헌법재판소 2025. 9. 25. 선고 2022헌마749 결정 [기초연금법 제3조 제3항 제2호 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인은 (연월일 생략) 생으로, 1978. 9. 8. 군인으로 임관하여, 1999. 10. 31. 퇴역한 사람이다. 청구인은 1999. 11. 10. 군인연금법에 따른 퇴역연금일시금으로 76,966,760원을 지급받았다.

나. 청구인은 65세가 되는 (연월일 생략) 경 기초연금 지급을 신청하였으나, 2022. 1. 11. 군인연금법에 따른 퇴역연금일시금을 지급받은 사람이라는 이유로 기초연금의 지급대상에서 제외된다는 결정을 받았다.

다. 청구인은 2022. 3. 23. 군인연금법에 따른 퇴역연금일시금을 지급받은 사람을 기초연금 수급권자에서 제외하는 기초연금법 제3조 제3항 제2호가 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며, 헌법소원심판을 청구하기 위해 국선대리인선임을 신청하였고(2022헌사253), 2022. 5. 3. 국선대리인이 선임되어 같은 달 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 기초연금법 제3조 제3항 제2호 중 ‘군인연금법 제7조에 따른 퇴역연금일시금을 받은 사람에게는 기초연금을 지급하지 아니한다.’ 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 위 법률조항은 ‘퇴역연금일시금을 받은 사람 중 대통령령으로 정하는 사람’이 기초연금 지급대상에서 제외되는 것으로 규정하고 있을 뿐이고, 청구인이 지급제외 대상에 해당하는 구체적인 근거는 위 법률조항의 위임을 받은 기초연금법 시행령 제5조 제2호 가목에서 비로소 정하고 있다. 따라서 수권조항인 위 법률조항과 하위법령인 위 시행령조항은 서로 불가분의 관계를 이루면서 전체적으로 하나의 규율 내용을 형성하고 있다고 할 것이므로, 이 사건 심판대상을 위 시행령조항까지로 확장하여 함께 판단하기로 한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 기초연금법(2019. 12. 10. 법률 제16761호로 개정된 것) 제3조 제3항 제2호 중 ‘군인연금법 제7조에 따른 퇴역연금일시금을 받은 사람 중 대통령령으로 정하는 사람에게는 기초연금을 지급하지 아니한다.’는 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정된 것) 제5조 제2호 가목 중 ‘퇴역연금일시금을 받은 사람’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 하고, 이 사건 법률조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

기초연금법(2019. 12. 10. 법률 제16761호로 개정된 것) 제3조(기초연금 수급권자의 범위 등) ③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금의 수급권자와 그 배우자나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금을 받은 사람 중 대통령령으로 정하는 사람과 그 배우자에게는 기초연금을 지급하지 아니한다.

2. "군인연금법" 제7조에 따른 퇴역연금, 퇴역연금일시금, 퇴역연금공제일시금, 퇴역유족연금, 퇴역유족연금일시금 또는 "군인 재해보상법" 제7조에 따른 상이연금, 상이유족연금, 순직유족연금, 순직유족연금일시금 기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정된 것) 제5조(기초연금 지급대상에서 제외되는 사람) 법 제3조 제3항 각 호 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 사람"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.

2. 법 제3조 제3항 제2호의 연금을 받은 사람으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람

가. 퇴역연금일시금 또는 퇴역연금공제일시금을 받은 사람

[관련조항] 기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제3조(기초연금 수급권자의 범위 등) ① 기초연금은 65세 이상인 사람으로서 소득인정액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액(이하 "선정기준액"이라 한다) 이하인 사람에게 지급한다. 구 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금 또는 퇴역연금일시금) ① 군인이 20년 이상 복무하고 퇴직한 때에는 그때부터 사망할 때까지 퇴역연금을 지급한다. 다만, 본인이 원하는 때에는 퇴역연금에 갈음하여 퇴역연금일시금을 지급하거나, 20년(퇴역연금ㆍ퇴직연금 또는 조기퇴직연금을 받던 자가 제16조의 규정에 의하여 복무기간의 통산을 받은 자는 그 통산을 받은 복무기간)을 초과하는 복무기간중 본인이 원하는 기간에 대하여는 그 기간에 해당하는 퇴역연금에 갈음하여 퇴역연금공제일시금(이하 "공제일시금"이라 한다)을 지급할 수 있다. ③ 퇴역연금일시금의 금액은 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 보수월액에 복무년수(1년 미만의 매 1월은 12분의 1년으로 계산한다. 이하 같다)를 곱한 금액의 100분의 150에 상당하는 금액에다 복무연수에서 5년을 공제한 연수의 매 1년에 대하여 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 보수월액에 복무년수를 곱한 금액의 100분의 1에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 한다. 이 경우에 그 복무년수는 33년을 초과하지 못한다. 제22조(퇴직일시금) ① 군인이 20년 미만 복무하고 퇴직한 때에는 퇴직일시금을 지급한다. ② 복무기간이 5년 이상 20년 미만인 자의 퇴직일시금의 액은 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 보수월액에 복무년수를 곱한 금액의 100분의 150에 상당하는 금액으로 하되, 복무기간이 5년을 초과할 때에는 그 초과하는 매 1년에 대하여 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 보수월액에 복무년수를 곱한 금액의 100분의 1에 상당하는 금액을 가산한다.

3. 청구인의 주장

가. 청구인은 현재 경제적인 어려움을 겪고 있음에도 불구하고 심판대상조항에 의해 기초연금을 지급받지 못하게 되었다. 심판대상조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.

나. 군인연금법상의 퇴역연금일시금을 받은 자는 퇴역연금 수급자와 달리 취급되어야 함에도 심판대상조항은 둘을 모두 기초연금 지급대상에서 제외함으로써 동일하게 취급하고 있다. 군인이 5년 이상 20년 미만 복무한 경우 퇴직일시금을 지급받고 기초연금법에 따른 기초연금을 받을 수 있는데, 심판대상조항은 군인이 20년 이상 복무하고 퇴역연금일시금을 받은 경우에는 기초연금을 지급받을 수 없도록 함으로써 5년 이상 20년 미만 복무한 군인과 20년 이상 복무한 군인을 차별취급하고 있다. 또한, 사기업에 근무하였다가 퇴직하여 퇴직금 및 국민연금을 받는 근로자는 기초연금을 지급받을 수 있는데, 심판대상조항은 군인이 20년 이상 복무하고 퇴역연금일시금을 받은 경우에는 기초연금을 지급받을 수 없도록 함으로써 사기업에서 근무하다가 퇴직한 근로자와 20년 이상 복무하다가 퇴역한 군인을 차별취급하고 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 심판대상조항은 기초연금 지급대상에서 군인연금법에 따른 퇴역연금일시금을 받은 사람을 제외함으로써 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 제한하므로, 그 침해 여부가 문제 된다(헌재 2018. 8. 30. 2017헌바197등; 헌재 2020. 5. 27. 2018헌바398 참조).

(2) 심판대상조항이 청구인과 같이 군인으로서 20년 이상 복무하고 퇴직하여 퇴역연금일시금을 지급받은 사람을 기초연금 지급대상에서 제외함으로써, 5년 이상 20년 미만 군인으로 복무한 사람 및 사기업에서 근무하다 퇴직한 사람과 차별취급하는 것이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부가 문제 된다.

(3) 청구인은 군인연금법상의 퇴역연금일시금을 받은 자는 퇴역연금 수급자와 달리 취급되어야 함에도 심판대상조항에서 둘을 모두 기초연금 지급대상에서 제외하여 동일하게 취급한 것이 청구인의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 군인연금법상의 퇴역연금 대신 퇴역연금일시금을 지급받은 것은 청구인의 선택에 따른 결과이다(군인연금법 제21조 제1항 단서 참조). 게다가 퇴역연금일시금의 수급자는 목돈을 일시에 수령하게 되므로, 그에 따른 이자혜택 등을 감안하면 반드시 퇴역연금일시금이 퇴역연금보다 총액 면에서 더 불리하다고 볼 수도 없다. 군인연금법상의 퇴역연금 수급자와 퇴역연금일시금을 받은 자는 모두 노후에 필요한 소득기반을 형성하였다고 평가할 수 있어 기초연금법의 보호를 받을 필요성이 있는지 여부 측면에서는 본질적으로 동일하여 심판대상조항으로 인한 차별이 문제 되는 비교집단이라고 보기 어려우므로, 평등권 침해가 문제 된다고 볼 수 없다.

나. 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

(1) 심사기준

헌법 제34조 제1항이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회적 기본권의 일종으로서, 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미한다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 참조). 그런데 기초연금은 노인에게 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진하기 위한 목적으로 지급되는 것으로서(기초연금법 제1조), 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고, 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 기초연금수급권의 구체적 내용인 수급요건ㆍ수급권자의 범위ㆍ급여금액 등은 법률에 의해서 비로소 확정된다. 이와 같이 사회적 기본권의 성격을 가지는 기초연금수급권은 법률에 의해서 구체적으로 형성되는 권리로서, 국가가 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 폭넓은 입법형성의 자유가 인정된다(헌재 2016. 2. 25. 2015헌바191 참조). 따라서 기초연금수급권의 구체적 내용을 정함에 있어서 입법자는 광범위한 형성의 자유를 누리므로, 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 가지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있고, 그 결정이 현저히 자의적이거나 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위하여 필요한 최소한도의 내용마저 보장하지 않은 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390; 헌재 2012. 5. 31. 2009헌마553 참조). 그리고 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적인 내용의 최소한을 보장하고 있는지 여부는 심판대상조항만을 가지고 판단하여서는 안 되고, 다른 법령에 의거하여 국가가 최저생활보장을 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등도 함께 고려하여 판단하여야 한다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌바47 참조).

(2) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 받은 자를 그의 현재 소득ㆍ재산과 상관없이 기초연금 수급대상에서 일률적으로 제외한 구 기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되기 전의 것) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람’에 관한 부분이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다고 판단하였다(헌재 2018. 8. 30. 2017헌바197등; 헌재 2020. 5. 27. 2018헌바398 참조). 그리고 실질적으로 같은 내용을 규정한 기초연금법(2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정된 것) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제28조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람 중 대통령령으로 정하는 사람에게는 기초연금을 지급하지 아니한다.’ 부분 및 기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정된 것) 제5조 제1호 가목 중 ‘퇴직연금일시금을 받은 사람’ 부분에 대해서도 위 결정들을 인용하면서 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다고 판단하였다(헌재 2022. 5. 26. 2020헌마1342; 헌재 2023. 5. 25. 2022헌마338). 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『기초연금법 제3조는 기초연금 수급자의 범위를 정함에 있어, 한정된 재원과 노인 인구의 증가라는 현실 속에서 노인의 생활안정과 복리향상이라는 입법목적에 충실하기 위해 다른 법령 등에 의하여 생활안정을 꾀할 만한 소득기반이 어느 정도 형성되었거나 형성될 사람은 제외하고 소득기반이 취약한 노인에 한하여 기초연금을 지급하고 있다. 공무원연금법에 따른 퇴직급여 등에 드는 비용은 원칙적으로 공무원의 기여금과 동액의 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 하고, 이로써 그 비용을 충당할 수 없는 경우에는 국가나 지방자치단체가 그 부족한 금액을 부담하는 등 국가 또는 지방자치단체로부터 많은 재정적 혜택을 받고 있다. 위 조항들은 근로자인 가입자와 그 사용자가 절반씩 부담하는 보험료로 재정의 완결적 조달을 원칙으로 하는 국민연금의 노령연금수급자 및 소득기반에 대한 국가적 혜택을 받지 못한 노인과 비교하여, 퇴직공무원이 국가로부터 이중의 수혜를 받게 되는 것을 방지하는 의미도 있다. 그렇다면 위 조항들은 노인의 생활안정과 복리향상이라는 기초연금법의 입법목적 달성을 위하여 공무원연금법상 퇴직연금일시금을 받음으로써 소득기반을 제공받은 사람을 기초연금 수급대상에서 제외한 것으로서, 그 입법목적의 합리성을 인정할 수 있다. 국가는 기초연금제도 외에도 노인장기요양보험법에 따른 장기요양급여제도, 노인복지법에 기초한 노인일자리사업 및 노인주거복지시설 제도, 치매관리법에 따른 치매검진사업 및 의료비지원 제도 등 노인복지를 위한 다양한 제도를 실시하고 있고, 특히 저소득층 노인의 노후소득보장을 위하여 ‘국민기초생활 보장법’의 기초생활보장제도를 실시하고 있다. 뿐만 아니라 공무원연금법 등에 의하여 퇴직공무원의 후생복지를 위한 다양한 제도들이 시행되고 있다. 위와 같은 입법목적의 합리성, 다른 법령상의 사회보장체계, 공무원에 대한 후생복지제도 등을 종합적으로 고려할 때, 국가가 노인의 최저생활보장에 관한 입법을 함에 있어 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 일탈하였다고 보기 어려우므로, 위 조항들이 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 할 수 없다.』

(3) 이 사건에 대한 판단

(가) 군인연금은 공무원연금법이 1960. 1. 1. 법률 제533호로 제정될 당시에는 일반 공무원과 함께 공무원연금법에서 규율되었으나, 정년과 직업조건 등 군인의 직무적 특성이 일반 공무원과는 다르다는 점이 고려되어 1963. 1. 28. 법률 제1260호로 군인연금법이 제정되면서 공무원연금과는 독립된 공적연금제도로서의 모습을 갖추게 되었다. 그러나 군인연금법상 퇴역연금(일시금)은 군인의 생활안정과 복리향상에 이바지하기 위한 사회보장적 급여라는 점 및 연금의 재원이 개인이 매월 납부하는 기여금, 국가가 부담하는 부담금, 기여금ㆍ부담금으로 비용을 충당할 수 없는 경우 그 부족한 금액을 정부에서 부담하는 보전금으로 구성된다는 점(군인연금법 제42조, 제44조, 제45조 참조)에서 그 성격이나 본질에 있어 공무원연금법상 퇴직연금(일시금)과 크게 다르지 않다. 따라서 군인연금법의 퇴역연금일시금을 받은 자의 경우 기초연금법상의 기초연금 수급대상에서 제외한 심판대상조항에 대하여서도 공무원연금법의 퇴직연금일시금을 받은 자의 경우에 관한 위 선례들에서 판단한 내용이 그대로 적용될 수 있다. 또한, 위 선례들에서 설시하고 있는 기초연금제도 및 이와 관련된 제도들의 운영상황은 현재까지 큰 변화 없이 유지되고 있으므로, 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단할 사정변경이 있다고 보기도 어렵다.

(나) 청구인은 20년 이상 군인으로서 장기간 재직한 사람에게는 5년 이상 20년 미만 군인으로 재직한 사람에 비하여 기초연금을 지급할 필요가 더욱 크다고 주장한다. 그러나 기초연금법의 취지는 노인의 생활안정과 복리향상에 있는 것이지 군인으로서 복무한 기간의 장단 내지 국가에 대한 기여도에 상응하는 보상을 하기 위함은 아니다. 군인연금법상의 퇴역연금을 수급할 수 있는 사람은 장기간 복무하면서 소득활동을 하였으므로 생활안정을 꾀할 만한 소득기반이 어느 정도 형성되었거나 형성될 사람이라고 할 수 있는 반면, 그보다 단기간 복무한 군인의 경우 그러한 연금형태의 사회보장급여를 지급받을 수 없으므로 상대적으로 소득기반이 취약한 노인계층에 해당할 여지가 있다. 따라서 심판대상조항이 청구인과 같이 장기간 복무하여 퇴역연금을 지급받을 수 있는 사람을 제외하고, 오히려 그보다 단기간 군인으로 재직한 사람에게는 기초연금법상의 요건을 충족할 경우 기초연금을 지급할 수 있게 된다 하여, 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 할 수는 없다.

(4) 소결

심판대상조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다.

다. 평등권 침해 여부

(1) 심사기준

심판대상조항은 군인연금법에 따른 퇴역연금일시금을 지급받은 사람을 기초연금 수급권자의 범위에서 제외하고 있는바, 사회적 기본권의 성격을 가지는 기초연금수급권은 법률에 의해서 구체적으로 형성되는 권리로서, 국가가 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 폭넓은 입법형성의 자유가 인정된다(헌재 2016. 2. 25. 2015헌바191 참조). 이에 따라 심판대상조항이 군인으로서 20년 이상 복무하고 퇴직하여 군인연금법에 따른 퇴역연금일시금을 지급받은 사람과, 5년 이상 20년 미만 군인으로서 복무한 사람 및 사기업에서 근무하다가 퇴직한 사람을 차별취급하는 것에 합리적 이유가 있는지 여부를 살펴본다.

(2) 5년 이상 20년 미만 군인으로 복무한 사람과의 차별

심판대상조항은 군인연금법상 동일한 계산식에 의하여 산출된 퇴직급여를 받은 점은 청구인과 동일함에도, 군인으로서 복무한 기간이 5년 이상 20년 미만이어서 군인연금법상 퇴역연금의 수급요건을 충족하지 못해 퇴직일시금을 받은 사람은 기초연금 수급대상에서 일률적으로 배제하지 않는다. 이것은 과거 다른 법률에 의하여 소득기반을 형성할 수 있었는지 여부를 기준으로 삼아 차별취급을 하는 것인데, 군인으로서 5년 이상 20년 미만 복무하고 퇴직일시금만을 받은 사람은 연금의 형태로 노후에 소득보장적 급여를 지급받기를 선택할 수 있었던 집단에 속하지 않는다. 이를 고려하면 위 집단을 단지 퇴직급여의 산정 방식이 같다는 이유만으로, 청구인과 같이 군인으로서 20년 이상 복무하고 퇴직하여 퇴역연금 대신 퇴역연금일시금을 선택하여 받은 사람과 같이 취급하여야 한다고 볼 수 없고, 둘을 달리 취급한 데에는 합리적인 이유가 있다.

(3) 사기업에서 근무하다 퇴직한 사람과의 차별

사기업에서 근무하다가 퇴직하여 퇴직금을 받은 다음 현재 국민연금을 받고 있는 사람은, 기초연금법에 따른 기준을 충족할 경우 기초연금도 지급받을 수 있다. 국민연금은 국민연금법이 1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 후인 1999년에야 비로소 가입대상이 확대되어 전 국민을 위한 연금으로 제도화되었으므로 가입자들로서는 가입기간을 장기간 채우기가 직역연금 가입자들에 비해 쉽지 않았다. 이처럼 국민연금이 제도적으로 성숙되기 전에 소득활동을 더 이상 할 수 없는 노년기에 도달한 국민연금 가입자들이 많고 자연히 이들에 대한 급여수준이 낮은 경우가 많다. 이러한 국민연금의 제도적 한계를 감안하고, 공적연금의 사각지대를 해소하기 위해 도입된 기초연금의 역할과 재원의 한계 등을 고려하여, 심판대상조항이 사기업에서 근무하다 퇴직하고 국민연금을 받는 사람은 기초연금을 지급받을 수 있도록 한 반면, 군인연금법상의 퇴역연금일시금을 받은 사람은 기초연금 수급대상에서 배제함으로써 이들을 달리 취급한 데에는 합리적인 이유가 인정된다.

(4) 소결

따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.