택사업자”는 “임대사업자”로 보고, “분양전환”은 “임대사업자 외의 자에게 매각하는 것”으로 보며, 제50조의3 제2항 전단 중 “임대의무기간이 지난 후”는 “종전의 규정에 따라 분양전환 승인을 받은 후”로 본다. [관련조항] 공공주택 특별법(2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정된 것) 제50조의3(공공임대주택의 우선 분양전환 등) ① 공공주택사업자는 임대 후 분양전환을 할 목적으로 건설한 공공건설임대주택을 임대의무기간이 지난 후 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 우선 분양전환(이하 “우선 분양전환”이라 한다)하여야 한다. 이 경우 우선 분양전환의 방법·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

1. 분양전환 시점에 해당 임대주택에 거주하고 있는 임차인으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우

가. 입주한 후부터 분양전환할 때까지 해당 임대주택에 계속하여 거주한 무주택자인 경우

나. 공공건설임대주택에 입주한 후 상속이나 판결 또는 혼인으로 다른 주택을 소유하게 되었으나 입주한 후부터 분양전환할 때까지 해당 임대주택에 계속하여 거주하면서 분양전환 이전까지 다른 주택을 처분한 무주택자인 경우

다. 제49조의4 단서에 따라 임차권을 양도받은 자로서 양도일부터 분양전환할 때까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 경우

라. 선착순의 방법으로 해당 임대주택의 입주자로 선정된 자로서 입주일부터 분양전환할 때까지 계속하여 거주하면서 분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우

마. 분양전환 당시에 거주하고 있는 해당 임대주택이 전용면적 85제곱미터를 초과하는 경우

2. 분양전환 시점에 해당 임대주택의 임차인인 국가기관이나 법인

④ 공공주택사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 해당 임대주택을 제2항에 따라 통보한 분양전환 가격 이하의 가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다.

1. 제1항에 따른 우선 분양전환 자격을 갖춘 자가 존재하지 아니하는 경우

2. 제2항에 따라 공공주택사업자가 임차인에게 우선 분양전환에 관한 사항을 통보한 날부터 6개월(임대의무기간이 10년인 공공건설임대주택의 경우에는 12개월을 말한다) 이내에 임차인이 우선 분양전환 계약을 하지 아니한 경우 민간임대주택에 관한 특별법 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업자에 해당하는 자가 건설하였거나 건설하고 있는 주택은「공공주택 특별법」의 규정을 적용한다. 구 민간임대주택에 관한 특별법 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) ② 이 법 시행 당시「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업자가 아닌 자가 건설하였거나 건설하는 주택으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주택에 대하여는 종전의「임대주택법」제2조 제2호의2에 따른 공공건설임대주택으로 보아 종전의 규정을 적용한다.

1. 이 법 시행 당시 국가·지방자치단체의 재정 또는 주택도시기금의 자금을 지원받아 공공건설임대주택으로 건설하였거나 건설하고 있는 주택

2. 이 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지에 「주택법」제16조에 따라 공공건설임대주택으로 사업계획승인을 받아 건설하였거나 건설하고 있는 주택

3. 이 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지를 공공건설임대주택 용도로 공급받아 이 법 시행 후 건설하는 주택 구 임대주택법(2014. 5. 28. 법률 제12704호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ① 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후「주택법」제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다.

4. 선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인 구 임대주택법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑦ 임대사업자가 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다.

3. 청구인의 주장

가. 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 ‘분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’라고 규정하는데, 입주 시 임대사업자로부터 안내받은 것과 같이 ‘선착순의 방법으로 해당 임대주택의 입주자로 선정된 자(이하 ‘선착순 입주자’라 한다)’만 무주택자이면 되는지, 세대주를 포함한 세대원 전원이 무주택자여야 하는지 불명확하므로 명확성원칙에 위배된다. 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 우선분양전환의무의 상대방인 임차인의 범위에 관하여 개정 전 해당 임대주택의 세대주를 포함한 세대원 전원이 무주택자일 것을 요하던 것에서 실질적으로 선착순 입주자만 무주택자 요건을 구비하면 해당되는 것으로 변경함으로써 임차인의 범위를 확대하여 청구인의 영업의 자유(직업수행의 자유), 계약의 자유, 재산권을 침해한다. 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 같은 호 가목 내지 다목의 경우 세대원 전원이 무주택자일 것을 요구하는 것과 다른데, 선착순 입주자는 사회적 약자로서 특별한 보호의 대상이라고 보기 어렵다. 위 조항은 임차인들을 차별취급하고 선착순 입주자에게 부당하게 유리한 혜택을 주고 있으므로 평등권을 침해한다.

나. 심판대상조항 중 제50조의3 제4항에 관한 부분은 임대주택의 제3자 매각 시 가격 요건에 관하여 개정 전 우선분양전환권을 가지지 못한 임차인의 경우 분양전환가격으로 매각할 필요가 없던 것에서 임차인이 우선분양전환권을 가지고 있는지 여부와 관계없이 분양전환가격 이하의 가격으로 매각하도록 변경함으로써 매각금액 결정의 자유를 제한하여 청구인의 영업의 자유, 계약의 자유, 재산권을 침해한다.

다. 심판대상조항 중 ‘분양전환이 완료되지 아니한’ 부분은 우선분양전환권을 지닌 임차인이 여전히 유효하게 존재하는 경우에 한정된다는 해석이 타당한데, 국토교통부는 그런 경우를 불문하고 임대주택 중 1채라도 분양전환이 완료되지 않았거나 임대의무기간이 지난 후 오랜 시일이 지날 때까지 모두 포함된다는 해석을 하고 있는 것으로 보인다. 또한, ‘완료’의 의미와 관련하여 매각과 관련한 계약이 체결된 경우를 말하는 것인지, 소유권이전등기 등 물권변동의 공시까지 마친 경우를 의미하는 것인지 불분명하다. 따라서 심판대상조항 중 ‘분양전환이 완료되지 아니한’ 부분은 명확성원칙에 위배된다. 심판대상조항은 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항의 개정규정을 소급 적용하고 있으므로 신뢰보호원칙에 위배되어 영업의 자유 등을 침해한다. 심판대상조항은 청구인과 같은 민간 임대사업자가 건설한 공공건설임대주택에 대하여도 ‘공공주택 특별법’의 규정을 적용하도록 하고 있으므로, 공공주택사업자와 민간 임대사업자를 합리적 이유 없이 같게 취급하여 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 쟁점 정리

(1) 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분 가운데 ‘분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’ 부분, 심판대상조항 중 ‘분양전환이 완료되지 아니한’ 부분이 명확성원칙에 위배되는지 여부를 판단한다.

(2) 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분으로 인해 청구인과 같은 임대사업자는 임대의무기간이 지난 후 분양전환하는 경우에는 입주 시 자격요건 중 주택소유기준에 따라 선착순 입주자인 임차인 본인만 무주택자 요건을 갖추면 그에게 우선분양전환하여야 할 의무를 부담하게 된다. 또한, 심판대상조항 중 제50조의3 제4항에 관한 부분으로 인해 청구인과 같은 임대사업자는 우선분양전환자격을 갖춘 자가 존재하지 않는 등의 사정으로 임대주택을 제3자에게 매각할 때에도 분양전환가격 이하의 가격으로 매각하여야 한다. 이는 임대사업자가 임대사업 영업활동의 일환으로 우선분양전환 여부 및 우선분양전환 대상자의 범위, 매각 금액과 같은 조건을 결정할 자유, 즉 영업방식을 선택할 자유를 제한한다. 나아가 임대사업자가 임대주택에 대한 소유권을 이전하게 되면 더 이상 주택임대사업을 영위할 수 없게 된다. 이러한 측면에서 보았을 때, 심판대상조항은 헌법 제15조의 직업의 자유에 의하여 보장되는 영업의 자유를 제한한다. 한편, 임대주택 분양전환의 상대방을 자유롭게 정하여 계약을 체결할 자유, 시세대로 제3자에게 매각할 자유를 제한한다는 측면에서는 계약의 자유가 제한된다고도 볼 수 있다. 그러나 이는 영업의 자유 제한에 따른 부수적인 결과일 뿐이므로 아래에서는 과잉금지원칙에 따라 심판대상조항과 가장 밀접한 관계에 있는 영업의 자유 침해 여부를 중심으로 판단한다.

(3) 청구인은 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분이 임차인들을 차별취급하고 있어 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 임대사업자인 청구인 자신의 기본권 침해 주장이 아니므로 별도로 판단하지 아니한다.

(4) 청구인은 심판대상조항이 공공주택사업자와 민간 임대사업자를 합리적 이유 없이 같게 취급하여 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 결국 민간 임대사업자의 구 임대주택법상 공공건설임대주택에 대하여 ‘공공주택 특별법’의 규정을 적용할 수 있는지의 문제로서, 임대사업자의 영업의 자유 침해 주장에서 함께 고려되므로, 이에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.

(5) 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위배되어 영업의 자유를 침해하는지 여부를 판단한다.

나. 명확성원칙에 위배되는지 여부

(1) 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분 가운데 ‘분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’ 부분 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 위에서 ‘분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’는 ‘임차인이 해당 임대주택에 입주할 당시 입주자 모집공고 내지 임대차계약에서 우선분양전환 자격요건으로 정하였던 주택소유기준을 분양전환 시점에 충족하고 있는 경우’를 의미한다고 봄이 타당하고 법 집행기관의 자의적인 해석을 가능하게 하는 법률조항이라고 보기도 어려우므로, 명확성원칙에 위배된다고 할 수 없다.

(가) 대법원은, 구 임대주택법 제21조 제1항 제4호 중 ‘무주택자인 임차인’의 의미에 관하여 ‘임차인이 속한 세대의 세대주를 포함한 세대원 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 임차인’을 의미한다고 해석하였는데(대법원 2015. 10. 29. 선고 2014다75462 판결 참조), 이는 국토교통부의 ‘임차인 본인만 주택을 소유하고 있지 아니하면 되고, 반드시 세대원 전원이 무주택일 필요는 없다’는 해석과 차이가 있었다.

(나) 그로 인하여 임차인들과 임대사업자 사이에 위 해석 차이와 관련된 분쟁이 다수 발생하였고, 이러한 분쟁의 해결을 위해 ‘공공주택 특별법’이 2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정되면서 제50조의3, 부칙 제6조 제1항 등이 도입되었다.

(다) 2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정된 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목은 구 ‘공공주택 특별법 시행령’에 규정된 임차인 자격을 법률로 상향하여 규정하면서 선착순 입주자의 경우에는 ‘분양전환 당시까지 거주하고 분양전환 당시 무주택자인 임차인’으로 규정되어 있는 시행령과 다르게 ‘입주일부터 분양전환할 때까지 계속하여 거주하면서 분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’로 규정하였다. 즉, 개정조항은 공공건설임대주택 등에 거주하고 있는 임차인 중 선착순 임차인의 경우 입주 시 배우자 등 세대원이 주택을 소유하고 있어도 입주할 수 있도록 했던 경우 이들은 그동안 국토교통부의 유권 해석 등에 근거하여 본인이 거주하던 주택을 우선분양전환 받을 수 있다고 신뢰하고 있었다는 점에서 입주 시 주택 소유기준을 충족하고 있으면 우선분양전환자격이 있다고 규정하여 위와 같이 신뢰한 임차인을 보호하고, 임차인과 사업자 간의 불필요한 분쟁 발생을 방지하려는 취지인 것이다.

(라) 이와 관련하여 대법원은, “선착순의 방법으로 입주자로 선정된 임차인의 우선분양전환 자격요건 중 주택소유기준 부분을 구 임대주택법 제21조 제1항 제4호의 ‘무주택자인 임차인’에서 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목의 ‘분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’로 변경한 취지는, 당초 공공건설임대주택에 입주할 때 임대사업자로부터 고지받거나 임대사업자와 합의에 이른 우선분양전환 자격요건을 신뢰한 임차인을 보호하고 공공건설임대주택의 우선분양전환을 둘러싼 임대사업자와 임차인 간의 분쟁을 예방하려는 데에 있다. 위와 같은 법률 개정 취지를 고려하면, ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목의 ‘분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’란 임차인이 해당 임대주택에 입주할 당시 입주자모집공고 내지 임대차계약에서 우선분양전환 자격요건으로 정하였던 주택소유기준을 분양전환 시점에 충족하고 있는 것을 의미한다고 해석함이 타당하다(대법원 2024. 4. 25. 선고 2023다300146 판결).”라고 판시한 바 있다.

(2) 심판대상조항 중 ‘분양전환이 완료되지 아니한’ 부분

심판대상조항 중 ‘분양전환이 완료되지 아니한’ 부분이 명확성원칙에 위배되는지 보건대, 구 임대주택법상 ‘분양전환’이란 임대주택을 임대사업자가 아닌 자에게 매각하는 것을 말하고(제2조 제6호), ‘완료(完了)’란 ‘완전히 끝마침’을 의미한다. 그렇다면 분양전환 완료는 해당 임대주택이 분양전환에 따라 임대사업자 외의 제3자에게 소유권이전등기까지 마쳐질 때 비로소 이루어지는 것으로 봄이 타당하고, 그 규정 문언에 비추어 보통의 상식을 가진 일반인이라면 그 의미를 충분히 알 수 있고, 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있을 뿐만 아니라 법 집행기관의 자의적인 해석을 가능하게 하는 법률조항이라고 보기도 어려우므로 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 이와 관련하여, 대법원은 선착순 입주자가 2012년 공공건설임대주택 임대차계약을 체결하고 2019년 임차인 본인은 무주택자이나 그 배우자가 유주택자라는 이유로 분양전환자격이 없다는 취지를 통보받은 사실관계에서, 이후 2020. 12. 22. 개정된 ‘공공주택 특별법’에 따라 해당 임대주택이 임차인에게 우선분양전환이 이루어지지 않은 채 임대사업자의 소유로 있다면 이는 ‘분양전환이 완료되지 아니한’ 주택으로서 구 임대주택법 제21조 제1항 제4호가 아닌 개정 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목이 적용된다고 판시한 바 있다(대법원 2022. 12. 1. 선고 2020다265136 판결 참조).

다. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 영업의 자유를 침해하는지 여부

(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 선착순 입주자의 분양전환요건 중 ‘무주택자’ 요건에 관한 대법원의 법령 해석과 국토교통부의 유권 해석이 서로 상이하여 발생한 분쟁 해결을 위한 것으로서, 당초 공공건설임대주택에 입주할 때 임대사업자로부터 고지받거나 임대사업자와 합의에 이른 우선분양전환 자격요건을 신뢰한 임차인을 보호하고 공공건설임대주택의 우선분양전환을 둘러싼 임대사업자와 임차인 간의 분쟁을 예방하려는 것이다. 심판대상조항 중 제50조의3 제4항에 관한 부분은 법률 제17734호 개정으로 도입되면서 구 ‘공공주택 특별법령’과 구 임대주택법에서 정하던 종전 제3자 매각요건(임차인이 일정 기간 우선분양전환에 응하지 아니하는 경우 분양전환가격으로 매각한다는 취지)을 임차인에게 우선분양전환자격이 있었는지 여부와 관계없이 해당 공공건설임대주택을 제3자에게 매각할 때 분양전환가격 이하의 가격으로 매각하도록 규정하였다. 이는 임대사업자가 분양전환가격보다 높은 가격으로 주택을 매각하고자 하는 경제적 유인으로 우선분양전환자격을 좁게 해석하여 임차인에게 우선분양전환자격이 없다고 통보함으로써 발생할 수 있는 임대사업자와 임차인 사이의 분쟁을 예방하려는 것이다. 결국 심판대상조항은 공공건설임대주택의 우선분양전환을 둘러싼 임대사업자와 임차인 간의 분쟁을 예방하고 임차인을 보호하는 한편, 임차인의 주거안정 및 우선분양전환권의 실질적 보장을 위한 것으로서 입법목적이 정당하다. 선착순 입주자의 경우 세대원 전원이 아니라 임차인 본인만 장차 분양전환 시점에 무주택 요건을 갖추기만 한다면 우선분양전환이 가능한 것으로 신뢰하였음에도 불구하고, 분양전환하는 시점에 세대원 전원이 무주택자일 것을 요구한다면 임대사업자와 임차인 간의 분쟁은 불가피할 수밖에 없고, 제3자 매각 시 분양전환가격이 아닌 시세대로 매각할 수 있다면 임대사업자가 임차인의 우선분양전환자격을 좁게 해석할 경제적 유인을 제거하기 어렵다고 할 것이므로, 심판대상조항은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.

(2) 침해의 최소성

다음과 같은 점들을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성에 위배된다고 볼 수 없다.

(가) 심판대상조항으로 인해 임대사업자는 우선분양전환 대상자가 확대됨으로써 요건을 갖춘 임차인에게 우선분양전환하여야 할 의무를 부담하게 되고, 제3자 매각 시에도 시세대로 매각할 수 없어 이윤을 극대화할 수 없게 된다. 그러나 임대주택의 분양전환은 국민의 주거생활 안정을 도모하기 위한 것이므로(구 임대주택법 제1조 참조) 이를 실효적으로 보장하기 위해서는 분양전환과 관련하여 임대사업자의 사업 운영을 어느 정도 제한할 수밖에 없다. 다만 이 경우 임대사업자의 이익이 일방적으로 침해되지 않도록 임대사업자와 임차인 사이의 이해를 적절히 조정하는 것이 필요하다. 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 요건을 갖춘 임차인에게 ‘우선’ 분양전환의무를 부여할 뿐, 분양전환 자체에 대하여는 임대사업자에게 의무를 부과하지 않고 있으므로 임대사업자는 공공건설임대주택의 임대의무기간이 지난 후에도 자신의 경영판단에 따라 임대주택을 분양전환하지 아니하고 이를 계속 소유하면서 임대할 수도 있다. 또한, 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 임대사업자가 스스로 공지하고 임차인들과 체결한 계약내용에 부합하는 것이다. 심판대상조항 중 제50조의3 제4항에 관한 부분은 임대주택의 우선분양전환뿐만 아니라 일반 제3자에 대한 매각에 있어서도 분양전환가격을 동일하게 적용하도록 하여 임대주택제도가 임대사업자의 경제적 이익을 위한 수단으로 변질되는 것을 근본적으로 막기 위한 것이다. 가격 유인이 사라진 상황에서 임대사업자에게 굳이 현재의 임차인을 배제하고 ‘주택공급에 관한 규칙’이 정하는 번거로운 절차에 따라 일반 제3자에게 임대주택을 매각할 수 있도록 할 어떤 합리적인 이유를 상정하기 어렵기 때문이다. 위와 같은 점을 감안할 때 임대사업자의 이익이 일방적으로 침해된다거나 임대사업자의 영업의 자유에 대한 과도한 제한이라고 단정하기 어렵다.

(나) 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준이 그대로 적용되는 것이므로, 임대사업자로서는 미계약분 해결을 목표로 우선분양전환자격을 완화(임차인만 무주택일 것)할 것인지 아니면 미계약분 해결이 지연되더라도 우선분양전환자격을 엄격하게 유지(세대원 전원이 무주택일 것)할 것인지 선택할 수 있다. 공공건설임대주택 선착순 제도는 미계약 주택의 문제를 해결하기 위한 것으로서 임대사업자의 편의를 위한 것이라 할 수 있다. 미계약분에 대한 임차인 모집 단계에서 우선분양전환자격을 완화하여 미계약 문제에서 벗어난 후에, 분양전환단계에서 다시 우선분양전환자격을 변경·강화하겠다고 주장하는 것은 부당한 측면이 있다. 또한, 심판대상조항의 공공건설임대주택은 임대 후 분양전환을 할 목적으로 건설한 것으로서, 임대사업자가 임대주택을 제3자에게 임의가격(시세)으로 매각하여 얻을 수 있는 이익은 우선분양전환자격을 갖춘 임차인의 수, 우선분양전환권을 포기하는 임차인의 수에 따라 얼마든지 증감이 있을 수 있으므로(극단적으로 임차인 전원이 우선분양전환자격을 갖추고 우선분양전환권을 행사한다면 제3자 매각 물량은 존재하지 않는다), 개정규정의 적용으로 인해 임대사업자에게 지나치게 가혹하거나 불합리한 결과를 초래한다고 보기 어렵다.

(다) 임대주택에 대하여 분양전환가격 산정기준을 규정한 취지는 원래 임대사업자와 임차인의 합의에 의하여 자율적으로 결정되어야 할 분양전환가격에 일정한 제한을 설정하여 임대사업자가 자의적으로 분양전환가격을 정하는 것을 방지하고 합리적인 분양전환가격에 임대주택의 분양이 이루어지도록 하기 위한 것이다(대법원 2012. 7. 12. 선고 2010다36261 판결 참조). 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정은 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격이 감정평가금액을 초과할 수 없다고 정하고, 임대의무기간이 5년인 경우 기본적으로 분양전환가격을 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액으로 하는 한편, 전용면적 85제곱미터를 초과하는 경우에는 분양전환가격을 자율적으로 정하도록 하고 있다(공공주택 특별법 제50조의3 제1항부터 제6항, 동법 시행령 제56조 제7항, 동법 시행규칙 제40조, 별표 7 참조). 이는 소형임대주택을 공급하는 임대사업자가 더 많은 공적 지원을 받기 때문에 중·대형임대주택을 공급할 유인이 많지 않아 임대사업자의 수익성을 보다 확보할 필요가 있는 점, 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격의 상한만을 정하되 상한을 감정평가금액으로 규정한 것은 임대의무기간이 5년인 경우에 비하여 장기간 임대사업으로 인한 불확실성을 부담하게 되는 임대사업자에게 일정한 수익성을 보장하기 위한 것인 점 등을 고려한 것이다. 이와 같은 점을 감안할 때 임차인에 대한 우선분양전환 및 제3자에 대한 매각 시 분양전환가격을 적용하도록 한 것이 임대사업자에게 수인하기 어려운 손해를 가져온다고 보기도 어렵다.

(라) 구 임대주택법이 임대주택 건설 촉진을 위하여 임대사업자에게 각종 지원을 하면서 이에 상응하는 제한으로 임차인의 자격·선정방법·임대보증금·임대료 등 임대 조건에 관한 기준을 대통령령으로 정하도록 하고(제20조), 공공성이 높은 임대주택의 임대사업자에게 우선분양전환의 부담을 지도록 한 점(제21조) 등을 고려하면, 분양전환에 관한 법률관계는 공익적 성격이 강하고 분양전환의 본질을 순전히 사인 간 매매로 볼 수는 없으므로 일반적인 매매의 경우에 비하여 당사자에게 더 많은 제한이 가해진다고 하여 곧바로 과도한 제약이라고 보기 어렵다.

(마) 구 임대주택법은 임대주택의 원활한 건설을 촉진하기 위하여 건설임대사업자에게 국민주택기금을 장기저리로 융자하여 주고(제5조) 택지를 우선 공급하여 주는 등(제10조) 각종 혜택을 부여하고 있다. 심판대상조항의 공공건설임대주택은 공공주택사업자가 아닌 자가 건설하였지만 택지의 조성 및 자금의 지원 등을 통해 혜택을 받은 것(법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률 부칙 제6조 제2항에 따라 공공건설임대주택으로 보는 주택)으로서 공공주택사업자에 준하는 위치에 있는 것으로 볼 수 있는 민간 임대사업자 등의 공공건설임대주택에 대해 한정하여 공익적 요구를 하는 것이다. 그리고 심판대상조항의 공공건설임대주택은 애초에 임대 후 분양전환을 할 목적으로 건설한 것인바, 임대사업자로서도 분양전환 계약의 상대방을 물색하거나 제3자와 가격을 협상하는 등의 번거로움 없이 신속히 분양전환을 추진하여 사업이익을 회수할 수 있게 된다는 점에서 심판대상조항이 임대사업자에게 반드시 불리하다고 단정할 수도 없다. 또한 주택을 소유하는 것과 임차하는 것은 주거안정의 측면에서 큰 차이가 있으므로, 임대의무기간이 지난 후 임대차계약이 지속된다고 하더라도 임차인의 주거안정이 분양전환과 마찬가지의 수준으로 달성될 수는 없다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항으로 인하여 제한되는 사익은 일정한 요건을 갖춘 임차인에게 우선분양전환하여야 하고, 제3자 매각 시 분양전환가격 이하의 가격으로 매각하여야 함으로써 영업상 불이익을 입는 것임에 비해, 공공건설임대주택의 우선분양전환을 둘러싼 임대사업자와 임차인 간의 분쟁 예방 및 임차인 보호, 더 나아가 임차인의 주거안정 및 우선분양전환권의 실질적 보장이라는 공익은 훨씬 중대한 것이므로 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다.

(4) 소결

따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 임대사업자의 영업의 자유를 침해하지 아니한다.

라. 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위배되어 영업의 자유를 침해하는지 여부

(1) 소급입법금지원칙

소급입법은, 신법이 이미 종료된 사실관계에 작용하는지(과거에 완성된 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하는지), 아니면 과거에 시작되었으나 아직 완성되지 아니하고 현재 진행 중에 있는 사실관계에 작용하는지에 따라 이른바 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되는바, 전자는 헌법적으로 허용되지 않는 것이 원칙인 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 교량과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 2020. 3. 26. 2018헌바205등 참조). 심판대상조항으로 인하여 청구인이 임대사업자 외의 제3자에게 분양전환이나 매각을 완료하지 않은 공공건설임대주택, 즉 청구인이 소유권을 보유하고 있는 공공건설임대주택 중 선착순 입주자의 아파트에 관하여는 구 임대주택법 제21조 제1항 제4호가 아닌 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목이 적용되고 제3자 매각 시에는 구 임대주택법 제21조 제7항이 아닌 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제4항이 적용되는 결과, 임대의무기간 중이거나 임대의무기간이 경과하였다고 하더라도 임대주택에 관한 임대사업자와 임차인 사이의 임대차계약이 지속되는 경우 또는 분양전환승인을 받는 등 분양전환절차가 과거에 진행되었으나 다툼이 있어 아직 분쟁이 종료되지 않은 경우, 즉 과거에 시작되었으나 아직 완성되지 아니하고 현재 진행 중에 있는 사실관계에도 ‘공공주택 특별법’이 정한 신요건이 적용되므로, 심판대상조항은 부진정소급입법의 성격을 가진다.

(2) 신뢰보호원칙 위배 여부

(가) 심판대상조항은 부진정소급입법으로서 원칙적으로 허용되지만, 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 교량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다.

(나) 임차인의 우선분양전환권을 실질적으로 보장하고 임대사업자와 임차인 간의 분쟁을 예방하며, 더 나아가 임차인의 주거안정을 기하려는 입법목적의 정당성 등 공익상 사유가 인정됨은 앞서 본 바와 같다.

(다) 심판대상조항에서 ‘무주택자’에 관련한 신요건(“분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우”)은 임대사업자가 스스로 공지하고 임차인들과 체결한 계약내용에 부합하는 것이다. 또한, 심판대상조항의 공공건설임대주택은 임대 후 분양전환을 할 목적으로 건설한 것으로서, 임대사업자가 임대주택을 제3자에게 임의가격(시세)으로 매각하여 얻을 수 있는 이익은 우선분양전환자격을 갖춘 임차인의 수, 우선분양전환권을 포기하는 임차인의 수에 따라 얼마든지 증감이 있을 수 있다. 위와 같은 점에 비추어 볼 때, 임대사업자의 기존의 신뢰가 헌법상 특별히 보호하여야 할 가치나 필요성이 크다고 보기는 어렵다.

(라) 주택임대사업과 같은 경제활동을 규율하는 법령의 경우 사회적·경제적 상황에 따라 새로운 법적 규율을 가하는 것이 일반적이고, 임대주택 분양전환절차의 구체적인 내용도 불변적이라 보기는 어렵다. 가령, 2002년 임대주택건설 활성화를 위하여 전용 면적 60㎡를 초과하는 민간사업자의 공공건설임대주택의 경우에 한하여 분양전환가격의 자율적 결정 방식이 처음 허용되었다가, 2005년에 그 기준이 전용 면적 85㎡ 초과로 변경되어 그 허용 기준이 강화되었으며, 다시 2008년에 전부개정된 임대주택법을 통하여 그 시행 이후 분양전환을 하는 경우에는 개정 법률 시행 이전에 입주자 모집을 했던 경우에도 전부 적용하는 방향으로 개정되었다. 또한, 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 구 임대주택법은 임대사업자가 임대의무기간 경과 후 일정 기간 분양전환승인을 신청하지 아니할 경우 임차인도 직접 분양전환승인을 신청할 수 있도록 하고, 시장 등은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 대통령령이 정하는 가격으로 승인하도록 하는 규정이 새로 마련되기도 하였다. 이러한 일련의 법령 개정 과정에 비추어 볼 때 주택임대사업에 관한 기존의 법적 규율 상태가 아무런 변경 없이 존속할 것이라는 기대 또는 신뢰의 보호가치는 그리 크다고 보기 어렵다.

(마) 이러한 사정을 종합할 때, 심판대상조항을 통하여 달성하려고 하는 공익은 임대사업자의 신뢰이익에 비하여 크다고 보아야 한다.

(3) 소결

따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 임대사업자의 영업의 자유를 침해하지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준